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陈哲 湖南工商大学法学院讲师
本文将发表于《政法论坛》2024年第6期
《民法典》生效前，中共中央办公厅与国务院办公厅通过《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称“《改革方案》”）的第四条规定“国务院授权省级、市地级政府（包括直辖市所辖的区县级政府）作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人......省级、市地级政府可指定相关部门或机构负责生态环境损害赔偿具体工作。”剖析《改革方案》可知，生态环境损害赔偿诉讼将国家自然资源所有权作为实体法上请求权基础和诉讼法上的诉讼标的。考察《民事诉讼法》第58条能够明确，我国通过立法将环境民事公益诉讼的适格当事人（原告）明确为法律规定的机关、法律规定的组织以及人民检察院。既有研究表明，《改革方案》授权省级、市地级政府及其指定的机构，通过提起生态环境损害赔偿诉讼对受损的生态环境予以救济，可以视为我国当下加速生态文明建设和便利救济权利行使所实施的权宜之策。进一步分析《民事诉讼法》与《改革方案》可知，由于《改革方案》并不属于全国人民代表大会及其常务委员会（以下简称“全国人大及其常委会”）颁布的“法律”，故《改革方案》中规定的“省级、市地级政府及其指定的机构”并不属于“法律规定的机关”。换言之，省级、市地级政府及其指定的机构、“法律规定的机关和组织”、人民检察院针对同一环境危害行为可分别依据《改革方案》或《民事诉讼法》提起生态环境损害赔偿诉讼或环境民事公益诉讼，这较易使我国生态环境损害相邻救济机制之间陷入“叠床架屋”的困境。进一步言之，虽然《改革方案》藉以私权作为生态环境损害赔偿诉讼的实体法依据，但生态环境损害赔偿诉讼之诉讼目的乃维护公益而非私益；且从“诉的利益”层面考察可知，该诉维护的是具有“公共属性”的环境公益。因此，生态环境损害赔偿诉讼究其本质仍属环境民事公益诉讼。实践中的相关案例亦可表明，民法典生效后，法院面对有关机构提起的生态环境损害赔偿诉讼时，仍然将其划分至“环境民事公益诉讼”类别。
为协调生态环境损害救济体系，《民法典》第1234、1235条将救济生态环境损害的请求权主体予以特定——国家规定的机关和法律规定的组织。纵览现行法律文本，“国家规定的机关”之表达属民法典首倡。易言之，在生态环境损害救济领域，立法并未沿用民事诉讼法及相关法律法规中“法律规定的机关”之表达。因此，对两者作出解读并加以区分，对厘清生态环境损害诉讼救济之主体范围，具有重要意义。目前，学界和实务界对“国家规定的机关”之意涵众说纷纭。有学者认为，生态环境损害赔偿诉讼的请求权主体——“国家规定的机关”来源于《民事诉讼法》第58条第1款，“国家规定的机关”与“法律规定的机关”一脉相承，其指国家规定的负有生态环境保护职能的政府有关部门。另有部分学者则认为，“国家规定的机关”即为《改革方案》中规定的有关机构（机关），再将《民事诉讼法》第58条第3款规定的检察机关囊括其中。也有学者对“国家规定的机关”作出了扩大解释，其认为“国家机关包括国家行政机关和国家检察机关两大类型”。最高人民法院结合既有规范认为，“国家规定的机关”乃法律规定的机关、省级、市地级人民政府与人民检察院之集合。案例检索表明，实践中法院的做法与最高人民法院观点相吻合。例如，兰州市自然资源局安宁分局、兰州金地矿业有限公司追偿权纠纷一案中，一二审法院均以《民法典》第1234、1235条作为裁判依据；甘肃省兰州市人民检察院与黄维娟生态环境保护民事公益诉讼中，甘肃矿区人民法院同样以《民法典》第1234、1235条作为裁判依据。这表明，人民法院在实践中亦将检察机关列为“国家规定的机关”之范畴。由此可见，学界与实务界对此无定论。这不免产生疑惑，“国家规定的机关”与“法律规定的机关”有何关联，为何不直接沿用《民事诉讼法》之规定？从法教义学出发，厘定生态环境损害赔偿诉讼适格原告之“国家规定的机关”具体所指乃明晰诉的要素之充分条件。换言之，正确理解“国家规定的机关”，乃科学体认生态环境损害赔偿适格原告之前提，更是有效推进生态环境损害赔偿诉讼有序展开之关键。
作为国家的最高权力机关，反映我国人民群众意志的国家机构，全国人大及其常委会可以代表国家，成为“代表国家”作出规定的机关。一方面，全国人大及其常委会作为“人民当家作主，行使国家权力的机关”，其主要职能乃提供“人民行使国家权力”的平台与机会。在国家这一层面，全国人民通过全国人民代表大会即国家权力机关行使国家权力。另一方面，全国人民代表大会乃依循民主集中制原则设立、实现广大人民群众意志、保障人民社会生活和谐稳定的最高国家权力机关。可见，全国人民代表大会的决议反映了人民的意志，也即国家的意志。换言之，人大代表是将人民意志转化为国家意志即法律的直接决定者。
生态环境损害赔偿制度是我国生态文明建设的重要制度，更是关涉到整个社会生活健全的重要保障，这种关乎全局的制度只有在全国人民代表大会的启动下，才能有效地建立与运转起来。因此，作为能够体现广大人民群众意志的最高国家权力机关，全国人民代表大会可以当然地成为代表国家在实体法层面规定“享有生态环境损害赔偿请求权之主体”，在程序法维度规定“提起生态环境损害赔偿诉讼之原告”的国家机关。此外，全国人民代表大会常务委员会（以下简称“全国人大常委会”）作为全国人民代表大会的常设机构，不能忽视其在生态环境损害救济领域的职能发挥。从宪法规定来看，全国人大常委会乃全国人民代表大会闭会期间行使最高国家权力的常设机关。因此，其也可代表国家、人民行使国家权力、管理国家事务。
从权力架构层面来看，政府（国务院）乃国家组织的机关，当属国家重要组成之部分。在社会契约论下，国家是基于公民权利的让渡而设立，它与公民之间形成了契约关系。这种契约关系是公民为了维护自身的基本权利和自由，将自己的部分权利赋予国家，以换取国家的保护和服务。作为契约的一方，国家有履行对公民权利和利益保障的义务，维护社会秩序和公正。这种契约关系是国家合法性的重要来源，也是现代民主政治的基本原则。在“国家”这一语境下，其管理（治理）的权力则由全体公民委托给政府。由此，委托—代理理论为国家与政府之间的关系作出了完美诠释，两者间形成了一种委托代理关系，将政府视为公众服务之工具的观点在此意义上亦具有一定的合理性。申言之，国家是一个社会的政治组织形式，而它的政府则是其行动的代理者。国家本身无法表达和执行意志，只能通过政府来实现国家统治与治理。“在现代政治国家中，国家一旦离开政府将无法运转。”因此，政府在国家这一享有主权的政治组织中扮演的是权力执行人、职责履行者的身份。广义层面的政府应当将立法、行政、司法等机构涵盖其中，任何机构行使权力都应视为代表国家行使。从狭义层面观之，政府可理解为管理国家、行使行政权的机构。“没有人民的授权，国家机构就失去了权力的基础和来源，这同时体现我国的一切权力属于人民的性质。”在我国，中央人民政府与国务院等同，其权力来源于人民。全国人民代表大会所作的意思表示即为人民意志，也是国家的意志，这恰好与我国《宪法》第85条“国务院乃最高国家权力机关的执行机关”之规定相匹配。是故，整合广义的政府界定与狭义的政府概念后，将《民法典》中“国家规定的机关”理解为“政府代表国家作出规定的机关”具有相当程度的正当性与合理性。
《学说汇纂》有云，“认识法律并非固守它们的文辞，而要掌握它们的效力和意向”，其本意在于，解释者应该进行立法目的的探究。因此，除基于文义外，可循宪法之具体规范，考量目的因素以验证并确定政府有权对生态环境损害赔偿诉讼适格原告作出规定。国务院作为中央人民政府、最高国家行政机关，可基于《宪法》第89条第1款来规定有关机关作为提起生态环境损害赔偿诉讼的适格原告。生态环境损害赔偿制度涉及国家生态文明建设的重大战略决策，民法典将环境污染与生态环境损害并列是为了凸显生态环境保护的重要意义，《宪法》第89条也明确规定国务院具有“领导和管理......生态文明建设”之权力。因此，在“生态文明建设”领域，国务院出于加强生态文明制度建设之需要，成为代表国家对生态环境损害赔偿诉讼适格原告作出规定的机关，具有正当性与合宪性。以“国家自然资源所有权”制度为例，我国立法从《物权法》第45条至《民法典》第246条一直沿用的表达是“国有财产由国务院代表国家行使所有权”。从规范意义层面而言，此种“代表”可理解为“法律对政府的授权”。
具体而言，其一，国家监察委员会是最高监察机关，主要职责是对公职人员和公职机关进行监督、调查、处置，不会涉及生态环境损害赔偿诉讼适格原告的规定。其二，人民法院乃依据法律规定独立行使审判权的国家机关，司法中立是独立行使审判权的先决条件，若法院能规定民事诉讼的适格原告，显然“没有顾及裁判者消极中立的基本定性，不利于争讼法理下两造对抗形态”，更是对环境民事公益诉讼根基的破坏。然而，由于司法解释在我国法律体系中的特殊地位，同时受到“司法解释有法律的授权，实际上相当于法律”“最高人民法院的司法解释事实上起到了立法的作用”等观点的影响，有学者认为，最高人民法院通过司法解释作出的规定也属于“国家规定”，由其规定的机关也属国家规定的“机关”。显然，这一观点与《立法法》第8条“诉讼制度只能制定法律”这一法律保留原则相悖。生态环境损害赔偿诉讼适格原告属民事诉讼中诉讼主体资格之范畴，究其本质乃对当事人权利中诉讼权利的规定，应当由全国人大常委会通过法律的形式加以明确。因此，即便司法解释具有准立法功能，在司法实践中事实上起到了立法作用，也不能径行对生态环境损害赔偿诉讼的适格原告作出规定。其三，人民检察院是依法行使检察权的法律监督机关，其可依据人民检察院组织法和民事诉讼法提起环境民事公益诉讼，不能再代表国家直接规定生态环境损害赔偿诉讼适格原告的具体范围。
综上所述，虽然宪法所列之中央层面国家机构（关）均能代表国家，但就从上述分析的结论来看，仅有全国人大及其常委会和国务院能够对提起生态环境损害赔偿诉讼的适格原告作出规定。
（一）“国家规定”之规范依据及学理阐释
考察现行规范，仅有刑法和《最高人民法院关于准确理解和适用刑法中“国家规定”的有关问题的通知》（以下简称“《通知》”）对“国家规定”作出解释。《刑法》第96条规定，“国家规定”是指，“全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律和决定，国务院制定的行政法规、规定的行政措施、发布的决定和命令。”就该条文而言，此“国家规定”属刑法范畴，暂时只能将其涵摄在刑法领域，无法径行套用至生态环境损害救济场域。然而，这并非表明该规定对本文的研究毫无意义，其对在生态环境损害救济领域厘清“国家规定的机关”之意涵，具有相当程度的参考和借鉴价值。
除上文所提及的规范外，《通知》还在一定程度上承认了以国务院办公厅名义制发的文件，符合相应条件的也应视为刑法中的“国家规定”。其中条件之一为经过国务院批准。笔者在北大法宝的法律法规栏目中以“国务院办公厅”为“制定机关”进行“高级检索”，截止2024年10月21日，共检索出现行有效的行政法规3601篇。笔者随机抽取1000篇为范本，以“经国务院批准”“经国务院同意”为关键词进行二次检索，分别检索出352篇带有“经国务院批准”以及604篇含有“经国务院同意”的行政法规。这表明，国务院办公厅发文的规范性文件被视为行政法规的前提是得到国务院的认可。但须明确，《通知》所解释的对象乃刑法，并未指涉其他民事法律，因此《通知》对民法典之规定并无解释效力，仅可作为理解上的参考资料。退一步言之，即便将《通知》之精神运用到民事法律中，认为在民事领域国务院办公厅发布的文件也可视为行政法规，但也必须得到国务院的同意或批准。具体而言，民法典规定的生态环境损害赔偿诉讼某种意义上是对《改革方案》中规定的生态环境损害赔偿制度的承继。我国正处于大力推进生态文明建设的进程之中，《改革方案》作为过渡时期被授权的行政机关提起生态环境损害赔偿诉讼的重要规范依据，应当肯认其在特定时期内“国家规定”的地位。
除规范层面对“国家规定”有相应的阐述外，学界亦对“国家规定”作出解读。有学者认为，“国家规定的机关”包括法律、行政法规规定的机关，同时也应将其他具有约束力的规范规定的能够提起环境公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼的机关囊括其中。这是由于立法考虑到“放权”才使用“国家规定的机关”，因此，上述规范性文件均可成为“国家规定”乃立法之原意。必须承认，《改革方案》的颁布可在一定程度上成为该观点的有效例证，即国家通过政策性文件直接规定提起该诉的原告范围。这种方式有学者认为是法律规定的机关、组织，以及人民检察院将从民事诉讼法获得的诉权通过政策性文件对其他主体的授权，将诉权委托给相应的机关实施。然而，过度“放权”并非立法原意，易言之，从学理层面将“国家规定的机关”之范围解释得如此宽泛，值得商榷。退一步言之，即使认为“放权”观点属立法之原意，但将放权范围扩大到除法律和行政法规外的其他规范，不仅与法律保留原则相悖，也无法从理论上证成此乃立法之原意。此外，学者在解释“国家规定的机关”的机关时，认为“司法解释”也可属“国家规定”之范畴。然而，最高人民法院民法典贯彻实施工作领导小组认为“国家规定的机关”仅指法律规定的机关和政策规定的机关。虽然这一解读并非“国家规定的机关”之科学体认，但作为司法解释制定主体的最高人民法院，亦未认可“司法解释也属国家规定”之观点。因此，上述“放权”的解释，有过分放大行权范围之嫌。从学理上分析，生态环境损害赔偿诉讼提起主体的规定乃对当事人诉讼权利的规定，属立法法中法律保留之事项，司法解释无法直接规定。
还应注意的是，有观点认为《民法典》第1234条和1235条将保护环境公益的两大诉讼予以统合，兼顾生态环境损害赔偿诉讼和环境民事公益诉讼，“国家规定的机关”由两部分组成，一部分是《改革方案》规定的机关，另一部分则是《民事诉讼法》规定的检察机关。若依此理解，“国家规定的机关”与民事诉讼法中“法律规定的机关”应作何种区分理解，国家规定与法律规定的范围应如何划分，《民法典》是否有必要统合规定“国家规定的机关”作为权利行使主体等问题接踵而至。因此，此种观点可能会造成既有规范之间产生抵牾与冲突，不利于科学体认“国家规定的机关”之范畴。
（二）全国人大及其常委会颁布的规范是“国家规定”
考察宪法和立法法可知，全国人大及其常委会可以采取制定法律、发布决议和决定、解释法律等方式，对生态环境损害赔偿诉讼的适格原告予以规定，并在上述形式内明确“国家规定的机关”的相关权利和义务。
首先，规范所使用的文字是解释过程的起点，而这可能有一般性的语言使用习惯，也可能是一种特殊的法律语言表达习惯起作用。但无论何种使用习惯，作为最高国家权力机关所制定法律，当然地可以视为“国家规定”。根据《宪法》第58条，全国人大及其常委会被赋予立法权，负责制定和修改法律。第62条第2款进一步规定，全国人民代表大会有权制定和修改刑事和民事的基本法律。同时，第67条第3款指出，在全国人大闭会期间，全国人大常委会可以对全国人民代表大会制定的法律在确有必要的情况下予以补充。由此可见，基于最基础的文义，全国人大及其常委会以立法的方式对救济生态环境损害的适格原告予以规定，并未超出语义的基本射程范围。通过颁布法律代表国家规定生态环境损害赔偿诉讼之适格原告属于语义的基本射程范围。具体而言，《民事诉讼法》第58条规定检察机关可以作为生态环境损害赔偿诉讼原告；《固体废物污染环境防治法》第122条规定的相关部门和组织可以作为固体废物污染这一类型生态环境损害赔偿诉讼原告，即为适例。
其次，由于全国人大常委会同样享有立法权，因此将其制定的法律视为“国家规定”仍在文义范围之内。根据《宪法》第62条、第67条以及相关法律，全国人民代表大会及其常务委员会对某些特定事项还具有作出决议和决定的权力。这一规定既确保了全国人大及其常委会在国家层面制定统一、稳定规范的权力，亦为特殊情况下的快速立法夯实了宪法基础。虽然，目前并没有任何相关法律和规范对全国人大及其常委会所作决定或决议之性质作出界定，但全国人大常委会法工委立法规划室并未将决定和决议视为在法律效力上低于法律的“规范性文件”，且仍将它们视为全国人大及其常委会“通过的法律”。从立法实践而言，仅从法律文件的名称上也很难区分哪些是法律，哪些是全国人大法工委认定的“有关法律问题的决定”，例如，2004年修订的《学位条例》以及1986年制定的《民法通则》均属法律之范畴。可见，全国人大及其常委会作出的具有普遍适用性的决定和决议均可视为实质意义上的法律。是以，关于生态环境损害赔偿诉讼的适格原告问题，全国人大及其常委会可依法发布立法性决定，予以澄清和说明。“立法性决定作为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，主要是用以进一步规定、解释、修改、补充和确认相关宪法和法律问题，其在法律实践中发挥着重要作用。”这种决定主要有补充立法、具有临时立法性质的规范性文件、修改法律的部分内容等形式。故基于便宜，全国人大或其常委会可采取先行发布决议或决定之方式对救济生态环境损害的适格主体予以明确，以体现“国家规定”。
最后，依据《宪法》第67条，全国人大常委会还享有立法解释权，故其可以通过立法解释的方式明确“国家规定的机关”之意涵。拉伦茨认为，法律文字是“解释”的直接标的，通过“解释”应挖掘其中所“承载”的基本含义，此乃解释的最终目的。这些法律文字由立法者所创设，对他们的解释即为立法原意探寻的重要方式。作为立法者，其通过立法来表示他们的看法和企图，并借助于法律追求他们所向往的社会目的。因此，全国人大常委会能规范地阐明法律在今日法秩序的标准意义，以及历史上的立法者（立法时）的规定意向及其具体的规范想法。申言之，全国人民代表大会在立法时考量了当下以及未来社会的价值判断，作为救济生态环境损害所应树立的努力鹄的，或作为救济生态环境损害的法律规范所应坚持的利益判断与目的决定。是以，在“国家规定的机关”意涵尚不明晰，必须通过解释明确时，作为权威性较强的立法解释能够准确地揭示其原初意旨，合理地表达其立法时所追求的社会目的，恰当地阐明作为生态环境损害赔偿诉讼适格原告之范围。
（三）国务院制定的行政法规可视为“国家规定”
如前所陈，国务院充当国家管理者角色，为满足推进生态文明建设之需求，其可成为代表国家对生态环境损害赔偿诉讼适格原告作出规定的机关。从立法实践而言，以国务院名义发布的现行有效规范性文件共计5544部，但其中并非任何性质的规范性文件均可视为对生态环境损害赔偿诉讼适格原告予以明确的“国家规定”。
《宪法》第89条明确的国务院具有领导和管理生态文明建设职能，既可通过实施具体行政行为予以实现，还可通过抽象行政行为来履行。此外，《宪法》第89条第18款也规定国务院应履行全国人大及其常委会授予的其他职权。根据《宪法》第89条第18款之规定，全国人大及其常委会也可授予国务院其他职权，其应当履行，以维护国家的根本大法。因此，国务院基于全国人大及其常委会的授权，可依据《宪法》89条第1款，通过制定行政法规、发布决定或命令等抽象行政行为的方式明确生态环境损害救济适格主体的具体范围。行政法规、决定、决议是否均可成为国务院代表国家对生态环境损害赔偿诉讼适格原告作出规定的形式，还需进一步考察立法法相关条款。生态环境损害赔偿诉讼为《立法法》第8条所规定的法律保留事项，行政法规、部门规章、地方性法规以及司法解释均难以直接规定救济受损生态环境的适格主体。毕竟在社会关系的不断变动中，法律调整因其相对稳定性，往往在时效上表现出一定的滞后性。这种滞后性在社会调整活动中具有一定的现实意义。因此，在看待法律调整与现实社会的关系时，需要充分认识到社会关系的动态变化，以及法律调整时效滞后的特点。同时，法律调整也需要在保持相对稳定性的基础上，不断适应社会关系的变化，以更好地发挥其在社会调整中的作用。为有效消解法律滞后性与稳定性之间的张力，《立法法》第9条明确指出，关于法律保留事项，倘若现行法律未作明确规定，全国人大及其常委会有权决定授权国务院先行制定行政法规，并对其中部分事项予以规范。同时，《立法法》第9条明确规定，相对保留事项和绝对保留事项应予以区分。绝对保留事项作为全国人大及其常委会的专属立法领域，不容许通过授权方式交由国务院制定行政法规。这一规定旨在维护国家法律的统一性和权威性，避免行政机关在法律解释和实施中的滥用权力和随意性。
绝对保留事项涉及犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚以及司法制度等内容。相比之下，除上述绝对保留事项外，其他事项均属于相对保留事项，全国人大及其常委会可以授权国务院制定行政法规。如上文所析，“生态环境损害赔偿诉讼适格原告”并不属于上述法律绝对保留事项之范畴。故当法律仅规定部分生态环境损害赔偿诉讼的适格原告时，或司法实践表明需要扩大生态环境损害赔偿诉讼适格原告范围时，全国人大及其常委会可授权国务院以行政法规之形式作进一步解释性规定。根据《立法法》第10条之规定，全国人大及其常委会在实施授权立法的决定时，应当将授权的目的、内容和范围予以明确。应当强调的是，被授权机关不能将所获得的权力转授给其他机关。因此，在有需要的情况下，全国人大及其常委会可以授权国务院以行政法规的形式规定提起生态环境损害赔偿诉讼的主体。但是，国务院不能进一步委托地方人大或地方政府规定生态环境损害赔偿诉讼适格原告。究其本质，此种做法是为确保权力的规范行使和规范本身的权威性。
括而言之，全国人大及其常委会有权通过制定法律、发布决定或决议等方式来规定生态环境损害赔偿诉讼的适格原告；亦能通过立法解释对“国家规定的机关”进行解释，对“国家规定的机关”进一步明确。在得到全国人大及其常委会的授权之后，国务院可以制定行政法规，明确规定生态环境损害赔偿诉讼的适格原告。
（一）“机关”在生态环境损害赔偿领域的当然解释
循《现代汉语词典》，“机关乃办理事务的部门，例如行政机关、军事机关、科研机关”。可见“机关”之范畴并非仅限于国家机构的组成元素，还涉及其他领域。从学理上辨析，机关乃具有独立法人资格之实体。由此可知，机关可理解为具有办理事务职能的独立法人。就生态环境损害赔偿而言，若依此理解“机关”，显然扩大了“机关”之意涵。生态环境损害赔偿诉讼相比其他环境侵权诉讼而言，具有科技性、专业性、复杂性等特征。生态环境部会同最高人民法院等11机关或部门制定的《关于推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》（以下简称“《若干问题的意见》”）也印证了该观点，其第9条中明确指出：在生态环境损害赔偿制度实施救济时，检察机关可对磋商和诉讼环节提供必要的法律支持，确保程序和结果的合法性和规范性；在检察机关提起环境民事公益诉讼时，与生态环境保护相关的职能机关也可提供证据材料和技术方面的支持。如此规定的目的在于，若原告本身具有该领域的技术优势，即可快速推进诉讼，救济受损的生态环境。
虽然文字是法律意旨附丽之所在，但同时其也是法律解释活动的最大范围。因此，若仅基于文义而忽略其他因素在法律解释中的影响，则任何“机关”均可特定为“国家规定的机关”。显然，授权某些与生态环境保护并无直接关联的“机关”提起生态环境损害赔偿诉讼，既无益于妥当救济生态环境损害，也与《民法典》第1234条、1235条立法精神相悖。如此，在文义基础上，还需兼顾历史因素以科学体认“国家规定的机关”具体所指。考量历史因素实则乃“探求某一法律概念如何发生、如何被接受到法条中来；某一条文、规定、制度是如何被接受到法秩序中来，立法者是基于哪些价值决定去制定它们。”在立法层面，从民事诉讼法规定环境民事公益诉讼适格原告乃“法律规定的机关”，到《改革方案》通过构建生态环境损害赔偿诉讼的方式规定部分机关乃该诉的赔偿权利人，再到民法典明确“国家规定的机关”有权请求生态环境损害赔偿，立法者实则是通过扩大适格原告之范围，以更大限度地保护生态环境。基于立法沿革以及司法实践，通过诉讼救济受损生态环境的机关实乃在生态环境保护领域具有专门知识或专业技术的“机关”或人民检察院，并非任何机关都可成为提起该诉之特定“机关”。
此外，除考察文义并兼顾历史因素，还可从民法典立法目的，以及第1234条和1235条之立法体系出发来印证上述观点。毕竟，要了解“国家规定的机关”中的“机关”，应结合其所出现的法律条文，顾及上下文，不应断章取义。结合《民法典》第1234条明确的生态环境损害修复责任来看，一方面，“生态环境能够修复”的初次判断权应属“机关”所有。此种判断应为生态环境领域内的专业判断，并非所有的“机关”均可对“生态环境能否修复”作出正确判断。另一方面，若“机关”自行修复受损的生态环境，其必然熟知生态环境修复所需运用的专业知识、使用的技术或材料，尽管“机关”可以委托他人修复受损的生态环境，但也需明确委托的对象，即哪些机构有资质和能力将受损的生态环境予以修复。此外，《若干问题的意见》第9条也规定国家涉及环境保护的部门对提起的诉讼可提供证据材料和技术方面支持。
是故，在以文义为基础并考量体系因素的基础上，生态环境损害赔偿领域中“国家规定的机关”应是包含人民检察院在内的生态环境领域中具有专业优势的“机关”，其他的机关应予以排除。
（二）“机关”可在生态环境法律领域予以补充
立足于现行法律框架，“国家规定的机关”在现行法律中也亟待补充。根据前文可知，“国家规定”的形态之一为全国人大及其常委会制定的法律，故“法律规定”属“国家规定”之范畴。从某种程度上而言，相比“行政法规规定的机关”，“法律规定的机关”乃“国家规定的机关”中最为重要的一部分，理应直接成为“国家规定的机关”的主体部分。这是因为，法律乃我国最高权力机关及其常设机关制定，在法律位阶中除宪法外效力最高、权威最强。由此可以认为，《民事诉讼法》第58条所明确的“法律规定的机关”以及人民检察院，均属《民法典》第1234条和1235条中“国家规定的机关”之范畴。有学者也认为人民检察院属于国家规定的机关之范畴。在现行生态环境保护领域的法律规范中，以下法律针对不同的生态环境损害行为提起生态环境损害赔偿诉讼的“机关”作出了规定。例如，行使海洋环境监督管理权的部门，即自然资源部、自然资源厅、自然资源局等可以依据海洋环境保护法对海洋生态破坏等行为提起生态环境损害赔偿诉讼；县级以上人民政府自然资源主管部门、林业主管部门，即自然资源部、自然资源厅、自然资源局以及国家林业和草原局、省林业厅、市林业局等可以依据森林法对破坏森林资源造成生态环境损害的行为提起生态环境损害赔偿诉讼；地级市和直辖市人民政府或者其指定的部门、机构可依据《固体废弃物污染防治法》对使用固体废弃物污染环境和破坏生态的行为提起生态环境损害赔偿诉讼。但上述规定并未涵盖生态环境领域内所有法律，因此，还需通过立法在不同领域明确特定“机关”之范畴。
如前所陈，现行规定仅限于针对海洋生态破坏和森林生态破坏，日后针对不同领域内的生态环境损害行为，法律同样可以规定相关领域内具有生态环境保护职责的部门作为生态环境损害赔偿诉讼的适格原告。例如，水污染防治法可针对水资源破坏和水体污染等环境危害行为规定水利部门，大气污染防治法可明确生态环境部门规制污染大气行为并授权其提起生态环境损害赔偿诉讼。然而，若法律朝令夕改，则其稳定性原理不被尊重，从而导致法律的权威难以树立，使得法治在总体上处于飘摇之中。相反，保障法律的稳定性，可以确保人们能够拥有一致的规则和安宁的社会生活秩序。因此，若区分不同领域来修订法律，抛开修改周期，修法成本等各方面因素，受负面影响的主要还是法律稳定性。是以，笔者认为，在既有的法律业已明确部分机关可以提起生态环境损害赔偿诉讼时，还可考虑以行政法规之形式直接针对不同领域的生态环境损害问题予以具体化补充，达到“统一规定、分别明确”之效。
（三）“机关”的特定应考量的因素
在生态文明建设被置于国家发展重中之重的战略高度下，《改革方案》不仅缓解了“制度缺失”与“实践亟需”之间的矛盾，亦成为我国民法典相关条款制定的基础资料，更为我国生态文明建设的长远发展提供了有益的探索。因此，对于《改革方案》在生态环境损害赔偿诉讼中的积极作用，我们应予以充分肯定。但这并非表明，《改革方案》应当属于《民法典》第1234条和第1235条中的“国家规定”。且其中所明确的省级、市地级政府及其指定的机构也已无法解释为民法典中“国家规定的机关”。
《宪法》第26条明确了国家负有保护和改善生态环境之义务，第89条第6款规定国务院有领导生态文明建设之职责。而“政府是国家行为的主体，国家的意志只有通过政府才能够得到贯彻和执行”，其义务也需借助政府之力来履行。因此，将“国家规定的机关”解释为“国务院代表国家通过行政法规之形式规定的机关”不仅权衡了立法的价值选择、目的导向，还兼顾了法律解释时应注重的“合宪性因素”。此外，从宪法层面而言，为了更好地保护生态环境，畅通生态环境损害救济渠道，由国务院代表国家在不同的生态环境领域对生态环境损害赔偿诉讼适格原告范围作进一步规定乃更为合理之选择。
国务院统一制定行政法规将不同领域内的生态环境诉讼的原告明确为负有不同领域生态环境保护的有关政府职能机关，乃“三赢”之举措。这既对生态环境损害赔偿诉讼的适格原告作出了统一的规定，也免去了复杂的修法过程，更可及时、高效地救济受损的生态环境。但国务院制定行政法规时应注意如下三个问题：第一，生态环境损害赔偿诉讼本质乃环境民事公益诉讼，不能继续沿用既往“自然资源所有权为生态环境损害赔偿请求权”的理论体系来构造生态环境损害赔偿诉讼制度。即可以提起生态环境损害赔偿诉讼的“机关”可通过行政法规予以特定，但不能以“机关”作为自然资源所有权行使者的身份作为规范的学理渊源，只能基于民法典及公益诉讼的相关法理。第二，国务院提起或其指定省级、市地级政府提起生态环境损害赔偿诉讼必须以全国人大或其常委会授权为前提，并制定行政法规，全国人大及其常委会的授权不能转授权。第三，国务院扩大生态环境损害赔偿请求主体的范围，应当有足够的法理依据、规范支撑，以及专业考量。基于前文分析，“国家规定的机关”比“法律规定的机关”范围更广，民法典扩大生态环境损害赔偿诉讼适格原告范围旨在为将来拓展生态环境损害赔偿请求权行使主体范围的规范提供有力的法律支撑，加强法律的稳定性和可预见性，确保相关诉讼的顺利进行。因此，“行政法规”所明确规定的机关可逐渐成为“国家规定的机关”之重要组成部分。
一言以蔽之，“国家规定的机关”应在涉及生态环境保护的相关法律、民事诉讼法和行政法规等规范中予以规定。不同领域内的生态环境主管部门将来可在法律或行政法规乃至立法解释的明确下，成为提起生态环境损害赔偿诉讼之“国家规定的机关”。
厘定民法典中生态环境损害赔偿诉讼适格原告——“国家规定的机关”之范畴，是推动生态环境损害赔偿诉讼完善健全的核心要素，更是适应国家生态文明建设目标中实践要求的具体内容。基于前文分析而言，“国家规定的机关”主要指那些具备提起生态环境损害赔偿诉讼资格的特定机构，其资格和职责，应当由全国人民代表大会及其常务委员会通过制定法律、决定、决议或立法解释等方式予以明确授权。同时，国务院在获得全国人民代表大会或其常务委员会的授权后，也可以制定行政法规，进一步拓宽提起生态环境损害赔偿诉讼适格原告之范围。值得注意的是，民法典对生态环境损害赔偿诉讼适格原告的重新规定仍有完善之空间。从形式上来看，民法典统合并修正了生态环境法律场域中多元规范之间对生态环境损害赔偿诉讼适格原告之规定。但法律的修改不仅是对现有法律简单地补充和完善，更是为法律注入新的生命力，使其能够适应时代发展的需要，确保其持续具有合理性和可行性。作为生态环境损害赔偿诉讼适格原告之“国家规定的机关”的确可通过法教义学之方法予以厘清，从某种程度而言，解释的空间愈小，法律的确定性程度就愈高。因此，民法典将“国家规定的机关”明确为“国家规定在生态环境领域负有职责的机关”，抑或全国人大常委会以立法解释之形式直接对其予以明确，能在较大程度上减少由于法律解释所带来的误差。同时，民事诉讼法也可同步修订，将第58条中法律规定的机关变更为“国家规定的机关”。
