大成研究 | 黄蓓等：实质性化解行政争议改革思考

行政争议的构成要件：

（1）争议一方是行政机关，或者法律法规授权的组织。

（2）因行政机关作为或不作为行使行政职权与公民法人或其他组织形成行政法律上的权利义务关系。

（3）争议的对象包括行政许可、行政强制、行政处罚、行政裁决、行政调解等。在特殊情况下，相对人针对行政行为提起复议或者诉讼时，对规章以下规范性文件，一并提起复议或者诉讼时，规章以下规范性文件也可能成为争议的对象。

（4）争议要解决的问题是确定具体行政行为是否有效、合法，是否适当，是否需要赔偿、补偿，或者其他救济措施。

（5）解决行政争议的途径，包括协商、调解、行政复议或行政诉讼。复议机构或者审判机关依照法定程序对争议进行裁决是国际上普遍采用的机制。

研究实质性化解行政争议，需首先界定行政争议范围，明确争议外延。关于实质化解行政争议的研究、论著，多将如何化解复议案件、诉讼案件作为对象。

我国《行政复议法》《行政诉讼法》的受案范围，将行政争议区分为12类：1. 行政处罚争议；2. 行政强制措施和行政强制执行争议；3. 行政许可争议；4. 自然资源的所有权或者使用权确权争议；5. 征收、征用及其他补偿争议；6. 履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责争议；7. 侵犯经营自主权或者土地承包经营权、土地经营权争议；8. 滥用行政权力排除或者限制竞争争议；9. 违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务争议；10. 支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇争议；11. 不依法（约）履行、或者违法变更、解除行政协议争议；12. 侵犯其他人身权、财产权等合法权益争议。

上述受案范围是以相对人向复议机关或者审判机关提出的诉求做出的划分，也是以提交复议申请或者诉状之时确定的争议。

笔者认为，按照行政争议是否基于先前存在行政行为而发生，或者行政争议是否与已经存在的行政行为相关联，可以将行政争议划分为单一型行政争议和复合型行政争议。

单一型行政争议，是指争议中只存在一个行政行为，而不涉及其他行政行为。如行为人殴打他人受到治安处罚引发的争议。此类争议是行为人的行为引发的，即使有其他人参与，如共同致人损害、互殴损害，但行政行为做出之时，此前并没有行政行为因素介入。在复议和诉讼受案范围中 ，多数行政处罚争议、强制措施和强制执行措施争议、侵犯其他人身权、财产权争议都属于单一型行政争议。

复合型行政争议，则是在争议发生之前存在一个或几个行政行为，而且该已经存在的行政行为对行政争议具有相关性。如因政府制定的政策失误或者误导索赔争议、纠正违法（规）政策损失补偿争议、相对人履行违法（规）政策行为违法受到处罚争议、行政协议和行政承诺的履行争议、行政征收补偿争议等。争议的内容，实质是两个行为或多个行为的叠加，作为表象的争议，同行政机关前行政行为关联。前行为的合法性、适当性、效力性影响表象的争议的处理结果。征收征用补偿争议、滥用权力排除限制竞争争议、不依法履行或变更解除行政协议等争议多属复合型争议。处置复合型争议诉求过程中，涉及多因一果责任主体认定、主次责任划分。在复议或者诉讼中，前行政行为的合法性往往成为审理的前提和焦点。在化解复合型争议中，除法律措施外，还需要经济措施和其他补救措施，而且常常是多种措施复合并用。

行政争议不是一个静止状态，是一个从形成、发展到解决的过程。笔者认为，以争议焦点确定为界限，行政争议可以区分为争议形成期、争议固化期。

1. 争议形成期，是相对人向行政机关提出想法、意见，表达诉求，至行政机关形成相对确定的处置意见的阶段。

在争议形成期，证明相关事实的证据不稳定，总体事实不确定，适用何种法律、何种程序不具体、清晰。总体而言，相对人的诉求和行政机关的意见不固定。

就实质性化解争议而言，单一型争议和复合型争议特点决定工作侧重点不同。单一型行政争议，事实相对简单、法律关系清晰。而复合型行政争议大多是在执行政策（协议、承诺）过程中出现分歧形成争议，如是否享有相关的优惠政策、优惠政策的享受比例、是否履行协助义务等等，因行政机关前行政行为对争议的发生具有渐进性，时间牵扯长，参与人数多。争议的解决涉及到对前行政行为的合法性、适当性的审查。复合型行政争议一般是因前行政行为引发，行政机关基于各种考量，大都有主动化解争议的意愿。在解决争议过程中，一般的工作人员的建议都可能推进争议解决进程。

在此阶段，如果双方能积极、客观的寻求解决之道，不至于继续发展并演化为老大难争议。

在争议形成期，行政机关除做好固定证据的基础工作外，应主动作为，加强同相对人的沟通，特别是对于复合型行政争议，应准确把握相对人的诉求动机，帮助相对人理清思路，分析利弊，及时提供客观公正的解决方案，避免因拖沓给相对人造成不必要的损失。行政机关需清晰知道拖延争议解决，不但会造成政府信誉损失、财政资金增加、成本加大，而且会产生连锁反应，甚至引发纪检、监察部门启动责任追究程序。

实践中，在争议形成期，相对人期望值过高、措施失当，也是造成争议发展、化解难的重要原因。相对人需清楚争议持续时间越长，自身损失越难以得到全部补偿。大部分求偿争议中，不但损失原因、过错是争议焦点，损失范围也是争议焦点之一，而且是难以逾越的鸿沟。因为按照《国家赔偿法》规定，间接损失无法纳入国家赔偿范围，财政没有支付路径。拖延时间越长，间接损失越大，损失补偿的空间越小。此阶段，相对人应该做好以下工作：1. 客观的提出诉求。切忌单纯将解决问题寄托在复议、诉讼等法律程序途径上，追求过高不切实际的要求；2. 积极主动搜集、固定证据，特别是因前行政行为引发的争议，应积极搜集履行前行为的成本证据、损失证据，包括间接损失证据；结合政府官员更替频繁、新官不理旧账的现实，注意搜集、保存官员在职时的答复意见、会议纪要等方面的证据，避免后续处理中难以获得相关证据；3. 组织谈判团队。聘请法律等专业人士，组成谈判团队，对诉求方案做好法律、政策论证；切忌走行贿等非正常途径，将自己置身于犯罪的风险境地。

2. 争议的固化期，是行政机关确定处理意见至消除争议的阶段。行政机关经过立案、调查、听证、集体讨论决定等程序，对相对人提出的意见、诉求，选择适用法律、政策，形成确定的处理意见，并向相对人公布。行政机关确定意见的表达形式，通常为：1. 拒绝相对人的诉求，包括直接拒绝，也包括以各种理由拖延解决；2. 部分或全部支持诉求。在支持诉求中，也可能变通解决的措施。如以其他政策优惠或者项目、土地使用权抵顶金钱赔偿、补偿；3. 建议相对人走复议、诉讼程序，听从裁决结果。行政机关基于各种原因，如涉及到追究领导失职责任的风险、经济补偿数额过大以及其他连锁反应风险，不敢、不愿意承担责任，对相对人的诉求，既不支持，也不直接否定，而是让相对人走复议或者诉讼程序。虽然没有直接解决争议，同拖延、不处理相比，毕竟是向解决争议迈进一步。相对人以及代理律师在行政内部解决程序处于僵局状态下，同行政机关达成启动第三方裁决的协议，不失为一种优选策略。

法律意义上讲，行政机关经过集体讨论形成决议，特别是书面决定一旦对外宣布，对外、对内就发生了法律效力，非经法定程序不可随意更改。行政机关囿于法律程序和组织程序，即使发现行政决定错误，极少自我主动做出修正调整。针对相对人的催促，行政机关一般以已经集体研究决定无权更改作答。大部分复合型争议中，由于行政机关没有兑现前期的承诺、相对人在解决争议中又增加非正常的金钱投入，“赔了夫人又折兵”，经常做出一些过激的举动。

进入固化期的争议，有以下特点：（1）事实证据相对固定；（2）适用的法律或者政策条文依据固定；（3）结论固定；（4）行政机关工作人员的思维固定。进入固化期后，行政机关自我纠正或解决的动力缺失，在争议化解前也成为“冰冻期”。

笔者认为，从行政争议形成过程以及不同类型行政争议内在规律分析，需要实质化解的行政争议应将行政机关（法律、法规授权的组织）与相对人产生争议之时纳入视野，而不应仅仅局限在以提交争议裁决机关为标志。将行政争议局限在复议案件、诉讼案件这些进入固化期的争议，而不研究形成期争议的化解之道，无异于仅仅研究进入“病入骨髓”之争议，而忽视“病在腠理、肌肤，肠胃”之时用工少见效快的解决环节。

因此，实质性化解行政争议中的争议应当包括以下几种情形：

1. 行政诉讼案件；

2. 行政复议案件；

3. 尚未提起复议或者诉讼但已经向行政机关提出相关请求的争议。

将行政争议局限在复议或诉讼案件，丧失化解的有利时机，或者将原本可以以很小成本化解的争议，变成老大难的案件，不是我们追求的目标。根据行政行为发展不同阶段的规律和特点，有针对性的打好组合拳，才符合实质化解的真意。

对于“实质性化解”的判断标准，众说纷纭。

有学者提出纠纷的实质性化解包含案件已经裁决终结、当事人之间的矛盾真正得以解决、通过案件审理明确了此类案件的处理界限这三层意思。

有学者对行政争议实质性解决进行法理解读时，强调司法审查广度上的整体性、深度上的一揽式、厚度上的可接受性。

也有学者指出，作为解决行政争议目标演进的升级版，实质性解决行政争议是实现行政争议的法律之维和事实之维终结的一致性，本质上反映了对“案结事了”和“定分止争”两种状态充分融合的追求。“实质性化解争议”系“化解争议”的升级版，其重心和落脚点在于“实质性”。

对于如何界定“实质性”化解争议，一种典型观点认为从表现形式上至少应有程序获得实质终结、原告权益获得实质救济这两方面内容。

总体上看，尽管前述观点在表达上有一定的差异性，但在实质性解决行政争议的基本特征就应当是在法律程序终结的同时，同步实现行政争议的实体层面终结的认识上是一致的。

通说认为，实质化解行政争议应该符合下列标准。

1. 合法性标准：解决争议的措施内容符合法律规定，不出现新的违法行为。

2. 合理性标准：在合法的前提下，解决措施充分考虑相对人提出的合理诉求，不出现显失公正等情形。

3. 有效性标准：行政争议的解决应能够有效维护当事人的合法权益，实现案结、事了、人和，促进社会和谐稳定。

4. 程序正当性标准：解决行政争议的过程应严格遵守法定程序，确保当事人的程序权利得到充分保障。

笔者认为，实质化解行政争议的标准应考虑以下几个维度：

1. 结果的公正性：行政争议的产生，或者因行政机关的过错引发，如因招商引资过程中出台违反法律相关政策，相对人基于对政府的信任做出决定，引致违法的行为被处罚；或者对于已经发生的行政争议，行政机关互相推诿、回避责任，致使争议扩大或者时间延宕。无论是与行政执法机关的冲突，还是同各级政府的争议，相对人一般不会轻易做出对薄公堂的决定。一旦对簿公堂，他们首要的目标就是寻求公正的处理结果。因此，结果的公正性是实质化解行政争议的首要标志。

2. 时间的效率性；实质化解行政争议，在时间上讲求效率，实质上也是公正性的必然要求。无论是同行政机关的直接交涉，还是聘请法律人才交涉，或者寻找其适当的接洽人交涉，相对人需要相当的时间花费，而且这种交涉，对于相对人来说，心理上无疑是一种煎熬。对于行政机关而言，解决争议的时间成本毋庸置疑。

行政机关、复议机关以及审判机关高效率的解决案件，应该作为实质化解行政争议的判断标准。行政机关，包括复议机关，一定要克服程序空转，互相推诿的衙门作风。对于为拖延履行法院裁决，无理由启动上诉、再审程序行为应该采取措施制止。

3. 经济上的补偿性。行政争议的实质一般是经济问题。外在表现是直接的赔偿或者补偿请求，实质是相对人的潜在、未来的利益保障。现实争议的化解过程中，一个突出的问题是，由于《国家赔偿法》赔偿范围仅限于直接损失，对于间接损失赔偿缺乏法律依据，成为解决争议的瓶颈。如在征收补偿款或者赔偿款不到位，相对人被迫向金融机构融资产生利息损失，有的因借款纠纷被法院判决加付利息、滞纳金，执行环节相关人员被限制高消费，有的财产被法院强制拍卖，财产遭受损失。能否支持该部分经济损失，成为化解行政争议的症结，也是难点。

4. 程序终结性。如果程序没有终结，势必影响争议解决的稳定性。因此法律程序终结应该是一个化解标准。程序如何界定？我国实行两审终审制，但行政案件上诉率高、再审率高、再审改判率高的“三高”特点，已是不争的事实。相当一部分争议特别是复合型争议，在终审判决后，通过再审化解不在少数。因此，单纯以“两审终审”为实质性化解标准不符合建立行政法治的客观要求。

5. 避免“二次伤害”。所谓“二次伤害”，是指争议处理过程中，行政机关给相对人造成的附加损害。表现为：（1）行政机关对相对人的直接或潜在威胁。有的行政机关领导，利用自己的行政权威，当相对人提出合理诉求，或者起诉时，指令公安机关或其他执法机关地毯式调查相对人及其关联公司的其他违法行为，包括治安、税收、社保、建设等违法行为，迫使相对人在争议处理中放弃诉讼或者诉求，或者同意违背真实意愿的协议条款。有的还给相关审判机关打招呼，影响法院收案，影响公正裁判；（2）在行政复议或者诉讼中，罔顾事实和法律，做没有事实和法律依据的抗辩，延迟解决争议进度。如在征收事实证据十分充分的情况下，否认政府存在征收行为，否定政府行为主体身份。针对法院裁决，编造理由，滥用上诉、申请再审权利，迟滞涉案争议裁决的生效；（3）拒绝履行，或拖延履行裁判机关做出的赔偿、补偿、责令限期做出行为的裁决。实质性化解行政争议，应当对上述行为做出否定性的评价。

第一、征收类争议

行政征收中对房屋性质（商、住）、居住人口、安置房屋距离、面积、建筑合法性认定等，程序错位、证据不足等情形多发。征收决定、补偿协议以及补偿标准的合法性成为争议解决的难点。实践中，有相当一部分征收行为，没有履行征收决定、补偿等法定程序，以租赁、承包等形式改变土地使用权，侵犯相对人利益。

案例一、H市政府供暖管网征收补偿争议。2012年H市政府发布《集中供热并网实施意见》（简称意见），决定将市内小供暖公司并入大T管网。“对民营供热企业依法评估后，领取补偿费，锅炉和附属设施归政府所有；土地使用权和地上建筑物及其他附着物，依法收回；对取消锅炉房时，供热企业自行投资建设的改造工程面积，给予相应补偿。”2020年6月，政府常务会议决定将Z公司并入大T公司。国资委负责资产评估清算工作，其他事项按照《意见》执行”。同年10月，资产评估公司受国资委委托，按照股权收购的方式出具《评估报告》，确定Z公司资产总计33567万元，负债33254万元，净资产312万元。时任市长批准按评估资产总价的10%即3300万元预付。财政局实际支付550万元。2022年5月，Z公司提起行政征收补偿诉讼，请求：支付征收房屋、土地等实物资产补偿金25318.66万元并利息；给付终止特许经营权损失15161.4万元，供暖规划变更投入损失21930万元；合计62409.96万元。

第二、行政协议内容违法难以继续履行产生争议

在基础设施、环境公益事业建设中，除政府直接投资外，推行商业化运作加政府补贴的方式。行政机关同企业签订协议，因投入的土地性质限制、政府补贴不到位等问题，履行困难，发生争议。

案例二：建设用地触碰永久基本农田红线，行政协议履行不能争议。2013年L市政府印发《中心城区林业生态圈建设方案》，由市县乡三级提供用地和补贴，以开放招商模式建设经营方式，启动林业生态圈建设。2014年3月，CL公司（乙方）与辛店镇政府（甲方）签订《合作框架协议》，约定：甲方将约2000亩土地交由乙方整治、绿化，乙方与乡村签订土地使用权流转补偿协议，扶持、补贴政策按市里规定执行。CL公司投资近1.5亿元，进行土地流转、地面附属物赔偿、土地整理、规划设计、苗木采购、水电路等基础设施建设，建成森林公园，取得面积为2050亩的林权证。2017年8月，CL公司获知《合作框架协议》项下的项目用地全部被划为永久基本农田，不能开展后续建设经营，就合同履行问题与政府产生争议。期间，法院以流转土地为永久基本农田违反国家强制性规定为由，判决终止CL公司土地流转合同。CL公司起诉，要求：解除《合作框架协议》，赔偿1.5亿元直接损失及履行不能的间接损失。

第三、纠正违规政策引发争议

案例三，H市滨海管委会（甲方）与JZ集团（乙方）于2010年签订《合作框架协议书》，约定：“甲方向乙方出让土地约11平方公里，住宅用地综合地价为50万/亩。用地挂牌后，在乙方缴清地价款后一个月内，住宅用地超过50万/亩的地价部分、其他用地地价款全额由甲方向乙方返还”。截止2015年，甲方向乙方返还土地出让金累计4.22亿元。因乙方管理层与官员贪腐案件牵连，资金链断裂，管委会以返还土地出让金政策违反国务院关于“不得减免土地出让收入或者变相减免土地出让金”的规定为由，要求乙方退回4.22亿元出让金，JZ公司要求赔偿投资损失，发生争议。

第四、 不履行行政承诺争议

案例四，1997年，H市新城区建设资金不足，无法开展城中村动迁工作，市政府常务会议决定，由H、J两家房地产公司垫付资金城建动迁安置工程，区政府以税收先征后返形式予以平衡。两家公司按约定完成项目后，要求区政府返还已经支付税金费用5000余万元。区政府以税收返还的约定违反国务院《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》为由，拒绝支付，发生争议。

第五、因履行违法指令受到行政处罚争议

各级政府为完成建设任务，边设计、边报备、边施工的“三边”政策成为常态，企业没有合法手续施工建设被国土、规划等依法拆除、没收、罚款，发生争议。

案例五：2014年初，H市政府建设项目推进迟缓受到省政府督查批评。市政府研究决定，让已经签订用地（未收储）意向协议的SC公司“先上车 后买票”，开工建设。该企业在没有土地使用手续情况下投资4000万元建设了规模厂房。该违法建设被国土部卫星云图捕捉，8月市国土部门对该企业罚款200万元。后因用地手续一直没有办成，当年11月，国土部再次责令追查。市国土部门以非法占地建设为由，没收企业建筑。该企业同市政府发生争议。

第六、机械执法处罚争议

案例六：2007年，JF置业取得住宅建设用地，容积率0.89。2009年开发区和市规划委同意将容积率提高到1.44。2013年至2017年，住建局颁发《建设工程规划许可证》等手续时容积率未做变更。JF置业按原批准0.89容积率建设。在12层结顶时，时任县委书记召开现场办公会，指令企业继续按照20层的设计建设，要求职能部门完善手续。JF置业完成20层的建筑工程。2019年县规划委和老城管委会完成容积率调整至1.44的规划修改批前公示。2020年1月17日，县综合执法局做出《处罚决定书》：认定JF置业违法扩建第13层至20层建筑，违反《城乡规划法》第43条，决定：没收JF置业13层至20层建筑，面积35603.92平米，并处罚款677万元。该决定罚没财产价值五亿多，起诉后，行政处罚被撤销。2023年7月，执法局以同样理由再次做出没收处罚。

第七、资源所有权、使用权确权争议

案例七：某铅锌矿是地方国有矿山企业，1998年，张某经省有色金属局批准，承包矿区范围内的一处井田采矿。1999年该矿破产改制，矿山企业整体由洪某购买。洪某主张整体矿山已经破产，法院裁定将财产权和矿山经营权全部归属于洪某，张某承包范围的井田也属于破产范围。张某则主张自己是从省主管部门承包所得，有承包合同。最高法院裁决，该井田未纳入破产财产，经该纠纷不属于破产事项，应由政府就采矿权使用权问题依法裁决。时至今日，该争议地段的资源使用权问题一直未获得解决。

第一、 涉及范围广，人数多。

第二、法律关系复杂。行政、民事商事法律关系交叉，法律、法规和政策界线模糊。

第三、行政机关执法权力交叉。争管辖与推诿交织，行为主体确认难。

第四、相对人诉请的损失中，间接损失、信赖利益损失数额、赔偿标准争议大，确认难。

第五、解决争议的资金需求大，财政支付困难。

第六、时间长。一般在三年以上，最长的从争议形成到执行历时十四年之久。

第七、社会影响大。案例六中，CM案件受到国务院通报批评，“CM县执法局在省高院判决撤销其做出的处罚决定后，再次以相同理由做出同样处罚决定，CM县行政执法不规范，依法行政能力和意识不足”。

第一、决策程序不科学，随意性大。

如案例一中，《意见》确定现金补偿，2020年政府常务会议确定股权收购，评估后市长通过签批支付预付款的方式，回归到现金补偿形式。后任市长认为大T公司接收供暖管网获得巨大利益，不应由政府补偿。但未以法定程序调整《意见》和政府常务会议决定，也未同相对人协商，直接拒绝补偿请求。

第二、地方政策同法律、国家政策冲突，在执行和纠正过程中，成本高、压力大，解决争议动力不足。

2014年11月国务院《关于清理规范税收等优惠政策的通知》要求：对违规制定与企业及其投资者缴纳税收或非税收入挂钩的财政支出优惠政策，包括先征后返、列收列支、财政奖励或补贴，以代缴或给予补贴等形式减免土地出让收入等，坚决予以取消。违反国家法律法规的优惠政策一律停止执行，并予以废止。次年5月，国务院下发《关于税收等优惠政策相关事项的通知》规定：各地区已经出台的优惠政策，按规定期限执行；没有规定期限的，设立过渡期，在过渡期内继续执行；各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效；对已兑现的部分，不溯及既往。

不到半年时间，最高行政机关叫停“一刀切”清理违规政策的文件，并非朝令夕改，而是综合研判了纠正违规政策的成本和社会效果：（1）政府的公众形象和信誉影响；（2）终止执行违规政策，相关企业以政府违反协议、承诺义务、损害相对人信赖利益等理由，要求政府履行职责，并赔偿损失，数额巨大；（3）违规政策的制定者、实施者，面临渎职的责任追究，人数多，范围广；（4）地区营商环境将受到巨大冲击。这些问题在案例二、三中均有体现。

与此相关的是，执法机关对相对人基于违规政策实施的违法行为处罚时，在被处罚主体、责任以及处罚幅度上缺乏对违规政策在违法行为中作用的评估判断，责任划分不清。

相对人基于违规政策，实施的行为违反行政法律法规，应受到处罚。但该种违法行为，是制定、实施违规政策的行政机关同相对人的共同行为所致，行政机关和相对人是违法行为的“共犯”。行政机关掌握行政资源，知晓法律规定，对违法行为发生，或者明知故犯，或有重大过失。相对人则处于被动从属地位。但执法机关往往仅对相对人处罚，不对、也不敢对出台违规政策的行政机关处罚。程序上漏列主体，实体上认定事实不清，适用法律处罚不公。上述因素成为被复议或者审判撤销的法定因素。案例六中反应突出。   

第三、政府法律顾问作用没有有效发挥。

政府法律顾问制度实施后，顾问作用发挥差强人意。专职法律顾问基于体制的原因，出具的同领导意见相左的法律意见常被视为不配合工作。因财政资金限制，外聘法律顾问费用不高，影响法律服务的价值评价。法律顾问处理复杂问题的能力同法治政府建设需求差距大。案例一中，政府法律顾问曾明确提出法律分析意见、建议，但都被政府领导否定。

第四、地方财政化解争议资金预算不足，缺口大。

因不能及时支付相应款项引发新的争议。近几年来，地方政府负债普遍过高，财政资金困难。年初财政预算中没有考虑或有政府债务的支付计划，无法兑现政府承担的补偿或者赔偿责任。

近一个时期，地方政府负债被纳入党委、政府领导业绩考核内容。部分地方政府领导为减少地方政府债务数额，对涉及到应由政府承担债务的事项不上会研究，故意拖延争议的解决。在一些已经被诉的案件中，通过各种方式劝说当事人撤诉，阻止或有债务成为现实债务的形成。

第五、行政相对人维权的意识和能力不足，选择救济途径错误。

相对人缺乏获取、保存证据的自觉意识，不能及时启动争议解决程序，请求权选择错误，走弯路。案例四中，相对人起初以民事案件起诉，一审获得支持，被二审以不属民事案件为由撤销后转而以行政案件起诉。延迟三年多时间。

第六、综合执法机构执法能力不适应依法行政的需要。

执法体制改革后，综合执法局承载着几十个行政主管部门的法律执法业务，行业知识不足，专业法律功底欠缺，收集证据不规范、证明标准把握不准，法律、政策界限模糊。加之综合执法部门基本都是城管翻牌，缺乏社会公信力。

案例八：2021年4月9日，H区综合执法局接到对L物业公司违法砍伐小区内树木的举报。6月7日做出《行政处罚决定书》，认定L公司：“于2021年4月9日，未经审批砍伐树木280棵，有现场勘验笔录、照片、询问笔录为证，根据《S市城市庭院绿化管理办法》第十六条，责令补栽砍伐树木株10倍的树木，罚款人民币40.1万元”。但载卷的《现场勘验笔录》没有现场见证人的签字，没有具体树坑、树墩排尺记载。“38帧照片”中没有排尺照片。“位置示意图”是从微信上下载的住宅小区地图，没有具体砍伐树木的方位图示。处罚决定认定违法行为发生在2021年4月9日，即举报当日，但没有伐树的原因、伐树参与者、被罚树木去向、价值等定案的关键证据支撑。复议后，被撤销。

第七、复议、审判人员对复杂案件的法律政策界限把握不准，程序空转，化解行政争议的能力存在不适应之处。

案例一中，Z公司2022年起诉后，政府辩称自身没有发布征收公告，政府不是征收主体。法院单纯依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》进行审查，没有从行政征收的实质条件进行分析，支持了政府主张，裁定驳回原告起诉。Z公司调整思路，重新起诉，诉请确认政府强占企业资产并转给他人经营行为违法，赔偿各项损失。法院审理后判决责令政府限期做出补偿决定。争议解决拖延一年半时间。

第一、强化各级政府在化解行政争议中的主体地位，实现实质化解争议的突破。

重大行政争议产生的原因，大都与政府的决策相关，行政争议形成、发展甚至矛盾激化，也大都同政府的应对失策相连。

各级政府有职责、有能力承担化解行政争议的主体责任。

1. 争议是政府及其所属行政机关行政行为的产物，是行政行为的失职或者乱作为所致；

2. 各级政府有化解争议的能力，每一个争议的最终解决都离不开政府的同意或支持。争议解决过程中，复议、诉讼程序一般是解决行为性质以及责任承担问题。实质问题的解决，往往涉及经济利益的分配或补偿、赔偿，需要财政资金支持。有的还需要政策支持，如涉及到征收案件中土地置换、房屋置换，其他非金钱补偿措施等。这些只有政府才有权力、有能力决定。即使是复议机关或者审判机关调解结案，也只有政府支持才能实现调解方案。

强化政府在行政争议实质化解的主导作用，首先要强化对行政争议形成和化解的考核力度，硬化指标体系。建议：

1. 将争议产生的原因列入考核指标，做好行政争议的防范工作；避免乱决策、瞎指挥，特别是避免出台违法政策等基础性违法行为的发生。

2. 将争议化解的措施列入考核指标；强化行政争议的内部解决工作，避免新官不理旧账等等不负责任行为。

3. 将复议机关、审判机关对行政争议裁决的执行效果列入考核指标。切实解决对裁决置若罔闻的问题。对由于行政机关不执行裁决引发恶性事件或者造成重大影响的，要坚决追究责任者的责任。

第二、强化上一级政府法制建设领导小组对化解行政争议的作用。

本文列举的上述几类重大复杂的争议，基于特殊的行政主体、特殊的法律关系、社会影响广泛，复议机关、审判机关自身力量难以实现实质化解目标。

上级法治政府建设领导小组对复杂性争议处理的优势。

1. 把握法律政策的准确性；

2. 权威性。垂直领导体制，对于下级违法、违规行为，有权直接行政命令解决；

3. 执行性。下级政府对上级政府的指令，执行效率高；

4. 协调各方面资源能力强。

实践中涉及到法律等信访信，基本是由党委政法委协调，但政法委显然不具有上述优势，政法委的作用发挥往往需要通过政府来实现。

上级行政机关作用发挥的方式：

1. 成立相对固定的联席机构；成员由上级政府法治政府建设领导小组、审判机关、复议机构中相关人员参加。职责是对重大争议研判、分析争议形成原因、解决争议的阻力、制定解决争议的方案，对争议形成、拖延争议化解的相关人员责任启动追责程序。

2. 创新建立重大行政争议复议机关报告、审判机关预判通报制度。复议机关、审判机关对于重大、复杂、舆论关注的行政争议，在掌握案件基本事实基础上并经过法律分析后，提出解决问题的方案，报送联席机构研究。

审判机关的预判通报制度，旨在对案件的基本走向做出分析，对可能的裁判结果做出预判。审判机关预判通报制度同独立审判并不矛盾。其一、审判最终决定权没有外移；其二、实践中，在处理重大行政争议过程中，审判机关为实现法律效果和社会效果的统一，同相关机关沟通协调是普遍的做法；其三、预判通报的目的，更多的是解决政府履职的瓶颈，调动各方面力量解决当事人的实质诉求，是司法公正的内在要求。实践中，一些地区府院联动，判决前沟通协调，实质化解行政争议取得明显的社会效果。

3. 调度。联席机构在分析研判基础上，可以指令下级政府限期提出解决方案，落实执行。

4. 接受法院的委托，组织调解或者委托第三方调解。

5. 强化化解行政争议的考评机制，切实对形成争议并阻挠争议解决的责任人实施责任追究；

第三、建立行政执法、司法、行政法律服务人才相互配合的法治人才队伍，形成解决行政争议的合力。

1. 强化行政执法特别是综合行政执法队伍能力建设。

配足同执法业务相适应的执法人员，强化对综合执法队伍的业务培训，不但培训基本的执法技能，更要有针对性的培养避免行政争议发生、从基础上化解争议的能力。

2.强化行政复议人员和审判能力建设。

复议法修订后，化解行政争议要求更高。但由于复议人员编制不足、业务不熟、能力不强，特别是化解争议的综合能力需要加强。

行政审判干部岗位更新频繁，既有审判经验，又有熟悉行政管理、善于化解重大争议的业务骨干不多。拘泥于程序，注重个案结案，程序空转比较普遍，从根本上解决问题的自觉性应该加强。

3. 强化培养行政法律服务团队。化解行政争议，行政法律服务能力要求更高。需要有对可能产生争议做出预判并制定防范措施的能力；需要把握争议焦点并能选择适当的救济途径的能力；既要能从法律上寻找解决争议的办法，还要能为相对人寻求最经济、便捷的途径，协助复议、审判人员解决争议的综合技能。

（1）行政法律顾问队伍的专业化。建设专兼职作用互补的法律顾问团队，特别是在制定政策、重大决策论证、重大的争议解决方案上发挥法律顾问团队的作用。

（2）法律服务费用科学化、合理化。服务价值同服务水平相适应。解决劣币驱逐良币的倾向。

（3）法律服务队伍培训同质化。

提升行政法律服务工作者素质，表面上是律师自身业务和经济收入的提升，客观上不但直接服务于依法行政，而且即使是代理相对方参与诉讼，客观上监督依法行政，反作用于法治政府建设。律师的行政业务提升，少一些胡搅蛮缠，无疑对于化解争议大有益处。加大对律师同质化培训，是促进争议化解、实现依法行政的共赢策略。提升行政法律服务队伍素质，应当是审判机关和各级政府的职责。

第四、立法建议

1. 增加先行裁决形式。行政诉讼或复议裁决形式，实质化解争议是内在要求。本文所谈的几类争议，一般涉及行为性质确认、损失界定、多行为主体的过错、责任划分，大多需要鉴定、有的还要对规范性文件送交有权机关确认。一次性判决，时日太长。设立先行裁决制度，对于基本事实清楚、需要明确性质和责任部分争议先行裁决，其他涉及到定损等问题待查清后再作裁决。

适用条件：1. 具有行政给付内容的争议。行政协议履行争议、行政补偿争议、确认违法并赔偿争议等争议，或者具有行政给付合同义务，或者由于行政机关过错造成相对人的损失，金钱的给付处于确定性；2. 部分事实已经查清，查清全部事实需要时间过长。3. 因行政争议迟延解决给相对人带来的企业生产、生活困境，需要及时采取措施止损，同时降低化解争议难度。4. 经过相对人的申请。

优点：1. 化解争议的破题之举。行为合法性，一般是争议的焦点。有些行政机关有解决相对人的请求的想法，但囿于机关内部的特殊人际关系和复杂性，存在顾虑。先行裁决，就行为的性质做出确认后，可以减少行政机关工作人员的工作压力；2. 确定行为的性质，排除了争议的瓶颈，有利于行政机关调解、和解；3. 避免案件拖沓。先行判决，如果一方上诉，对于加快整体案件处理也是有益的。上级法院裁决维持的，是对一审裁判意见的加持。即使上诉法院否定一审意见，也将对后续问题的处理起到指导作用，提高效率。

案例一中，法院新近裁决确认H市政府为行为责任主体，判决责令行政机关6个月内做出补偿行为。案件中3300万元预付补偿款，已经政府审批程序确认，没有争议。双方对供暖管网使用费、因政府未及时支付补偿金致使银行贷款损失等是否纳入赔偿范围存在争议。如果能做出先行支付裁决，势必促进争议解决。

2. 调解程序法定化。新修订的复议法，强调调解、和解对争议解决的地位。但一定意义上，调解坚持自愿性原则，但调解程序可操作性不强。对涉及到补偿、赔偿争议，在行政机关的责任清晰情况下，为便于迅速化解纠纷，立法上应增加一些强制性的条款。建议：

（1）行政机关报送调解方案。复议或者诉讼程序中需要调解的，应当增设决定调解程序。设定行政机关应报送调解方案，包括：成立专门调解组织机构、具体调解方案、确定时间节点、落实资金措施等，报审判机关监督。为裁决机关从中调解提供思路，避免久调不结，浪费时日。

（2）责令调解：对于重大行政争议，通过上级政府法制建设领导机构，责令下级政府调解，并拿出解决方案。

3. 探索将部分间接损失纳入国家赔偿范围。《国家赔偿法》规定赔偿范围仅限于直接损失成为影响争议解决的一个重要因素。拖延履行行政给付责任，迟滞相对人的权益实现，给相对人增加损失同时，客观上行政机关获得不当的利益。行政机关缺乏解决争议的压力，相反却成为拖延解决的反向激励因素。如果将间接损失，包括因拖延解决争议造成的损失计入赔偿范围，势必促进行政机关解决争议的进度。 

在H市供暖管网征收补偿争议中，因政府未履行股权收购方案，致使Z公司欠付银行流动负债利息累计10478.8万元。就该项损失是否纳入补偿范围，双方争议激烈，成为制约解决争议的焦点。

笔者建议，在下列情况下，间接损失应该纳入国家赔偿范围：

（1）基于行政协议类的损失；因履行行政协议造成的损失，属于合同类的利益损失。

（2）因实施政府违法政策的义务造成的损害；

（3）政府对解决争议存在重大过错，拖延解决争议时间超过一定年限的，如两年以上的损失。

4. 限制行政机关部分诉权

实践中，一审法院裁决责令行政机关限期履责，一些行政机关选择上诉，拖延履职，增大相对人损失，延迟争议的解决。有些案件，审判机关就案件性质以及解决方案同上级政府沟通，上级政府在诉讼中责令下级政府解决未果，法院裁决后，行政机关以同上级机关意见相左的理由上诉、申请再审。

如案例一中，一审法院2024年4月判令H市人民政府于本判决发生法律效力之日起六个月内对原告的请求作出处理。H市政府以自己不是征收主体为由，拖延做出补偿决定。

由于裁决责令履职时间是以生效时间为计算起点，行政机关在缺乏事实证据情形下上诉，具有恶意的性质。行政诉讼法的目的在于监督行政机关和维护相对人的合法利益，行政机关在该种情形下行使上诉权，违反诉讼法的立法初衷。

对于下列行政争议，立法上应对行政机关上诉权予以限制，或者简化审理程序，缩短上诉审理期限。

（1）责令行政机关履责判决；

（2）复议机关作出复议决定，审判机关维持复议决定结论的案件；

（3）行政补偿、赔偿案件中，行政机关没有实质证据提出的上诉、再审。

第五、激活《行政诉讼法》第96条，加大对行政机关负责人以及相关人员个人责任的处罚力度。《行政诉讼法》第九十六条规定，对行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的，法院可以对该行政机关负责人罚款、公告拒绝履行的情况、向监察机关或者该行政机关的上一级行政机关提出司法建议。社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留以及依法追究刑事责任。

实践中，行政机关拒绝履行或对抗法院裁决行为屡见不鲜。如L区赵某在承包土地上栽植果树，被区政府征收但未获补偿。该公民起诉后，一、二审法院判决责令政府限期做出赔偿决定。该区政府以不是赔偿主体为由做出不予赔偿决定。案例六中，CM县综合执法局对JF公司在法院做出撤销处罚决定后，以相同理由做出同种处罚决定。上述行为，行政机关明显做出同裁决对抗的决定，应当受到制裁。但实践中，该条文一直没有有效落实。

对行政机关拖延执行，行政赔偿、补偿裁决，审判机关应加大对行政责任人的惩处力度。相对人以及诉讼代理人发现行政机关存在96条情形的，也应该充分行使举报权，向法院提交对相关人员制裁申请。

总之，实质性化解行政争议，既要破解已经形成的争议，更要防范或减少行政争议的形成；既要发挥复议机关、审判机关的主观能动性，更要发挥行政机关主导作用，强化前行为的规范，强化考核功能；既要要发挥体制内工作人员的积极性，还应充分发挥法律服务团队反向监督作用；既要用足现有法律手段，也应顺应时代和任务要求，研究法律程序改革。