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李辞 福州大学法学院副教授
本文将发表于《政法论坛》2024年第6期
自《刑法修正案（八）》将醉酒驾驶机动车行为确定为犯罪以来，立法机关逐渐将一些过往由行政法规调控的行为纳入刑法规范，刑法修正呈现“泛刑化”趋势。随着轻罪罪名不断增加，我国刑事立法体系“入罪功能有余，出罪功能不足”的问题开始凸显。在严格主义立法态势下，对轻罪案件的“裁量出罪”成为刑事司法实践必须直面的议题。在参与刑事诉讼的国家机关中，公安机关对符合追诉条件的犯罪嫌疑人均应移送审查起诉，法院对构成犯罪的被告人也惟有定罪，二机关皆无力实现裁量出罪目标。在现行刑事诉讼法框架下，检察机关系唯一可以实现裁量出罪的国家机关，其有权通过适用酌定不起诉（《刑事诉讼法》第177条第2款）与附条件不起诉（《刑事诉讼法》第282条）制度实现对轻罪案件的“程序性裁量出罪”。
在两种裁量不起诉制度中，附条件不起诉可以通过附加条件与考验期的方式对拟不起诉的犯罪嫌疑人开展矫正工作，有助于实现特殊预防功能；同时，检察机关还可以设置社会服务条件令犯罪嫌疑人效劳社会大众，加深社会对犯罪行为不法性的认识，从而促成一般预防功能的实现。相比酌定不起诉，附条件不起诉在犯罪预防效果上无疑更具优势。附条件不起诉制度特有的犯罪预防功能使得一些地区的检察机关突破立法上关于制度适用对象的限制，开启了在成年人涉嫌的醉酒型危险驾驶案件中适用附条件不起诉的尝试，即通过附加条件，令醉驾行为人承担协助指挥交通、劝诫交通违法等特殊义务，使其充分认识到行为的不法性，引导其树立社会责任感，降低其再犯风险。
司法实践的现实需要表明，将附条件不起诉制度的适用对象限制于未成年人，既无立法目的上的必要性，又人为限制了制度功能在更广阔领域的发挥。自2012年刑事诉讼法增设附条件不起诉制度以来，关于制度适用对象的争论持续至今。在对轻罪案件的矫正与预防成为检察机关一项长期司法任务的背景下，激活附条件不起诉制度功能无疑具有现实必要与可能。基于这一目标，笔者拟对附条件不起诉的制度功能作一番理论上的考辨，以明确制度理想模型的价值目标。在厘清制度功能定位的基础上，本文将通过实证方法呈现当前附条件不起诉制度的运行样态，发现制度实践偏离其功能定位的现象及其成因，进而提出制度功能回归的基本方案。笔者的研究思路是“从功能到结构”，因为从理论上看，制度功能应当决定制度结构，制度实践也理应服务于制度功能。
（一）出罪功能
在程序法语境下，实现对犯罪嫌疑人的“非犯罪化”自然是检察机关办理轻罪案件的主要目标。近年来，随着刑法修正案不断增加罪名数量，我国的犯罪圈也在逐渐扩大。以“法定最高刑为3年有期徒刑以下刑罚”这一要件作为界定轻罪的标准，在《刑法修正案（十二）》施行后，我国刑法上的轻罪罪名总数已达103个，占罪名总数的21.2%。在实践层面，根据2014—2023年《最高人民法院司法统计公报》，2014—2023年10年间，我国法院判处3年有期徒刑以下刑罚的判决数已占同期生效判决总数的84.1%。面对激增的轻罪罪名数量与持续处于高位的轻刑判决数量，通过程序性规模化出罪机制实现“立法入刑”与“司法出罪”的均衡化互动，应是程序法应对轻罪案件激增局面的主要作为。作为旨在实现审前程序分流的一项裁量不起诉制度，对犯罪嫌疑人实现“裁量性程序出罪”自是附条件不起诉制度功能的题中之义。
附条件不起诉制度的出罪功能备受重视的一个体系性因素在于，酌定不起诉制度出罪效能的有限性导致审查起诉程序的分流功能未能充分发挥。根据2015—2024年《最高人民检察院工作报告》、2019—2023年《全国检察机关主要办案数据》，2014—2023年10年间，我国检察机关审结案件中，酌定不起诉适用率仅为10.5%。司法实践中，检察机关通常将酌定不起诉的刑罚要件控制在可能判处3年有期徒刑以下刑罚的案件范围内。与法院判处3年有期徒刑以下刑罚的判决比例相比，酌定不起诉的制度功能显然远未充分发挥。酌定不起诉功能受限主要缘于两方面因素：一方面，酌定不起诉是一种“一次性行为”，不起诉后便无法约束被不起诉人，不利于被不起诉人改过自新；另一方面，由于被害人缺乏程序参与权，检察官常常担心被害人对不起诉决定不接受而申诉、上访，从而对检察机关的绩效考评造成不利影响。
附条件不起诉能够有效弥补酌定不起诉制度的不足。其一，附条件不起诉决定需要附加条件，检察机关得以对犯罪嫌疑人施以一定时间的监督考察，并握有撤销附条件不起诉决定的权力；其二，考验期的设置为检察机关提供了一段缓冲期，有助于其更为果敢地行使起诉裁量权；其三，作为一种协商性司法程序，附条件不起诉带有“不起诉协议”性质，其为犯罪嫌疑人与被害人提供协商与和解的平台，有助于平复被害人的对抗情绪，进而打消检察机关作出不起诉决定时的顾虑。从应然层面出发，作为与酌定不起诉共同发轫于起诉便宜主义的一项裁量不起诉制度，附条件不起诉与酌定不起诉共同构成了审查起诉阶段裁量出罪制度体系。
（二）矫正功能
基于“破窗理论”，对轻微犯罪者不予矫正，可能导致行为人试图去犯更严重的犯罪。因此，即使是再轻的犯罪，也不应忽视司法程序的矫正功能。将轻罪涉案者交付审判并由法院判处短期自由刑或附加刑，恐怕都难以矫正其价值观念与行为方式。基于矫正目标，一种针对犯罪嫌疑人特定行为与心理状态设计的监督考察机制至关重要。在附条件不起诉制度写入立法前的试点阶段，即有学者指出，附条件不起诉设置的条件有助于涉嫌轻罪的犯罪嫌疑人以悔改态度与积极表现重返社会，消除犯罪原因，降低再犯风险，从而实现对不法行为的矫正。参与立法工作的研究者也指出：“附条件不起诉制度也给犯轻罪的未成年人一次改过自新的机会，避免了执行刑罚对其造成的不利影响，有利于使其接受教育，重新融入正常的社会生活。”
受制于审查起诉期间，酌定不起诉的适用要求检察机关在一个月内完成对不起诉案件的审查与审批程序，检察机关难有余力开展对犯罪嫌疑人不起诉前的矫正工作。即使检察机关积极开展了诉前考察与帮教工作，囿于酌定不起诉决定作出后便无法约束被不起诉人，矫正效果的持续性也无法得到保障。附条件不起诉在实现矫正功能上的制度优势显而易见。一方面，附条件不起诉旨在发现犯罪嫌疑人实施犯罪行为的内生性原因，从而有针对性地设置附加条件，帮助犯罪嫌疑人实现自我悔改，实现“治病救人”之效；另一方面，附条件不起诉通过考验期的设置，使帮教得以有效持续。在此程序中，检察机关、社会组织乃至被害人等多方参与对犯罪嫌疑人的帮教过程，有助于犯罪嫌疑人充分认识到其行为的违法性以及对社会造成的治理负担，增强其复归社会乃至回报社会的主观意愿。
（三）修复功能
作为一项恢复性司法制度，附条件不起诉理应重视对受损社会关系的修复。这种修复的对象包括被害人权益与社会公共利益。附加条件中的退赃退赔乃至部分地区检察机关对破坏环境类犯罪行为人课予的补植复绿等给付类条件均旨在实现一种利益修复。附条件不起诉制度通过搭建一个协商的平台，为包括被害人在内的各方提供了对话、沟通进而实现和解的机会，从而使得犯罪所损害的法益得以修复。值得强调的是，附条件不起诉的修复功能不应限于物质层面，还应重视心理层面。在某些情况下，对犯罪嫌疑人施加一定的惩罚，也往往有助于被害人心理层面的修复。这种惩罚体现在两个方面：一方面，附条件不起诉通过附加公益服务、金钱给付等条件形成对犯罪嫌疑人人身的拘束与财产的收取，令犯罪嫌疑人与被害人双双感受到犯罪行为引发的报应；另一方面，在附条件不起诉程序中，犯罪嫌疑人付出时间、精力以及声誉、沟通成本，从而实现一种程序本身带来的惩罚。
显然，相比酌定不起诉，附条件不起诉通过附加条件与考验期的设置，使犯罪嫌疑人感受到了犯罪附随的惩罚后果，从而增强其行为选择的合理性。对被害人而言，犯罪嫌疑人遭受的惩罚也满足了其报应心理，有助于其心理层面的修复。对社会而言，通过对犯罪嫌疑人课予一定义务乃至惩罚，在社会上形成一种“有罪则有责”的认知，同时也在某种程度上修复了犯罪所侵犯的社会秩序。通过附加条件的设置也在一定程度上形成对刑罚功能的有效替代，从而增强社会大众对这种附条件裁量出罪的接受程度。从政策初衷上看，给予行为人一定的非刑罚性惩罚从而实现程序从宽也契合“宽严相济”的价值目标。
（四）教育功能
轻罪案件的司法实践往往将注意力集中于对犯罪行为人个人的矫正，强调对犯罪的特殊预防效果，而忽视一般预防目的之实现。笔者认为，对轻罪案件的办理不宜一味强调宽缓与迅速，而忽视案件处理过程与结果对公众的潜在影响，避免令公众产生“轻罪不受罚”之误解，进而削弱刑法以及司法程序的教育效果。申言之，附条件不起诉制度不仅要让犯罪嫌疑人感受到司法关怀从而实现行为与心理上的矫正，还应重视制度适用对社会群体的潜在教育功能。这种教育功能可在两类群体中发生作用：一是通过对潜在行为对象产生警诫作用，从而达成吓阻、震慑效果；二是对社会一般大众产生示范效应，令其知悉某些行为的不法性与当罚性，从而实现司法的宣传效果。
现代法治国家应当重视司法程序对一般预防效果的追求。在冲突解决的过程中，尽可能展示与阐释作为法律评价依据的具体社会秩序的规则和要求，并借助适当的形式扩大这种效果。附条件不起诉制度正是通过一种较为公开的司法过程令更多公民意识到某些行为的不法性，并认识到犯罪的危害性与当罚性，从而对一般人产生警示效果。同时，附条件不起诉通过搭建一个多方参与平台，令当事人以外的社会主体得以介入冲突解决过程，这种对司法程序的亲历与观摩亦能对参与者产生教育作用。重视案件处理过程对社会大众的教育功能，也有助于指引轻罪案件办理理念由宽缓化向预防性转型。
由于现行刑事诉讼法将附条件不起诉的适用对象限于未成年人，故当前附条件不起诉的制度实践主要发生在未成年人案件中。为呈现制度运行的实践样态，笔者拟通过最高人民检察院公开的数据与一家基层检察院（F检察院）自2014年至2023年10年间的办案数据作为定量分析的基础，该数据将直观体现附条件不起诉制度在未成年人案件中的适用率，以体现制度出罪功能的实现情况。同时，笔者将以F检察院的办案情况为分析对象，通过若干变量呈现检察机关对附条件不起诉的监督考察情况，进而检验制度矫正、修复与教育功能的实现效果。
（一）适用率情况
附条件不起诉的适用率直观反映了制度的出罪效能。最高人民检察院发布的《未成年人检察工作白皮书》显示，自2014年至2023年10年间，全国检察机关共审结移送审查起诉的未成年犯罪嫌疑人641445人，对其中120464人作出附条件不起诉决定，制度适用率为18.8%。同期，F检察院移送审查起诉的未成年犯罪嫌疑人1241人，对其中163人作出附条件不起诉决定，制度适用率为13.1%。尽管F检察院10年间附条件不起诉的整体适用率低于全国均值，但近4年（2020年—2023年），F检察院的制度适用率大幅度提升，分别为16.8%、10.7%、40.4%、36.5%，2023年的适用率已接近全国均值（37.4%）。同时，F检察院附条件不起诉制度适用率略低于全国均值的一个重要因素在于，F检察院对很大一部分符合附条件不起诉适用条件的未成年犯罪嫌疑人适用了（不附条件的）酌定不起诉。以2023年为例，该年度F检察院共审结未成年犯罪嫌疑人159人，对其中53人适用酌定不起诉，对其中58人适用附条件不起诉，两种裁量不起诉制度适用率占比达69.8%。
通过调研发现，考评因素对附条件不起诉的适用率产生了较大的干预。2020年1月，最高人民检察院首次印发《检察机关案件质量主要评价指标》（以下简称《评价指标》），将附条件不起诉作为评价案件质量的主要指标之一，附条件不起诉被作为一项竞争性指标，各级检察院对辖区内的基层检察机关附条件不起诉适用率由高到低进行排名。在《评价指标》公布前的2014年至2019年6年间，全国检察机关共审结移送审查起诉的未成年犯罪嫌疑人364625人，对其中32023人适用附条件不起诉，适用率为8.78%。而在《评价指标》印发后的2020年至2023年4年间，制度的适用率激增至31.95%。2023年3月，修订后的《评价指标》将附条件不起诉率调整为通报值指标，将通报值设置为30%，只要制度适用率达到30%即不再排名。由于这一数值已接近2022年附条件不起诉的适用率（36.10%），这一调整并未对2023年的制度适用率产生实质影响。2023年，在全国检察机关审结的未成年人案件中，附条件不起诉的适用率甚至攀升至历史峰值（37.40%）。2024年1月，最高人民检察院再次修订《评价指标》，将附条件不起诉适用率调整为中性指标，不再进行排名与通报。2024年上半年，F检察院的附条件不起诉适用率由2023年的36.28%降至16.28%。制度适用率上的这一显著变化表明，附条件不起诉的适用在很大程度上是基于考评驱动，制度缺乏内在驱动力。
据F检察院未检部门检察官介绍，在未检工作实践中，由于附条件不起诉更有利于未成年人的矫正，加之满足《考评指标》的考虑，对于未成年人涉嫌1年有期徒刑以下宣告刑的案件，办案人员往往会优先考虑适用附条件不起诉，而较少适用酌定不起诉。而在考评要求取消后，对这部分案件适用酌定不起诉的情况明显增加。司法实践的这一微妙转变也呈现了制度内驱力不足的另一侧面。实际上，在考评压力下，检察机关依然将部分本可适用附条件不起诉的犯罪嫌疑人诉至法院。2020年至2023年4年间，F检察院共审结移送审查起诉的未成年犯罪嫌疑人474人，对其中127人作出附条件不起诉决定，制度适用率为26.8%。同期，F法院共审结217名未成年被告人，其中83名被告人被判处1年有期徒刑以下刑罚，占审结未成年被告人人数的38.3%。可见，在立法对附条件不起诉对象、罪名与刑罚要件作出较大限制的背景下，该制度仍存在可挖掘的适用空间。
（二）监督考察情况
附条件不起诉独特制度功能的发挥有赖于监督考察程序的运行。笔者主要以F检察院的办案实践为观察对象，基于附加条件设置、监督考察方法、被害人意见发表、考察结果等变量，对附条件不起诉制度矫正功能、教育功能与修复功能的实现情况进行检视。
1.附加条件的设置
基于附条件不起诉制度的功能视角，附加条件的设置应将实现矫正与修复作为基本价值目标。其中，矫正功能主要通过预防再犯条件与复归社会条件的设置予以实现；修复功能则可通过设置损害恢复条件与关系修复条件予以实现。2014年至2023年10年间F检察院适用附条件不起诉制度的163名犯罪嫌疑人中，142人被设置戒瘾治疗、人身拘束等预防再犯条件，占比87.1%；147人被设置提供公益服务、接受专门教育等复归社会条件，占比90.2%；16人被设置赔偿损失等损害恢复条件，占比9.8%；19人被设置赔礼道歉等关系修复条件，占比11.7%。整体上看，以矫正为目标的附加条件适用率较高，这表明司法实践亦将矫正作为附条件不起诉的首要制度目标。以赔偿损失、赔礼道歉为主要形式的修复性条件较少，这主要是缘于多数犯罪嫌疑人及其监护人在检察机关作出附条件不起诉决定前已经向被害人给付了物质赔偿，检察机关通常无需设置这一条件。同时，实践中多数被害人只看重经济赔偿，对通常由监护人代为履行的赔礼道歉义务并不重视，一些被害人甚至不愿再与犯罪嫌疑人发生接触，故检察机关较少设置这一条件。
2.监督考察方法
监督考察情况体现了矫正、教育与修复功能的发挥情况。对于附条件不起诉的案件，检察机关未检部门会与监督考察对象及其监护人、参与监督考察的社团、组织三方共同签署《附条件不起诉监督考察协议》，规定考验期内犯罪嫌疑人应当遵守的义务以及监护人、参与监督考察第三方发现考察对象违反监督考察规定时的报告义务。在调研中发现，监护人承担了绝大部分监督考察任务，参与监督考察的其他社会主体范围较为固定。检察官对犯罪嫌疑人矫正情况的了解常常是基于犯罪嫌疑人定期提交的书面思想汇报，参与监督考察各方互动不频繁，承办检察官也较少与犯罪嫌疑人面对面接触。
3.被害人意见发表情况
被害人对附条件不起诉的态度及其意见发表情况在很大程度上体现了制度修复功能的发挥效果。《刑事诉讼法》第282条规定，检察机关在作出附条件不起诉决定前应当听取被害人意见。F检察院在作出附条件不起诉决定前，均通过制作《适用附条件不起诉意见征询书》的方式听取了被害人意见。在考验期满拟作不起诉决定之前，检察机关还会制作《附条件不起诉考验期满后不起诉听取意见书》送达被害人。据笔者了解，实践中检察机关主要是通过电话方式听取意见，被害人表示同意后，由两名检察官在文书上签字确认。据办案检察官的介绍，由于适用附条件不起诉的案件较轻微，加之犯罪嫌疑人系未成年人，主观恶性较小等因素，实践中被害人不同意适用附条件不起诉的情况极少出现。此外，多数被害人在附条件不起诉决定作出前已经获得了赔偿，故通常也不会表达反对意见。至于尚未获得赔偿的被害人，其往往希望通过将赔偿损失作为附加条件的方式获得物质补偿，因而也会支持附条件不起诉决定。
同期，有8件案件的被害人不同意适用附条件不起诉，主要原因是犯罪嫌疑人无力赔偿物质损失或被害人希望犯罪嫌疑人受到更严厉的刑事制裁。F检察院对其中7件案件的犯罪嫌疑人提起公诉，另一件案件在犯罪嫌疑人及时作出赔偿后适用了酌定不起诉。可见，尽管被害人同意并非适用附条件不起诉的必要条件，实践中被害人意见对附条件不起诉决定的作出依然具有较大影响。据办案检察官介绍，这一方面是缘于听取被害人意见的文书需要被害人签名并入卷；另一方面是出于担心被害人申诉、信访的考虑。整体上看，尽管实践中较少通过面对面交流的方式听取被害人意见，被害人也较少参与监督考察程序，但被害人依然能够对附条件不起诉决定施加实质影响。
4.考察结果
考察结果是制度功能发挥情况的综合体现。经过监督考察，F检察院对12名犯罪嫌疑人撤销附条件不起诉决定并提起公诉，撤销率为7.4%。其中3人因为在考验期内犯新罪而被撤销附条件不起诉，另9人被撤销附条件不起诉的原因是在考验期内严重违反义务。从更大空间范围上看，有学者通过对4省市8家基层检察院的调研发现，附条件不起诉的撤销率大体在4%以下。较低的撤销率可能导致监督考察程序对犯罪嫌疑人的威慑力有限。据承办检察官介绍，除了犯新罪、发现漏罪属于刑事诉讼法规定的应当撤销的情形，犯罪嫌疑人严重违规而撤销属于检察官裁量撤销事项，没有明确的撤销标准。司法实践中，虑及自身乃至各参与方已在监督考察过程中投入大量精力，检察官在撤与不撤之间往往倾向于不予撤销。
5.对监督考察效果的整体评价
整体上看，当前检察机关对附条件不起诉的监督考察工作取得了一些成效。一方面，对被害人意见给予充分尊重，重视制度修复功能的实现；另一方面，对监督考察效果作了较为实质的审查，在一定程度上实现了制度的矫正功能。监督考察程序暴露的问题同样突出：其一，附加条件的针对性不足，存在具有一定普遍性的“套用模板”现象，影响制度矫正功能的发挥；其二，参与监督考察的社会组织范围较为有限且固定，不利于附条件不起诉制度价值的宣传，抑制了教育社会大众进而实现司法一般预防的制度功能；其三，过于强调宽宥而忽视惩戒，片面重视物质赔偿而忽视情感修复，不足以满足部分被害人的报应预期，不利于被害人心理层面的修复。
基于对实践情况的观察，当前附条件不起诉制度功能受限体现在两大方面：一是制度出罪功能的发挥受到很大程度的抑制，这主要是缘于立法对附条件不起诉适用对象、罪名与刑罚要件的限制；二是制度矫正、教育与修复效能尚未充分发挥，这主要由监督考察程序运行中的问题造成。
（一）影响制度适用的主要因素
1.适用对象的限制
适用对象的限制是制约附条件不起诉制度功能的首要因素。在2012年刑事诉讼法修改前的试点阶段，各地检察机关大都将附条件不起诉的适用对象限于未成年人与成年在校学生。作为一项新制度，在试点过程中对适用对象作出限制并对适用规模进行控制，不失为一种审慎的改革态度。然而，2012年刑事诉讼法将附条件不起诉制度规定于特别程序之中，并将制度适用对象限于未成年人，这种照搬试点经验的做法似乎缺乏进取，不仅没有实现与既有酌定不起诉制度相辅相成的初衷，也人为限制了制度功能的发挥。更令人费解的是，试点过程中普遍适用的成年在校学生也被剥夺了适用附条件不起诉的机会，这使得在校大学生涉嫌的盗窃罪、帮助信息网络犯罪活动罪等发案率较高且具备较强可矫正性的犯罪嫌疑人都无法适用附条件不起诉。
2.罪名的限制
立法将附条件不起诉的适用限于刑法分则第四、五、六章，尽管涵盖了司法实践中未成年人涉嫌的多数罪名，但依然使得部分缺乏起诉必要性却又具备监督考察必要性的案件失去适用附条件不起诉制度的机会。笔者收集了F检察院所在设区的市下辖各基层检察院自2020年至2023年4年间审结案件涉嫌的罪名情况，案件数排名前6位的罪名为危险驾驶罪（2159件）、盗窃罪（1222件）、故意伤害罪（1094件）、掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益罪（615件）、帮助信息网络犯罪活动罪（580件）、交通肇事罪（464件）。其中，危险驾驶罪属于抽象危险犯，并未造成实质危害结果，交通肇事罪系过失犯罪，行为人主观恶性较小，涉嫌这两个罪名的犯罪嫌疑人往往具备较高的矫正可行性与较低的起诉必要性。而这两个罪名规定于刑法分则第二章“危害公共安全罪”中，故无法适用附条件不起诉。囿于罪名上的限制，检察官在面临涉嫌这两个罪名的犯罪嫌疑人时只有两种选择：作出酌定不起诉处分从而失去对犯罪嫌疑人的约束，抑或提起公诉，通过建议法院判处缓刑的方式实现对行为人的矫正，同时使行为人被贴上罪犯标签。
3.刑罚要件的限制
立法将附条件不起诉的刑罚要件限定为1年有期徒刑以下宣告刑，由此导致附条件不起诉与酌定不起诉出现刑罚要件上的差异。如上文所述，实践中酌定不起诉的适用对象通常把握在3年有期徒刑以下宣告刑的范围内。附条件不起诉具有比酌定不起诉更为严格的监督考察要求，却被设置了比后者更狭窄的刑罚要件，显然欠缺逻辑合理性。这一刑罚要件的设置还造成了两种裁量不起诉制度间关系的混沌。由于二者存在刑罚要件上的竞合，且检察官办理附条件不起诉案件的工作量与工作难度远大于酌定不起诉案件，实践中检察官往往更倾向于作出酌定不起诉决定。尽管有学者提出对于具有矫正必要性的未成年犯罪嫌疑人应当优先适用附条件不起诉，但排除考评因素，实践中恐怕鲜有检察官会遵循这一适用逻辑。
（二）影响监督考察效果的主要因素
1.附加条件存在的问题
附条件不起诉的矫正、教育与修复功能均需通过对犯罪嫌疑人的监督考察予以实现，而附加条件设置的科学性直接决定了监督考察的效果。从当前司法实践看来，附加条件的设置存在两方面比较突出的问题。一方面，检察官与参与监督考察的社会主体对附加条件的性质与功能缺乏统一认识，在设置附加条件时往往片面强调对犯罪嫌疑人的人身约束而忽视犯罪嫌疑人的心理接受程度，抑或是片面重视关怀而忽视教育与修复；另一方面，附加条件的个性化程度不足，存在较为普遍的模板套用情况，未能做到“对症下药”，限制了矫正的效果，也影响了附加条件的可操作性。此外，由于目前附条件不起诉专门适用于未成年人，在最高人民检察院对未成年人“教育、感化、挽救”方针下，检察机关较少设置惩罚性条件，在未来附条件不起诉的适用对象扩大至成年人后，检察机关需要及时转变观念。
2.监督考察程序存在的问题
监督考察程序主要存在三方面问题。其一，未能充分调动参与监督考察的社会资源。司法实践中，参与监督考察的主体通常包括监护人、公益性社会组织、学校与企事业单位。各地缘于经济发展水平、司法文明水平等因素的差异，参与监督考察的主体范围也存在较大差异，部分地区的检察机关由于缺乏社会资源支持而选择将未成年犯罪嫌疑人安排在固定的学校、敬老院、企业等从事劳动或公益服务，无法充分调动多元社会资源为其量身定做考察方案，使其在提供服务的同时获得一技傍身；其二，监督考察实质性不足。由于缺乏规范层面的实施细则，参与监督单位的权责不明，进而抑制了监督考察主体行为的主动性，从而影响监管实效。检察官在附条件不起诉过程中既要完成阅卷、讯问犯罪嫌疑人、听取被害人、公安机关意见等常规审查起诉工作，还要组织、协调外部资源参与监督考察工作，往往没有过多精力投入监督考察工作，且考虑到已有相关组织参与对犯罪嫌疑人的监管，也容易心生懈怠；其三，检察官与参与监督考察的社会主体间信息共享不足。在监督考察过程中，各方基本处于一种“单线联络”状态，缺乏供承办检察官、犯罪嫌疑人、监护人、被害人、监督考察单位各方沟通互动的平台，导致对监督考察对象近况的把握不及时、不充分，既影响了制度矫正、教育、恢复功能的实现，也不利于检察官对犯罪嫌疑人的情况作出准确判断，从而影响监督考察结果的科学性。
当前立法对附条件不起诉适用范围的限制及其引发的与酌定不起诉间关系含混状态导致制度未被充分激活，这是制度层面最核心的问题。一旦制度适用范围得到拓展，附条件不起诉将具备更广阔的适用空间，那么参与监督考察的人、财、物资源势必增加，监督考察程序上的问题也有望得到改善或解决。因此，制度功能回归方案的重点即在于制度适用范围的扩大以及附条件不起诉与酌定不起诉关系的厘清，从而令两种裁量不起诉制度协调运行，形成制度合力。
（一）取消对象与罪名限制
适用对象上，附条件不起诉不应成为一种仅适用于未成年人刑事案件诉讼程序这一特别程序中的制度。从制度初衷上看，附条件不起诉制度是为了弥补酌定不起诉的某些不足而生，这与域外一些国家设置专门针对未成年人、吸毒人员的转处程序以对特定人员实施专门矫治的制度目标不可混作一谈。从功能上看，附条件不起诉制度通过附加一定的条件，促使犯罪嫌疑人悔过与矫正，修复受损社会关系，同时避免涉嫌轻罪者被交付审判，实现审前程序分流。这些功能并不会因为制度适用于成年人而有丝毫减损。近年来，我国一些地区的检察机关开始尝试对涉嫌轻罪的成年犯罪嫌疑人开展有针对性的公益服务（如对涉嫌危险驾驶罪者开展交通文明劝导，对涉嫌破坏环境类犯罪者开展植树种草活动等），并根据诉前考察结果决定是否适用酌定不起诉，取得了良好的司法效果与社会效果。可见，成年犯罪嫌疑人同样具备矫正可能性与必要性。将附条件不起诉的适用对象延伸至成年人，检察机关将获得更充足的考察时间与更丰富的考察方法，考察与矫正的效果势必优于在审查起诉期限内完成的诉前考察。当前一些地区检察机关对醉驾行为人适用“附条件不起诉”的探索实践表明，打破附条件不起诉制度适用对象上的限制，使其成为一种在常规程序中适用的不起诉制度，已成为司法实践的迫切期待。
为附条件不起诉制度设置罪名限制欠缺理论基础上的正当性与制度逻辑上的合理性，亦欠缺必要性。我国刑法分则章节是以犯罪客体为划分依据，罪名与罪刑轻重不存在实质关联。行为可罚性的评价应体现于刑罚而非罪名之上。将附条件不起诉的适用限于刑法分则某些章节，隐隐透露以罪名区分犯罪之社会危害性的意味，有悖罪刑相适应原则，亦导致实践中一些需要通过附条件不起诉实现出罪或矫正目标的案件因所涉罪名章节原因而无法适用该制度，如刑法分则第二章“危害公共安全罪”中的危险驾驶罪、交通肇事罪，刑法分则第三章“破坏社会主义市场经济秩序罪”中的虚开增值税专用发票罪、信用卡诈骗罪等。罪名上的限制还造成附条件不起诉与酌定不起诉适用罪名范围的不一致。当前立法并未限制适用酌定不起诉的罪名范围，附条件不起诉对被不起诉人施加的负担更重，却反倒要设置罪名上的限制，显然不合比例。笔者认为，立法没有必要为附条件不起诉设置罪名上的限制，对于危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪案件等公众难以接受不起诉的案件，检察机关通常也不会考虑适用裁量不起诉制度。这种处理可以通过一种显性刑事政策或隐形司法习惯予以实现。
（二）将刑罚要件明确规定为3年有期徒刑以下宣告刑
为了令两种裁量不起诉制度形成合力，赋予检察机关“如何不起诉”的裁量权，就必须对二者设置统一的刑罚要件。鉴于将酌定不起诉的刑罚要件控制在3年有期徒刑以下宣告刑的做法已在我国的公诉实践中长期延续，笔者支持以此作为附条件不起诉与酌定不起诉共同的刑罚要件。刑事诉讼法学界多数学者也提倡以3年有期徒刑宣告刑作为轻罪与重罪的划分标准，并明确将其作为酌定不起诉的适用条件，从而实现与法院缓刑标准的衔接。在此基础上，检察机关对不需要判处刑罚的犯罪嫌疑人即可通过酌定不起诉或附条件不起诉实现程序出罪，对那些符合裁量不起诉适用条件但有必要交付审判的犯罪嫌疑人提起公诉，并建议法院对被告人判处缓刑。这种诉与不诉与量刑建议的裁量本就属于公诉裁量权的基本范畴。
在法定刑与宣告刑问题上，有学者认为应当以法定刑为区分轻罪与重罪的标准。笔者认为，轻罪可分为“立法上的轻罪”与“司法上的轻罪”。立法上的轻罪通过法定刑进行评价，司法上的轻罪则以宣告刑为标准，重视行为可罚性的主客观统一。宣告刑是对个案进行分析后所作的判断，相比法定刑更能体现行为危害性与预防必要性特征。作为一项彰显裁量价值的制度，附条件不起诉制度应当充分调动司法的裁量元素。相比较为机械、固定的法定刑，宣告刑本身就自带“自由裁量”成分。同时，以宣告刑为标准，可以避免一些法定刑在3年有期徒刑以上但属于从犯、胁从犯或具有其他从轻、减轻处罚情节且没有起诉必要的犯罪嫌疑人被排除在适用范围之外。
（三）厘清附条件不起诉与酌定不起诉的适用逻辑
通过对附条件不起诉适用对象、罪名范围、刑罚要件的扩张，附条件不起诉与酌定不起诉将具备统一的适用条件。既然两种裁量不起诉可以选择适用，自然有必要厘清二者间的适用逻辑。根据审查起诉的基本逻辑，进入裁量不起诉制度适用场域的案件必须经过两个层次的起诉审查。第一层次为起诉合法性审查。检察官应根据案件事实对犯罪构成要件、证明标准以及是否具备法定不予追诉条件等问题进行审查，以确认犯罪嫌疑人是否符合起诉的法定条件。第二层次为起诉必要性审查。起诉必要性指将犯罪嫌疑人诉至法院进而接受法院审判乃至被定罪处刑的必要性。若检察机关认为适用裁量不起诉制度难以实现制度目标，而交付审判乃至定罪有助于实现制度矫正、修复与教育功能，那么提起公诉就是适宜的选择。
对于经合法性审查符合起诉条件并经起诉必要性审查认为不必起诉的案件，检察机关始有适用裁量不起诉之权力，此亦可视作第三层次之起诉审查。在考虑适用何种裁量不起诉制度问题上，有学者指出，相比酌定不起诉，附条件不起诉的适用对象犯罪情节更严重，可谴责性更高。根据这一逻辑，检察官对于犯罪情节轻微者，应当优先适用酌定不起诉，反之则适用附条件不起诉。另有论者提出，应当基于特殊预防之必要考量是否需要对不起诉附加条件。笔者认为，这两种具有一定代表性的观点实际上都支持了酌定不起诉制度适用上的优位性。相比附条件不起诉，酌定不起诉具有两方面显著优势：一是酌定不起诉决定作出即生效，对社会关系的恢复更直接、更迅速；二是酌定不起诉程序不存在较长的监督考察期限，对司法资源与其他社会资源的消耗更小，对犯罪嫌疑人造成的负担也较小。因此，笔者亦支持酌定不起诉相较附条件不起诉的优先适用性。基于功能视角，实践中附条件不起诉制度将主要适用于三类案件：其一，具有较高矫正必要性，适用酌定不起诉不足以实现特殊预防目标的；其二，需要通过监督考察程序恢复受损社会关系抑或是被害人与社会大众期待通过社会服务、人身拘束等措施对犯罪嫌疑人实施一定惩罚的；其三，案件社会关注度高，具有较强示范效应，适用附条件不起诉有助于获得多方参与以及社会关注，从而实现警示、教育社会大众之一般预防功能的。
（四）完善监督考察机制
基于功能视角，监督考察机制的完善应从两方面着手。一方面，根据矫正、修复与教育三元价值目标设置相应附加条件。具言之，设置行为控制与思想改造条件以实现矫正功能，行为控制可通过人身拘束措施（包括禁止进入特定场所、接触特定人员、从事特定活动）以消除诱发犯罪的外部因素，亦可通过提供公益服务、参与技能培训等积极行为使其获取相应技能，增强其复归社会的能力；思想改造措施可通过观看警示教育片、参加法规培训课程、接受心理治疗等方式予以实现。修复功能主要体现在对被害人的物质补偿与心理疏导方面。针对侵犯财产类犯罪，主要通过物质赔偿条件实现修复目标；针对侵犯人身权利的犯罪，还应关注到物质补偿之外的被害人心理恢复，特别是对成年犯罪嫌疑人往往需要施加一定的惩罚性条件以满足被害人的报应心理。在无被害人案件中，修复性条件旨在实现对为犯罪行为所损害社会公共利益的恢复，譬如对危险驾驶罪等抽象危险犯的风险消除。教育功能的实现包括附加多主体参与条件从而扩大制度影响力，亦包括强调惩罚性条件的设置彰显“有责则有罚”价值观，从而对社会大众产生警诫与教育作用。
另一方面，构建一种检察主导，多方参与，以协商、对话、合作方式开展的监督考察程序。作为附条件不起诉的监督考察机关，检察机关理应主导监督考察工作的开展。同时，检察机关无力也不宜以一己之力完成监督考察工作，而应主动寻求外力支持，与团委、关工委、教育、交通、民政等部门以及青年企业家协会等组织合作，构建一种多方参与的监督考察程序。这种包含行政机关、社会组织、企业等多元主体参与的监督考察程序既能解决检察机关人力不足的问题，又能借助专业机构与社工、心理咨询师等人员力量制定兼具专业性与针对性的矫治内容，设计相应公益活动治愈犯罪嫌疑人的心理问题，提升附加条件的有效性。同时，在监督考察过程中，应当特别重视被害人的参与，既要让被害人参与对附加条件与考察期限的确定，还要允许乃至促成被害人参与监督考察工作，以从实质上实现制度的修复功能。
根据本文的思路，附条件不起诉的适用范围将获得较大幅度的扩张，并脱离特别程序，成为一项常规的裁量不起诉制度。需要澄清的是，笔者提出将制度适用范围扩展至成年人的构想，并非意在否定附条件不起诉在未成年人犯罪案件中的重要作用。作为一项长期适用于未成年人司法领域的制度，附条件不起诉将继续在治理未成年人犯罪问题上发挥功能。本文提出扩大制度适用罪名与刑罚要件的修法方案，亦将使检察机关在更大范围的未成年人案件中适用附条件不起诉制度，全面提升制度效能。在笔者的修法思路下，检察官将新增对轻罪案件“如何不起诉”的权力，从而使得我国检察机关在公诉裁量体系下形成酌定不起诉与附条件不起诉的二元不起诉机制。经过两种裁量不起诉制度关系的厘清，二者得以相辅相成，并行不悖。在此基础上，我国检察官在对公诉案件的诉与不诉问题上将呈现四个层次的审查逻辑：绝对不起诉（法定不起诉与证据不足不起诉）——酌定不起诉——附条件不起诉——起诉。
