为了切实落实中共中央宣传部等部门《关于推动学术期刊繁荣发展的意见》，创新期刊传播形式和方法手段，有效发挥期刊在学术质量等方面的引领作用，加快融合发展、提升国内国际传播能力，推动学术期刊在数字经济时代的转型升级，《政法论坛》将秉持创新发展与严格把关并重的原则，探索实施网络首发制度，从2022年第1期于中国知网陆续推出网络首发文章，并于政法论坛微信公众号同步推出，敬请关注！
![]()
摘要：惩罚性赔偿责任是介于公法和私法之间的社会法责任，其法律效果是对责任人一般行为自由的限制，因此兼具法秩序统合和基本权利保障功能的宪法应当在生态环境侵权惩罚性赔偿制度的发展过程中发挥体系性控制作用。生态环境侵权惩罚性赔偿制度的设立具有宪法基础，但相关司法解释的制定存在触发实体责任结构失衡、程序权利保障不足的双重宪法解释风险，有必要从多个维度进行控制。具体策略在于：从追究主体和补充功能两个角度限定其适用条件，并发挥比例原则和基本权利正当程序功能的约束作用。在实体维度，有必要基于妥当性原则、必要性原则、均衡性原则限缩适用生态环境侵权惩罚性赔偿制度。在程序层面，应对生态环境侵权惩罚性赔偿程序规则进行适度的公法化调适。关键词：生态环境侵权；惩罚性赔偿；社会法责任；体系性优化；比例原则《民法典》第1232条确立了生态环境侵权惩罚性赔偿制度，《最高人民法院关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》（以下简称《司法解释》）第12条将生态环境公益侵权案件亦纳入生态环境侵权惩罚性赔偿的适用范围。不同于补偿性赔偿旨在填补损害，惩罚性赔偿的功能是惩罚或者威慑不法行为。该制度虽与当前环境法律责任领域盛行的重罚主义思维契合，但自引入以来，其并未在司法实践中得到广泛应用。实际上，生态环境侵权惩罚性赔偿制度在理论上也面临广泛争议。目前，围绕中国生态环境侵权惩罚性赔偿制度的广泛讨论多集中于惩罚性赔偿与公法责任的衔接关系，补偿性赔偿与惩罚性赔偿的适用关系，呈现“重实体、轻程序”“重公益、轻私益”的特征，研究视野局限于公法和私法的对接，较少立足于宪法维度展开分析。本文认为，惩罚性赔偿对责任人施加的责任风险本质上属于“可能过度限制责任人基本权利”的风险，且宪法的法制统合功能能够为游离于公法和私法之间的惩罚性赔偿提供更科学的制度定位，故有必要基于宪法维度展开制度研究。符合宪法不仅是制度正当性的基础，亦是保持其生命力得以可持续发展的关键。本文遵循“制度设立的正当性—制度适用的宪法解释风险—体系性控制”的分析路径，结合域外法制经验，探究当下中国生态环境侵权惩罚性赔偿制度面临的宪法解释风险，并尝试提出体系性优化方案。合先叙明的是，本文所称“宪法解释”并非意指法律适用过程中有权主体作出的“符合宪法的解释”，而是指备案审查主体在审查规范性文件时对其是否符合宪法要求的一种审查活动。相应地，宪法解释风险是指在规范性文件的制定或者适用过程中发生的可能背离宪法要求的风险。
环境法学界一直高度重视生态环境侵权惩罚性赔偿制度的正当性基础问题。然而，既有研究多直接认定其适用于私益诉讼的正当性，对其在公益诉讼领域中扩张适用的正当性基础存疑。本文另辟蹊径，在综合考虑私益诉讼与公益诉讼的基础上，从宪法维度分析生态环境侵权惩罚性赔偿制度的正当性基础。由此，生态环境侵权惩罚性赔偿制度的正当性基础问题其实可以转化为制度的宪法基础问题。从逻辑上看，应当先在立法阶段考虑设立生态环境侵权惩罚性赔偿制度是否符合宪法的要求。只有制度设立符合宪法，才须进一步讨论该制度的适用是否符合宪法的要求。
（一）基于宪法展开制度正当性分析的理由
宪法本身及其理念已经存在公益的概念和期待，因此公益的概念可以提升到宪法的层次，而不是只停留在实证法的层次。由此，对整个社会的和谐发展均具有根本价值的公共利益应当是具有宪法意义的问题，其理应坚持以宪法为根据。惩罚性赔偿制度设立的根本性理由在于维护生态环境公共利益，加之惩罚性赔偿横跨公私法域，决定了我们有必要超越部门法范畴，将其纳入宪法秩序层面进行思考。然而，此种论证并不充分。本文认为，具有限制基本权利的法律效果是基于宪法对生态环境侵权惩罚性赔偿展开正当性分析的逻辑前提。
生态环境侵权惩罚性赔偿责任属于金钱给付类法律责任，会对责任人的“财产”构成限制。但此种限制并不指向责任人享有的某一特定财产权。原因在于，我国宪法中的公民财产权条款（第13条）所指向的财产只能扩展至单个财产价值的权利地位，并不能够保护作为整体的资产。与税收类似，包括惩罚性赔偿责任在内的各类法律责任实际上并未影响具体的财产价值权利地位，只是从整体上对财产形成负担，责任人依然可以自主决定使用何种物质手段来承担法律责任。借鉴德国法理论，生态环境侵权惩罚性赔偿责任限制的应当是责任人享有的“一般行为自由”。“一般行为自由”被称为“主基本权”“母基本权”，是层级化基本权利保护体系的重要组成部分，故公权力对其施加的限制也应受到限制。至于一般行为自由的规范依据，本文认为，将我国《宪法》第51条作为“概括权利条款”有过度解释该条规范意旨的嫌疑，可以考虑将《宪法》第33条第3款作为规范依据。 此外，生态环境侵权惩罚性赔偿责任还可能过度限制责任人应享有的正当程序权利，此种权利的实质是责任人所应享有之基本权利（“一般行为自由”）的程序面向。随着基本权利的功能不断扩张，其不仅具有防御国家干预和要求国家给付等传统功能，还具有程序保障功能，即“基本权利的程序功能”。在保护作为基本权利的“一般行为自由”时，也应当注重发挥正当程序防范恣意的功能。然而，与西方国家在宪法文本中明确列入“正当程序”条款的做法不同，我国宪法并未明确纳入类似条款。本文认为，可以基于结构解释等宪法解释方法，将《宪法》第5条第1款（依法治国）、第33条第3款（尊重和保障人权）和第38条前半段（人格尊严）作为“基本权利应当受到正当程序保障”的宪法依据。尽管由于欠缺正当程序标准，人们可能无法对“惩罚性赔偿责任追究应遵循何种程序才能被称为正当”达成一致共识，但至少可以肯定的是，由于功能相近，为惩罚性赔偿责任配置正当程序保障时应当采纳更接近于公法处罚的程序标准。 在规范主义维度，基本权利内在属性包含的社会义务，以及立法者在履行国家环境保护义务时所享有的形成自由，证成了生态环境侵权惩罚性赔偿制度设立的宪法基础。一方面，生态环境侵权惩罚性赔偿责任可以理解为基本权利内含的社会义务。由于基本权利之间以及基本权利与公共利益之间的竞合和冲突现象普遍存在，各国实证宪法一般对基本权利保障采取相对主义模式。我国《宪法》第51条的首要功能是为包括“一般行为自由”在内的各项基本权利划定限制的边界。由此，尽管生态环境侵权惩罚性赔偿责任的法律效果会对“一般行为自由”构成限制，但其目的是通过限制基本权利进而维护生态环境公共利益，因此符合宪法的要求。另一方面，生态环境侵权惩罚性赔偿责任可以被视为国家在新时期履行环境保护义务的途径之一。我国宪法的确规定了立法者负有保护生态环境和自然资源的宪法使命和义务，但并未要求立法者在选择环境保护义务实现措施时必须采用法律责任规制工具。立法者还可以选择采用经济激励、命令控制等其他规制工具。然而，立法者享有裁量权，并非意指其可以恣意选择。金钱类法律责任是一种事后规制工具，直接指向责任人的金钱给付义务，涉及到“一般行为自由”（基本权利）的限制问题，应当受到宪法原则的拘束。 在功能主义维度，公共执法落差可被用来辅助证成生态环境侵权惩罚性赔偿符合宪法的要求。对违法行为的惩罚通常由公法责任承担，在欧洲大陆法系国家，采取公共执法（包括行政处罚和刑罚等）来抵消环境侵害行为的低发现概率，并提高环境侵权责任是常规做法。但我们不能忽视的客观现实是生态环境领域的违法犯罪行为错综复杂，治理难度大，涉及范围广泛，因此既有公共执法手段可能会失灵，惩罚性赔偿恰可发挥功能补充的作用。 一方面，公法责任的设定和适用受到责任法定原则的拘束，对责任人的处罚应当严格遵循法律确定的责任种类、幅度，其裁量空间受到严格的约束和限制。这种自我设限的品质虽能避免处罚过度蔓延，但也易造成规制漏洞——并非所有应被制裁的社会不当行为都会落入刑事法上或行政法上的责任范围。考虑到有些生态环境价值难以确定，甚至有些生态环境价值尚未纳入公法调整范围，生态环境领域公法处罚的规制漏洞并不罕见。比如，故意违反法律规定严重破坏了某种尚未纳入保护名录的植物生存环境。因此，引入生态环境侵权惩罚性赔偿将在一定程度上打破大陆法系国家固有的民事责任与刑事责任严格区分的做法，使两者在某些情况下能够实现灵活转化，进而有助于填补公法漏洞。 另一方面，公法责任追究依赖于公权力机关，但国家执法机关可能会因为主观意愿和客观能力（如预算限制）限制而无法充分执行法律规范，进而形成执法不足现象。尤其是对于一些没有具体受害人的案件（不涉及私人权益损害的纯粹生态环境公益案件），公权力机关在无人主张的基础上很有可能不愿去真正执行法律的规定。惩罚性赔偿责任能够激励受害人或者社会组织代表公共利益发起责任追究行动，有助于形成一张巨大的社会监控网络。既然实施惩罚责任的公共执法存在责任威慑落差，那么自然应配置相应的补救机制。不存在一项普遍适用的原则，禁止对单一事件重复施加不利后果。国家在履行维持秩序、执行刑罚和预防犯罪等保护职责时，不能局限于单一的固定反应模式，可能需要根据不同情况采取多个层级的惩罚措施。惩罚性赔偿即相对于公共执法的第二层级行动。在美国Goff案中，虽然田纳西州环保局决定不处罚被告行为，但法院仍同意判决惩罚性赔偿金。 此外，惩罚性赔偿具有制度优势，其在启动条件、证据标准、程序设置等方面更灵活，能突破刑事程序固有的缺陷和短板——通过民事诉讼程序更便捷、更快速地实现对违法责任人的有效制裁。 生态环境侵权惩罚性赔偿制度的设立符合宪法要求，但这并不意味着其在具体适用过程中当然符合宪法的要求。2005年《司法解释备案审查工作程序》、2019年《法规、司法解释备案审查工作办法》和2023年《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》均明确规定，司法解释应当被纳入我国的备案审查机制之中。由此，我们有必要系统检视《司法解释》所确立适用规则可能面临的宪法解释风险。近年来，作为惩罚性赔偿制度勃兴典型的美国，已经就生态环境侵权惩罚性赔偿制度的宪法解释风险控制积累了丰富经验。因此，我们在探索中国生态环境侵权惩罚性赔偿的宪法解释风险及其控制机制时，可以采取一种比较分析的视角。 （一）基于实体和程序的二维宪法解释风险：以美国相关案例为线索 20世纪八十年代，在惩罚性赔偿的增加及其高额化的发展态势逐渐引起社会的关注之后，美国联邦最高法院开始关注惩罚性赔偿的宪法控制问题。在1989年Browning案中，美国联邦最高法院首次对该问题发表了意见，其认为第八修正案过重罚金条款仅适用于刑事罚金，不能适用于惩罚性赔偿。在1991年Haslip案中，针对理论与实务界的争议，美国联邦最高法院选择以正当程序条款作为审查惩罚性赔偿是否符合宪法要求的规范依据。并且，自Haslip案之后，联邦法院在利用第十四修正案对惩罚性赔偿进行宪法控制时区分了程序性和实体性两个层面的正当程序问题。 程序性正当法律程序要求陪审团按照充分的指示作出裁决并且保证不侵犯被告的程序性权利。对于前者，其主要体现为对陪审团裁量权的司法审查与控制。比如，联邦最高法院在Haslip案中指出，下级审中法官已向陪审团指示，惩罚性损害赔偿的目的是处罚责任人和抑制将来的同种行为，在对其进行判断时，必须考虑违法行为的性质、程度以及抑制同种行为的必要性，因此陪审团的裁量权已得到合理限制，本案并不违反程序性正当程序条款。在Sunburst案中，上诉法院认为地方法院禁止被告在审判中提交证据证明其遵守CERCLA规定参与环境修复属于滥用裁量权。对于后者，美国各级法院普遍认可惩罚性赔偿案件的被告应获得刑事被告享有的程序保障，并为此配置了诸多程序性规则。 首先，补偿性赔偿请求和惩罚性赔偿请求被分置于不同的审判阶段。比如，Johansen案的陪审团在审判的第一阶段作出了支持原告的补偿性赔偿判决（赔偿金额为47000美元），在第二阶段陪审团判决被告承担共4500万美元的惩罚性赔偿金。此外，由于生态环境侵权案件涉及复杂的证据且存在大量受害人的情况相对常见，其惩罚性赔偿判决程序经常与集体诉讼程序结合，部分案件的分阶段审判机制更加复杂。比如，Exxon Valdez案将陪审团审判区分为三个阶段，依次分别确立被告是否应当承担惩罚性赔偿责任，原告应获得的补偿性赔偿金数额，以及被告最终应承担的惩罚性赔偿金数额。而Shell Oil Refinery案中的法院则结合案情将Exxon Valdez案中的第一阶段进一步区分为两个子阶段，首先审查被告行为方面的证据，再确定被告应否承担惩罚性赔偿责任。其次，证据标准的升格。出于平衡当事人利益和给予被告适当保护的正当化需求，美国法院通常适用的是“明确而令人信服的证据”标准。比如，在Ashland Oil案中，上诉法院以被上诉人提交的证据达不到“明确且令人信服的证据”标准为理由否认了惩罚性赔偿责任的成立。再次，适用公法处罚的诉讼时效规则。比如，在Johansen案中，法院认为，惩罚性损害赔偿的诉讼时效应从原告诉请法院予以惩罚的行为发生之日起算，而不是补偿性责任适用的“从损害或发现损害之日起算”规则。最后，Shell Oil Refinery案法院基于效率考虑设置了适用于惩罚性赔偿集体诉讼案件的“双重退出机制”（Double-Opt-Outs）。“双重退出机制”是指，退出集体诉讼的受害人将同时放弃惩罚性损害赔偿请求权，该机制有利于将对被告行为的惩罚置于一次性惩罚性赔偿裁决中进行。 实体性正当程序问题是指对惩罚性赔偿数额的实体控制问题。在Haslip案之后的TXO案件中，联邦最高法院开始在实体性正当程序维度审查惩罚性赔偿的数额，并在1996年BWM案中确立了惩罚性赔偿数额的实体性控制规则。在该案中，Stevens法官执笔的法庭意见认为，在判断惩罚性赔偿实体方面的正当性时，须考量三个标准，即可谴责性标准（被告行为应受谴责的程度），比率性标准（补偿性赔偿与惩罚性赔偿金额之间应具有合理比率），以及可比性标准（与类似案件中适用的民刑事处罚之间的比较）。对于第一项标准，美国联邦最高法院后来在State Farm案中进一步将其分解为五个指标，包括损害类型、罔顾他人健康和安全、被告财富水平、屡次不当行为，故意或恶意欺骗。“三标准分析方法”产生了广泛影响，以至于其后很少再见未明确引用这三个标准的初审或上诉判决。目前美国生态环境侵权案件不仅普遍贯彻适用了该方法，还有所创新。比如，Exxon Valdez案法院将“事故发生后被告迅速开展清理工作并为受害人支付赔偿金”增列为判断行为应受谴责性的第六个因素。 在美国惩罚性赔偿合宪性审查经验中，有一个值得特别注意的实体性正当程序问题——宪法是否禁止对原告之外的损害进行处罚。具言之，在一个行为产生多个被害人的场合，如果命令被告就“该行为造成损害的整体”对其中一名被害人支付惩罚性赔偿金，同时允许其他被害人也能获得同样赔偿，可能引发过度的“重复处罚”问题；但如果只允许在先起诉的人获得惩罚性赔偿金存在不公平。对此，目前美国联邦最高法院的态度并不清晰，存在不同判决结果的矛盾。在Philip Morris案中，联邦最高法院进一步继承了其在State Farm案中“只能就原告的直接损害对被告科处惩罚性赔偿，不能将其他被害人的损害也考虑进来”的观点。然而，美国联邦最高法院在少数案件中允许法院在判决惩罚性赔偿金数额时考虑其他被害人遭受的损害，使惩罚体现为一种对“整体不法性”的惩罚。 与美国宪法不同，我国宪法规范体系欠缺正当法律程序条款，在对惩罚性赔偿制度是否符合宪法的要求进行审查时须另辟蹊径。对于实体维度的宪法解释风险，由于惩罚性赔偿责任不仅具有与公法处罚相同的功能，在客观上也会限制责任人的“一般行为自由”，为避免过度限制，可以考虑将生态环境侵权惩罚性赔偿责任纳入比例原则的宪法审查框架之中。美国联邦最高法院对惩罚性赔偿合宪性进行审查时，其依据的规范工具其实是从宪法第十四修正案正当程序条款中导出的“合理的比例关系”。这为我国引入比例原则控制惩罚性赔偿的宪法解释风险提供了依据。根据比例原则的要求，惩罚性赔偿金数额得以正当化的过程即是在作为手段的赔偿数额与惩罚所追求的目的之间进行衡量的过程。仔细考察可知，生态环境侵权案件的复杂性以及现有责任衔接规则的不完善导致惩罚性赔偿责任在实体层面容易造成多重责任重叠和结构不平衡的问题，存在违反比例原则的风险。具言之，目前《司法解释》仅从正向角度规定生态环境侵权惩罚性赔偿责任的构成要件，但并未从反向排除一些不适合适用的客观情形，且忽略其他可能发挥相似规制效果的制度工具，致使制度适用存在违反妥当性原则和必要性原则的风险。此外，生态环境侵权惩罚性赔偿责任在司法实践中还面临与其他法律责任发生功能重叠、竞合的制度困境，导致责任人最终承担的法律责任可能会超出合理限度，进而触发违反均衡性原则的风险。立足于部门法分立的现实，责任重叠风险包括三类。 首先，多个原告同时享有惩罚性赔偿请求权。生态环境侵权案件的因果关系复杂性导致个案中经常涉及多个原告。在此背景下，制度设计须妥善解决如何在多个原告之间分配惩罚性赔偿请求权的问题。对此，域外经验存在不同做法。美国惩罚性赔偿司法实践允许每个原告都有权获得惩罚性赔偿金，而英国法院基于避免过度损害、公平性、可行性等法政策考虑直接拒绝给予原告请求的惩罚性赔偿金。比如，在英国的AB案中，上诉法院拒绝判决给予原告惩罚性赔偿金的部分原因正是本案涉及大量原告，使得无法在不同的时间对不同的原告进行独立评估，并确保整体惩罚的适当性。目前，我国《司法解释》并未明确授权或者禁止每个受害人是否享有独立的生态环境侵权惩罚性赔偿请求权。 其次，生态环境公益惩罚性赔偿和生态环境私益惩罚性赔偿的功能重叠问题。与美国将惩罚性赔偿限定于生态环境私益侵权的规则不同，中国生态环境侵权惩罚性赔偿规则被扩张适用于公益侵权，这可能引发一种特殊的责任失衡风险。同一生态环境侵权行为容易导致公益和私益两方面的损害，此时如果允许私益原告和公益原告就同一生态环境侵权行为提出惩罚性赔偿请求，理论上可能导致被告因同一行为承担两次惩罚性赔偿责任的风险，进而引发重复性惩罚、违反一事不再罚原则与比例原则等风险。已有学者初步探讨了公益损害惩罚性赔偿和私益损害惩罚性赔偿的关系问题，主要观点包括“两种请求权并行适用说”“两种请求权相互排斥说”和“公益损害惩罚性赔偿功能递补说”等，但目前尚未形成通说。对此，当前《司法解释》并未作出明确规定，相关司法实践也未涉及该问题。 最后，惩罚性赔偿责任与其他公法责任之间存在功能重叠。惩罚性赔偿责任的法律性质并非公法责任，故其与公法责任同时适用并不必然违反公法上的“一事不再罚”原则。原因在于，“一事不再罚”原则禁止的是对同一行为进行第二次刑事处罚（德国和日本宪法明确规定的是“刑罚”），而并不禁止对被描述为惩罚的“其他额外制裁”的施加。不过，由于生态环境侵权惩罚性赔偿关于“违反法律规定”“故意”“造成严重后果”等要件与行政、刑事责任的构成要件高度同构，且惩罚性赔偿责任的实际功能在于惩罚和威慑责任人的生态环境侵权行为，的确会与公法处罚在行为规制功能方面产生重叠或竞争。换言之，同一侵权行为可能同时诱发民事（公、私益侵权惩罚性赔偿）、行政、刑事责任，此时如果缺乏适当的衔接机制，直接并用可能会导致实体责任的过度，违反比例原则。此外，由于没收违法所得也遵循消除责任人获益的逻辑，在功能上也可能会与公法处罚和惩罚性赔偿发生重叠或竞争，进一步加剧了宪法解释风险。因此，有必要采纳法律责任的“风险控制功能主义”视角，这要求我们不权要综合考虑惩罚性赔偿责任与各类财产类公法责任之间的关系，还应立足于整体主义的角度考虑其与限制自由等制裁形式一起并用是否会导致“威慑过度”。 为了协调现有的公法责任（包括行政处罚、刑罚，没收违法所得和追缴违法所得）与惩罚性赔偿责任的并用可能在实体维度引发的违反比例原则的宪法解释风险，《司法解释》第10条第2款特别规定了“综合考虑”规则。尽管该规则有利于在一定程度上合理控制惩罚性赔偿金的数额，但仍存在一些不足。首先，只简单地以“缺乏折抵的上位法依据”作为证成理由，缺乏充分论证。其次，“综合考虑”规则本质上属于裁量规则的范畴，若缺乏明确的方法论指引，易导致司法权力的滥用。在实践中，对于已经被处以罚金、追缴违法所得的责任人，法院在决定是否以及如何适用惩罚性赔偿责任时往往采取笼统的论证方式，并根据酌定方式确定数额。在湖北省武汉市人民检察院与湖北某公司、长阳某公司等生态破坏民事公益诉讼案中，法院提出，“综合考虑行为人主观过错程度、违法次数和持续时间、非法采矿所获利益、产生后果的严重程度、生态环境修复结果和判处罚金刑的金额等量定因素，酌定惩罚性赔偿金为生态环境受到损害至修复完成期间服务功能损失的一倍，即6487777元。”对于具有惩罚功能的惩罚性赔偿责任而言，如此笼统的论证和酌定方式，说理不够充分。最后，“综合考虑”规则目前仅考虑了罚金和罚款等金钱给付类处罚，并未一体考虑限制自由类处罚。 在大陆法系国家的法教义学体系中，比例原则指向实体层面的手段与目标的契合性，仅依靠比例原则对生态环境侵权惩罚性赔偿责任进行宪法审查并不充分。但我们不能由此推论，中国应当借鉴美国法中的程序性正当程序条款。这是因为，在大陆法系国家的宪法教义学体系中，基本权利的正当程序功能即可发挥审查程序是否符合宪法要求的作用。 与美国生态环境侵权惩罚性赔偿可能违反程序性正当程序原则的风险相似，当前中国生态环境侵权惩罚性赔偿制度并未被配置特定的程序法规则，存在限制责任人所享有基本权利之正当程序功能的风险。随着法律责任在实体维度上的部门分化，相应的责任追究程序也呈现出明显差异。立法者通常会针对不同性质的法律责任配置不同的追究程序，通过严格的程序要求保障责任人的正当合法权益是公法责任追究程序的关键特征。行政处罚和刑罚都属于公法责任，故其责任追究程序具有相似性。其中，行政处罚追究程序具有典型的“责任主义”特征。为避免国家权力对公民个人权利造成过度限制，刑事诉讼法也在国家权力控制、人权保障等方面作出了诸多限制性规则。由此，如果混淆了责任追究程序的差异性特征，特别是忽略公法责任追究应遵循的严格程序保障要求，直接以民事程序追究公法责任，可能导致被告的程序权利遭受不当侵害。尽管惩罚性赔偿责任在我国被置于民法中规定，但其功能或目标与公法责任一致，相应的责任追究程序规则应更接近于公法责任追究程序。民事责任追究程序与惩罚性赔偿责任的不匹配性是大陆法系国家拒绝移植惩罚性赔偿制度重要原因之一。 目前，《司法解释》仅在第3条中规定了程序性规则。该条规定，生态环境侵权惩罚性赔偿责任的诉讼请求应在生态环境侵权诉讼中一并提起，并由人民法院统一解决。一旦诉讼终结，被侵权人再主张惩罚性赔偿请求将不予受理。该规定的范围过于狭窄，相关程序性规则过于笼统。比如，是否应分阶段审判补偿性赔偿和惩罚性赔偿、适用何种强度的证明标准、惩罚性赔偿的诉讼时效及其起算点是否应与补偿性赔偿保持一致、原告可否自由处分权益、对缺席被告是否适用缺席判决制度以及群体诉讼中受害人的惩罚性赔偿请求权如何行使等问题未有涉及。前述关键程序规则的欠缺，导致目前司法实践对于诸多程序法问题仍按普通民事诉讼程序规则进行。具言之，首先，法院一般会一并审理补偿性赔偿请求和惩罚性赔偿请求，并不区分审判阶段。其次，对于证明标准，法院会根据案件属于生态环境公益侵权案件还是生态环境私益侵权案件采用不同的证明标准。生态环境私益侵权惩罚性赔偿案件因依附于私益诉讼而遵循较大可能性证明标准，而生态环境公益侵权惩罚性赔偿案件一般呈现出证明标准“刑事化”倾向。最后，至于诉讼时效、处分限制、缺席判决和群体诉讼等特殊性程序规则问题，法院并未对其加以特别关注。
法的本土化是法律移植的题中之义。要让惩罚性赔偿制度在我国落地生根、稳健发展，须结合我国国情对该制度进行修正和补充，以适应本土社会的实际需求。考察既有规则可知，尽管当前生态环境侵权惩罚性赔偿制度的设立具有宪法基础，但其适用规则的确有可能违反比例原则的实体责任均衡要求和基本权利正当程序功能的保障要求。因此，可在立足于我国国情的基础上，适度借鉴域外相关经验，对生态环境侵权惩罚性赔偿制度的宪法解释风险采取体系性控制策略。 案件数量不多导致生态环境侵权惩罚性赔偿理论上的合理性无法得到实证支持，审慎适用应当成为确保其能够有效运行的基调。审慎适用包括启动条件、实体数额确定、责任追究程序配置等多个方面。对于启动条件，《民法典》第1232条和《司法解释》规定了责任构成要件，但仍有不足，可以基于惩罚性赔偿责任的属性进一步对其作出限定。 随着现代社会法律结构从二元对立（公法、私法）走向三元并存（公法、社会法和私法），法律责任也开始演变为公法责任、社会法责任和私法责任。立足于法律责任结构的三分背景，本文主张以统一的社会法责任说来定性惩罚性赔偿责任。一般来说，私法以个体为本位（维护个体行动自由和个人利益），旨在维持市民之间独立、自主（私法自治）的关系秩序；公法以国家为本位（突出公共秩序和国家利益），旨在维护国家的权威和国家的利益。而社会法以社会为本位，旨在维持人民之间的集体关系，建立一个人人关心公益，通过相互钳制而“纠缠不休”“连带依存”的社会。由于公共利益和国家利益概念的模糊性和牵连性，公法和社会法不易区分。本文认为，基于规范目的和实现目的之手段的自由选择特征，惩罚性赔偿责任更适合被定性为社会法责任。其一，尽管在私益惩罚性赔偿责任中，受害的个人可能会获得惩罚性赔偿金，但私人获得赔偿金的理论基础并非是对个体利益的补救，而是对其代位（公共权力机关）维护公共利益的一种执法激励。这也是美国法中并未赋予个人获得全部惩罚性赔偿金（实际上采取的是个人与州共享）的原因。实践中，对于个人与州之间就惩罚性赔偿的分享比例既可经立法规定，亦可由司法裁量。因此，惩罚性赔偿责任的本质目的在于通过惩罚和威慑严重不法行为，维护社会公共利益。其二，惩罚性赔偿责任的实现手段并非传统公法机制（行政执法和刑事执法），而是典型的私法手段，这也契合了社会法责任追究者在手段选择方面的裁量性特征。社会法不受公法或私法手段的限制，只要能够有助于维护社会公共利益，无论是公法或私法的手段都可以使用，而公法的实现手段被框定在法律限定的范围内，并且原则上不得借道私法手段。 社会法责任属性表明惩罚性赔偿责任是一种独立于公法责任的责任，但二者的目的具有一致性。为了协调二者的适用关系，应将生态环境侵权惩罚性赔偿责任定性为公法责任的补充而非替代。可以说，其是对国家垄断惩罚权的一种“突破”。由此，可以考虑从“责任追究主体”和“补充功能”两个维度限定生态环境侵权惩罚性赔偿制度的适用条件。 一方面，禁止行政机关在生态环境损害赔偿诉讼中提起惩罚性赔偿请求，同时为检察机关提起惩罚性赔偿请求设定前置条件。尽管惩罚性赔偿责任在生态环境公私益侵权案件中均能适用，但其社会法责任属性决定了应当优先由私人受害者和社会组织进行追究，而不应由公权力机关直接追究。对于行政机关而言，宜禁止其主张惩罚性赔偿请求，是因为该制度与行政权的功能定位存在内在冲突。如果允许行政机关追究惩罚性赔偿责任，有可能导致行政机关不再专注于履行公共执法职责，而滋生道德风险和滥用权力的可能性。具言之，行政机关可能会置污染环境、破坏生态的行为于不顾，待其严重到造成生态环境损害的程度再诉至法院主张惩罚性赔偿，也可能会发生以各种理由造成磋商未达成一致或磋商不能的“局面”，从而“依法”绕开磋商而在之后的诉讼阶段中主张更高额的惩罚性赔偿。如此一来，不仅责任人遭受明显的不正义，还有可能使责任追究严重背离磋商程序乃至整个生态环境损害赔偿制度设计的初衷，与环境法的预防原则发生抵触。对于检察机关而言，不宜赋予检察机关直接主张惩罚性赔偿的请求权，这源于检察权和行政权的任务分工。检察权的谦抑性不仅体现在其发挥社会治理职能时应当后位于环保组织、行政机关，其在控制行政权功能方面亦应发挥作用。惩罚性赔偿与行政处罚功能相当，如果检察权直接替代行政权主张惩罚性赔偿，可能会剥夺行政机关依法进行行政处罚的机会，这不仅可能影响行政效率，还可能引发检察权的过度扩张。由此，检察机关更适合通过检察建议、提起行政公益诉讼等方式，督促行政机关依法行使行政处罚权。只有在已经被施加的公法处罚不足以发挥充分制裁功能，才应允许检察机关主张惩罚性赔偿请求。 另一方面，惩罚性赔偿责任旨在补充公法处罚，因此“公共执法落差”是惩罚性赔偿制度适用的前提，法院对此应负担明确的论证说理义务。惩罚性赔偿不仅是补偿性赔偿的补充，社会法责任的性质也决定了其实质是对国家垄断惩罚权存在失灵问题的一种制度补充，是惩罚权从国家向社会的历史回归。但私人代行惩罚权只能发挥补充功能，国家和政府在现代法治社会和民主政治中仍是公共利益的优先代表。因此，适用惩罚性赔偿制度应以“公法执法落差”为前提，具体包括两个限定条件。一是存在“公法责任无法适用”的法律漏洞，比如特定生态环境损害结果尚未被划定在公法处罚范围之内；二是特定违法行为并未受到公法责任制裁或者即便受到公法处罚但仍不足以体现过罚相当原则。换言之，法院在审查生态环境侵权惩罚性赔偿责任的诉讼请求时应进行论证说理——既有公法责任是否无法适用（即“法律漏洞”），以及既有公法责任配置能否充分实现（实体性）比例原则。 对于多个受害人情形，如果基于“避免过度杀伤”“公平性”“可行性”等法政策考虑参照英国法经验拒绝给予惩罚性赔偿，难免过于机械，也无法发挥惩罚、威慑责任人的法效果。更妥当的做法是借鉴美国法经验，允许原告获得惩罚性赔偿金。对此，可以借鉴Philip Morris案中美国联邦最高法院的做法，允许在先原告基于整体不法行为的基础上获得惩罚性赔偿金。如此规定，并不会对其他原告构成不公平，因为理想状态的惩罚性赔偿金分配归属方案并非是由原告获得全部惩罚性赔偿金，大部分的惩罚性赔偿金实际上应归属于社会。同时，法律还应明确规定，法院应根据不同案件中已经判决的整体惩罚性赔偿金是否足以实现惩罚、威慑，限制原告的惩罚性赔偿请求权。此外，对于多个受害人情形，还有可能触发一种集体诉讼机制。为了确保在集体诉讼中实现一次性惩罚的目的，美国Shell Oil Refinery案创设了“双重退出机制”，选择退出集体诉讼的受害人将同时放弃惩罚性损害赔偿请求权。但本文认为，责任人在集体诉讼中一般须承担较大规模的补偿性赔偿金，可以发挥与惩罚性赔偿责任相当的行为处罚功能，甚至对违法者的“惩罚”会更为严厉，因此在“当惩罚性赔偿实现的社会利益可由集体诉讼充分实现时”，宜禁止法院适用惩罚性赔偿责任。 公益损害惩罚性赔偿和私益损害惩罚性赔偿分别提起时也会面临请求权协调的需要。由于惩罚性赔偿侧重的是对侵权行为的惩罚、威慑，对于造成公益损害和私益损害的同一生态环境侵权行为，原则上只能被施加一次惩罚性赔偿责任。一般而言，如果惩罚、威慑的力度足够大，侵权行为人将不再实施类似行为。然而，基于《司法解释》第10条和第12条对于两种惩罚性赔偿分别设定“私益损失”和“公益损失”作为计算基数的规则背景，以及私益诉讼和公益诉讼无须同时计算全部损失的客观现实，单独依靠一种惩罚性赔偿来实现足够的惩罚和威慑确实存在局限性。对此，可以考虑由后诉法院负责审查前案已经给予的惩罚性赔偿金判决能否实现足够的惩罚、威慑，并据此作出判决。 首先，基于妥当性原则的适用限制。如果适用生态环境侵权惩罚性赔偿责任无法实现其预期的惩罚、威慑责任人的制度目标时，法院有权选择是否判决支持原告的生态环境侵权惩罚性赔偿请求。比如，生产有毒产品的企业及时从市场上撤回、销毁了产品，造成环境污染的企业已经停产或实现了产业的升级、转型，此时惩罚性赔偿责任客观上已经无法实现惩罚或者威慑目标。 其次，必要性原则可以被用来证成确立“企业合规计划排除惩罚性赔偿责任适用”的必要性。如果轻微犯罪的责任人能够认罪认罚，并且具有建立合规体系意愿、提出了切实可行的合规整改方案，应排除适用惩罚性赔偿责任。对于多数微量行为经过长时间重复累积造成的生态环境损害，法律更应强调管制行为的及时介入，并用各种管制手段作为行为方向的导引，性质上不宜强调吓阻或非难，而应强调过程中的管理，此时运用惩罚性赔偿和公法处罚等惩罚性责任的必要性也相应较低。比如，在ESG措施已经成为企业合规治理重要方向的背景下，如果企业将ESG治理嵌入董事信义义务以督促董事关注公司长期利益，即有可能排除生态环境侵权惩罚性赔偿责任的适用。 最后，基于均衡性原则的适用限制。与均衡性原则在传统法制领域的适用不同，其在惩罚性赔偿责任领域适用时应采取整体主义视角——遵循全法域上整体的均衡性原则，即“同一不当行为同时满足惩罚性赔偿、罚款或罚金的责任成立要件时，应注意各种惩罚措施的总体惩罚威慑效果。”鉴于违法所得消除（没收、追缴）和自由罚等规则亦能发挥责任威慑效果，法院在决定是否施加惩罚性赔偿责任以及施加多大规模时还应将其置于更为广泛的法律责任体系中进行综合考虑。一种可行的策略是针对不同的生态环境违法行为设定责任量化指南。具言之，法院在判决是否给予新的惩罚性责任时，首先须依据指南为责任人确立一个“应承担的全部惩罚性性质的财产责任”，假设为A。鉴于法律经济分析已经表明，“处罚（行政处罚+刑罚）+没收”构成对被告人的完全威慑，A在理论上应等于相应违法行为对应的“处罚+没收”。而个案中责任人可能被施加的“处罚”和“没收”分别设为a和b。由此，民事法院应判决责任人承担[A-(a+b)]的惩罚性赔偿责任。如果A=a+b，则无须判决惩罚性赔偿责任。诚然，可能存在没收制度无法准确计算得出违法收益的情形。此时，可采取《司法解释》第10条第1款中的成本内化计算规则。值得注意的是，法律责任对责任人的威慑效力遵循边际效用递减规律，因此生态环境侵权案件更适合遵循最佳威慑原理，民事法院在依据指南确定特定责任人应承担的整体责任A时应遵循比例原则，并结合“法定裁量因素”适当调整。由于只有在侵权人能够承担的责任能力内，惩罚才能实现最佳效果，可以考虑确立“最小必要数额准则”。 有关生态环境侵权惩罚性赔偿制度的现行法律制度框架只规定了民事实体法上的惩罚性赔偿责任，并未规定民事程序法上的配套规则，导致司法实践中的案件只能依照民事程序法的规定审理，极易对责任人所应享有之基本权利（一般行为自由）的程序保障面向构成不当侵害。对此，有必要对生态环境侵权惩罚性赔偿诉讼的程序规则进行公法化调适。 第一，证明标准的提高。为了应对“惩罚性赔偿无法使被告获得适当程序保障”的质疑，美国法院在审理生态环境侵权惩罚性赔偿案件时适用了接近刑罚的证明标准。考虑到我国行政诉讼一般证明标准的多元化，尚未形成统一的证据标准，且行政处罚一般以行为外观作为处罚根据（淡化主观过错要件判断），从理论上看，法院在适用惩罚性赔偿制度时采纳适用刑事证据标准较为妥当。 第二，明确缺席裁判规则。惩罚性赔偿缺席判决过程如果完全适用民事诉讼程序规则，会不当侵害被告的程序权利。对此，立法者可以尝试从两个方面改造惩罚性赔偿制度的缺席审判规则。在启动条件方面，《民事诉讼法》（2021年修正）第147条规定的启动条件过于简单，立法者应当明确规定，法院负有义务严格审查系争案件是否符合缺席审判的条件，结合实践经验区分“恶意”缺席的被告和“善意”缺席的被告，注意避免剥夺后者的程序利益。在异议权利方面，依赖于“上诉与再审渠道”的救济模式会加大诉讼成本（整个救济程序存在周期过长、程序复杂、费用增加的缺陷），并从根本上侵害被告的“审级利益”。对此，建议借鉴《刑事诉讼法》（2018年修正）第295条规定，赋予被告享有对生效裁决提出异议的权利，并规定检察机关对确有错误的缺席判决享有抗诉权。 第三，诉讼时效及其起算点。基于法律体系内外部一致性的考量，加之惩罚性赔偿责任与行政处罚、刑罚等公法制裁的功能相当、构成要件竞合，前者的诉讼时效应当与后者保持一致。生态环境侵权惩罚性赔偿请求不应适用《环境保护法》第66条规定的3年诉讼时效，而应改采《行政处罚法》第36条规定的5年诉讼时效。同时，借鉴《行政处罚法》第36条第2款和《刑法》第89条第1款的规定，以行为发生之日作为其诉讼时效的起算点；对于连续性行为或者继续性行为，起算点应为行为终了之日。 第四，分阶段审判规则。惩罚性赔偿责任的审判规则具有公法化特征，与传统的补偿性损害赔偿规则存在明显差异，立法者应借鉴美国司法实践的经验确立两阶段审判规则。如果是环境刑事附带民事公益诉讼，对惩罚性赔偿的审理应当置于刑事审判阶段进行。
惩罚性赔偿具有公法处罚所不具备的功能优势，也能在一定范围内补充公法处罚的规制不足和制裁偏差，故在一定意义上可以被视为公法处罚的补充措施。然而，“惩罚性损害赔偿是一种强有力的武器。如果我们明智而克制地实施该制度，其将促进公共利益的维护。但如果我们不加选择地实施，它也具有毁灭性的伤害潜力。”作为生态环境损害责任体系的“新成员”，实践中的生态环境侵权惩罚性赔偿制度可能会在实体和程序维度发生背离比例原则和基本权利正当程序功能的宪法解释风险。立足于宪法秩序探寻体系性的风险控制策略是当下的关键任务。
