大成研究 | 倪建林：重回高关税壁垒时代：美国大选后贸易政策展望及应对

特朗普第一任期内，中美两国达成《第一阶段经贸协议》，其中一部分重要内容是中方承诺扩大采购自美采购和进口制成品、农产品、能源产品和服务，以减少中国对美国的贸易顺差，平衡双边贸易。特朗普明年初重返白宫后，极有可能以没有完成《第一阶段经贸协议》目标为由，继续根据《1974年贸易法》301条款或者根据《国际紧急经济权力法》对总统的授权，宣布对中国产品大规模提高关税。

特朗普第一任期内，2500亿美元中国输美商品被征收25%的额外301关税，约1100亿美元中国输美商品被征收7.5%的额外301关税，使得中国输美商品的平均301关税达到18%左右。如果特朗普在其第二任期内，取消对中国的永久正常贸易关系（PNTR）,中国输美产品将无法获得最惠国税率，被普遍征收高达35%左右的非最惠国税率，再增加一定幅度的额外301关税，中国输美商品有可能被征收高达60%以上的进口关税。

如果美国对所有中国进口商品征收高达60%的关税并对所有国家的进口商品征收10%的关税，不仅违反世界贸易组织（WTO）的规则，也必将推高美国的通货膨胀率，美国家庭和消费者或将难以承受不断推高的物价和消费成本，对美国的下游行业也将造成巨大的冲击。高关税会迫使企业选择替代供应链，扰乱全球供应链的布局。对此，特朗普的支持者、全球电动汽车领先企业特斯拉首席执行官马斯克也表示反对即刻开征60%关税。另外，如果特朗普政府肆意大幅增加关税，必将引发中国和其他国家的反制措施，影响美国对其他国家的产品出口，尤其是农产品的出口，波及美国国内经济。特朗普政府选择重回高关税壁垒，不仅冲击现有的国际分工体系和全球供应链，更将进一步削弱中美两国乃至世界经济的增长。

因此，特朗普明年初重返白宫后，很有可能在评估普遍增加关税对供应链和国内经济的影响后，分阶段逐步实施增税计划，对不同的行业和产品设置不同的税率和实施过渡期，以解决替代供应链的平稳过渡。

1979年，中美建交，当年签署《中美贸易关系协定》，明确规定相互给予最惠国待遇（MFN）。1980年，协定生效后，中方一直给予美方无条件、无歧视的MFN，但美方给予中方的MFN却需要每年接受美国会的复审，此后长达20多年。1998年，美国国会把对华MFN更名为“正常贸易关系”（NTR）。2000年5月和9月，美国国会众议院和参议院分别通过对中国的“永久正常贸易关系”（PNTR）议案。2000年10月，时任美国总统克林顿签署PNTR法案，使这项由美国国会参众两院通过的议案正式成为美国法律。随着中国于2001年12月11日正式加入WTO，2001年12月27日，时任美国总统小布什签署命令，正式宣布给予中国永久正常贸易关系地位，从而结束了长达20多年美国会每年对给予对华最惠国待遇进行年度审议的历史。

在中国正式成为WTO成员以及获得PNTR后，中美两国的双边贸易进入快速增长轨道。2011年，中国对美出口超过3000亿美元，并首次出现超过2000亿美元的对美贸易顺差。2018年，中国对美出口接近5000亿美元，取得超过3000亿美元的对美贸易顺差。虽然受到特朗普第一任期内发起的加征301关税措施的影响，2022年，中国对美出口增长到5800亿美元，对美贸易顺差超过4000亿美元。由此可见，PNTR是中美贸易的基础，保证了中美贸易的正常化。

2024年9月，共和党议员汤姆·科顿、马克·卢比奥和乔什·霍利携手发起了一项旨在取消中国PNTR的议案，这已是美国国会第三次出现要求取消中国PNTR的议案。如果特朗普在其第二任期内推动取消中国的PNTR，立法程序上需要得到国会参众两院的半数以上通过。大选过后，共和党已取得对国会参众两院的控制权，理论上有利于特朗普推动取消中国PNTR的政策主张。但能否最终获得国会通过以及是否重回需要年度复审PNTR的安排，还有较大的不确定性。

由于特朗普在第一任期内对超过一半的中国输美商品征收301额外关税，拜登政府在维持征税措施的同时又大幅增加了特定产品的301关税，使得大多数中国输美商品事实上并没享受美国的最惠国税率。美国的非最惠国待遇税率大多接近35%，如果取消中国PNTR地位，叠加美国已加征的301额外关税，中国对美出口的关税将大幅提升，将极大影响中国出口商品的竞争力，可能迫使美国的采购商寻找替代供应链。

正如前文分析，PNTR是中美贸易正常化的基础，取消PNTR可能导致中美两国的双边贸易大幅下滑，冲击现有的供应链体系，拖累中美两国乃至世界经济的增长。因此，特朗普在其第二任期内是否取消中国的PNTR，将受到各种因素的制约。

拜登政府对华贸易管制推行“小院高墙”模式，将先进半导体、人工智能和量子信息技术等关键领域纳入“小院高墙”，并与荷兰、日本和韩国等国形成半导体的出口管制联盟，限制中国先进半导体相关产业的发展。

特朗普在其第二任期，可能继续强化贸易和出口管制，以“威胁国家安全”为由，推动科技脱钩，限制联邦资助的研究型大学与中国实体接触和探讨涉及战略性技术的研究、教育和雇佣。可能进一步扩大“小院”的范围，将更多的关键领域技术，譬如通信、航天和生物技术等纳入“小院”，达到削弱中国与美国在战略性科技领域竞争能力的目的。

在特朗普第一任期内，中国企业赴美投资逐年下降，原因之一是美国外国投资委员会（CFIUS）加紧对“威胁国家安全”的中国投资的审查力度，涉及敏感技术的信息通讯技术业（ICT）领域投资受到空前严格的限制。其中，影响最为广泛深远的是2018年8月由特朗普签署通过的《外国投资风险审查现代化法案》（FIRRMA），并在拜登任期内推进和落实。

2023年12月美国能源部发布FEOC拟议解释指南，旨在落实《通胀削减法案》（IRA）相关要求。被中国、俄罗斯、朝鲜、伊朗所有、控制或受其管辖的实体，将被认定为FEOC。对于符合税收抵免的电动车，2024年开始不得包含任何由FEOC制造或组装的电池组件，2025年开始不得包含任何由FEOC提取、加工或回收的关键矿物。

FEOC政策全面打压中国电动汽车产业链企业拓展美国市场，保护美国本土产业，维护美国能源安全。特朗普明年初重返白宫，可能会调整IRA下的新能源补贴政策，FEOC政策是否延续，有待观察。

《巴黎协定》的核心目标是加强对气候变化威胁的全球应对，与新能源行业息息相关。特朗普忽视气候变化，在2017年6月宣布美国退出《巴黎协定》，拜登上任后于2021年2月19日宣布美国重新回归。特朗普明年初重返白宫，极有可能再次退出《巴黎协定》，回归传统能源。

特朗普在第一任期内推翻奥巴马时期的《清洁能源计划》和《气候行动方案》，调整能源政策，为化石能源产业松绑。特朗普本人亦排斥《通胀削减法案》，称其为“美国历史上最大的加税”，并将高油价怪罪于拜登政府的清洁能源政策。特朗普已经宣称上任后要取消IRA下对电动汽车的补贴，在光伏和储能等新能源下的税收抵免补贴也有可能被取消或调整。特朗普重点将寻求减缓甚至逆转美国政府的气候和能源政策，包括削减清洁能源项目支出，并将寻求化石燃料生产最大化，废除对化石燃料行业的限制，开放本国石油和天然气的勘探等。

在“友岸外包“和“美墨加协定”（USMCA）的推动下，美墨之间的商品贸易更加紧密，可能进一步促使中国国内产业链的转移。特朗普在竞选时就宣传要对中国在墨西哥投资生产的汽车进入美国征收100%甚至200%的关税。可以预见，特朗普重返白宫后，美国可能用更大力度围堵中国海外投资生产的产品尤其是墨西哥进入美国市场的通道。

特朗普在其第一任期内，推动了USMCA的达成，并设置了极其严苛的USMCA汽车和零部件原产地要求。按照该要求，汽车整车北美区域价值含量（RVC）不低于75%；核心部件RVC不低于75%，其他配件不低于70%；乘用车、轻型卡车和重卡生产所用钢铝的70%属于北美原产地产品。并首次设置了劳动价值含量标准，要求乘用车当地劳动价值含量不低于40%，轻重卡不低于45%，且工人时薪不低于16美元/小时的北美工人生产。在满足上述原产地要求的情况下，如果再被征收高达100%以上的进口关税，将使中国汽车企业无法通过墨西哥生产进入美国市场。

根据英国《经济学人》的研究分析，墨西哥、中国、加拿大、越南和德国是排在前5位的与美国贸易风险敞口最大的国家。也就意味着，中国企业通过转移供应链至墨西哥和越南等国再进入美国市场的贸易风险较高，特朗普在其第二任期内势必加大对墨西哥、越南等国的贸易打压。

2024年5月15日，美国对东南亚四国（柬埔寨、马来西亚、泰国和越南）的光伏产品发起反倾销反补贴调查。原先针对东南亚四国反规避调查裁定下的豁免可能无法实现，这对中国企业借道东南亚生产进入美国市场的产业转移造成巨大影响。可以预见，东南亚和墨西哥一样，也将成为美国重点限制中国企业海外投资生产进入美国市场的区域。

特朗普在第一任期内，倾向于采取保护主义措施，强调“美国优先”的政策，这在一定程度上加剧了国际贸易紧张局势。特朗普政府批评WTO未能有效解决不公平贸易行为，特别是对中国的贸易政策。美国甚至威胁要退出WTO，给WTO带来前所未有的压力。WTO的上诉机构是解决贸易争端的关键机构，但由于美国的反对，该机构在2019年底实际上已经停止运作。

特朗普第一任期内，WTO第11次部长会议基本上没有达成实质性成果。拜登执政期间，WTO第12次和第13次部长会议都取得了一定的成果。特朗普重返白宫后，WTO的改革将会愈加艰难，WTO构建的多边贸易体制将很难约束美国，特朗普的贸易政策将更加突出单边主义，对贸易伙伴的单边贸易打击措施将更加频繁。

针对特朗普第二任期可能采取的高关税和贸易投资管制措施，仅就企业层面，应做好如下应对措施：

首先，进一步强化供应链的多元化，减少对美国单一市场的依赖，提高供应链韧性和灵活性。对于可能到来的加税措施，将迫使美国国内采购商寻找替代供应商，但这需要一定的时间来调整，以实现替代供应链的平稳过渡。在可预见的过渡期，企业应该尽快完成供应链转移和开拓多元化的替代市场需求。强化供应链的多元化，从东南亚、墨西哥等进一步扩展到建立美国本土供应链以及中东、印度、东欧和北非地区的供应链。“一带一路”沿线国家和拉美市场都是中国企业开拓替代海外市场的重点市场。

其次，强化供应链和贸易合规，做好应对美国更多贸易救济执法行动的挑战。除大幅提高关税壁垒外，美国将强化贸易管制和贸易救济执法以及贸易单边措施，包括对中国企业海外建立供应链的反规避调查打击。企业应做好充分准备，争取主动，避免在日益频繁的贸易救济调查中遭受更多的限制。

最后，对于准备在美国布局本土供应链的企业，应时刻关注产业补贴和税收抵免政策变化的动态，尤其是针对电动车、光伏和储能等新能源产业补贴政策的变化，及时调整策略。