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秦正 武汉大学环境法研究所研究助理
本文将发表于《政法论坛》2024年第6期
有学者指出：“生态环境法典的编纂至少需要三个重要阶段的论证：一是探究其编纂的政治、社会、法律等条件是否具备；二是妥善安排其篇章结构；三是科学设计每个篇章体系性的制度安排。目前，对于环境法典的研究和探索而言，前两个阶段基本上已经完成。”全国人大常委会将生态环境法典编纂定位于“行政立法领域”，强调行政管理及权力行使，这属于生态环境法典编撰中的核心关切。环境问题很多是由于行政权力不作为或者环境监管不利所导致，因此生态环境法典编撰中必须要重视权力监督制度的相关安排。“在党和国家监督体系中，人大监督是国家最高层次的监督，是具有法律效力的监督。”因此，人大监督是党和国家监督体系中极为重要的一项制度安排。而且环境领域的人大监督实践与制度安排早已有之，如《中华人民共和国环境保护法》第27条对人大监督就有着相应的制度安排，但是基于环境领域的特殊性以及生态环境法典的完整性考量，有必要思考生态环境法典编撰中是否需要以及如何系统安排人大监督这一不可缺少的监督制度，从而约束权力的行使。
权力自身的特性决定了权力必须受到监督和制约，不受监督和制约的权力必然导致腐败。生态环境领域的权力运行同样需要监督，那么为什么需要在生态环境法典中对人大监督制度进行统一性的安排？甚至可以追问，在国家监督体系的众多监督方式中，为什么是人大监督居于要位？从以下三个方面，可以证成人大监督制度在生态环境法典中进行统一安排的必要性：
（一）人大监督的功能定位
人大监督的功能定位决定了在国家监督体系的众多监督方式中，人大监督应当首先被考量。当前，学界对于党和国家监督体系组成要素的阐述，形成了几种不同的学说观点：部分学者坚持“两要素说”，尝试以党内或党外的标准将党和国家体系进行区分；在“两要素说”外，学界对于党和国家监督体系的具体组成要素展开了更为细致的归纳与列举，形成了“三要素说”和“七要素说”等观点。监督是治理的内在要素，党和国家监督体系在不断地完善与成熟，而相较于其他的权力监督方式，在生态环境领域，人大监督具有以下三个方面的独特优势：
第一，国家监督体系中的核心地位。从人大根本政治制度和民主集中制原则出发，“人大监督是国家权力机关的监督，是党和国家监督体系中的重要组成部分，是代表国家和人民进行的监督，是国家最高层次的监督，是具有法律效力的监督。”人大监督基于正当性与人大监督活动本身的属性构成了国家监督中的核心，人大监督是各机关发挥效能的重要前提。
第二，宪法法律实施监督机关的独特定位。各级人大及其常委会不仅是立法的主体，同时还承担着在本行政区内，保障宪法、法律、行政法规的遵守和执行实施监督的义务。各级人大及其常委会一方面以备案审查的方式承担法律实施监督的义务，已经制定出台的法规、规章、司法解释等规范性文件，都应当依法向审查机关报送备案，由审查机关按照备案审查工作程序对其合宪性、涉宪性问题进行审查，对不符合宪法规定、原则、精神的内容依法予以纠正处理。全国人大常委会是宪法法律实施监督机关的定位决定了人大在多元备案审查体系中的主导地位，后端的合宪性审查主要都是依靠备案审查制度来实现。在生态文明立法日益繁盛的当下，对生态领域的立法进行备案审查，确保相关规范的正当性、合宪性的重要性日益凸显。作为在多元备案审查体系中占据主导地位的人大，其作用不容有缺。另一方面，根据《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称监督法）第22条规定，各级人大及其常委会还可采取多种形式监督对法律实施进行监督。例如其可以有计划地对法律、法规实施情况组织执法检查。
第三，全面立体监督的必然选择。“长期以来，我国国家机关实行的是两级多元主体的监督模式，第一级是各国家机关由人民代表大会产生，对其负责，受其监督；第二级是国家机关受其所在机关的监督部门及上一级机关监督。”第二级监督因“同体监督”饱受学者们诟病。法治反腐的中心议题之一就是要“实现反腐权力运行的规则约束”，从而“保证能够获得一个动态运行的法治系统，防止权力滥用”。监察体制改革后，监察委员会对国家工作人员的监督提升了监督效能，但又引申出了一个新的问题，监察委员会对其工作人员的监督仍然属于“同体监督”。监察委员会的监督更侧重于对人的监督，事后的监督，而对生态环境领域的行政权力运行，更需要的是对权力的规制以及全过程的监督。因此，人大监督是全面立体监督的必然选择。
（二）实现国家环境保护义务的需要
国家环境保护义务的实现需要人大监督的制度安排。在深入推进新时代生态文明建设、深化生态文明体制改革的现实背景下，国家环境保护义务的内涵随着宪法的修改发生了拓展和深化。环境基本国策是国家环境保护义务的宪法规范形态，是对所有国家权力构成约束的“国家目标条款”，宪法第26条和第9条第2款共同表述了环境基本国策，并具有“国家目标条款”的规范效力，同时，生态环境概念也具有宪法依据。在当时，环境保护义务在内涵上包括：现状保持义务、危险防御义务、风险预防义务。2018年，《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）“序言”中将“生态文明”列为“五位一体”总体战略布局之中，同时将“美丽中国”的建设作为全面建设社会主义现代化强国的重要目标。在理论上，宪法序言具有确认政治权力正当性、规定宪法的基本原则、阐明政治共同体价值共识等功能，宪法序言在立法、司法活动以及国家政治、经济和社会生活中发挥着实质上的约束力。“美丽中国建设”这一国家目标的确立，从实质意义上拓展了环境保护义务的内涵，而环境保护义务内涵的变化必然会引起国家权力在生态环境保护中的重新配置。例如，“生态文明入宪”时，国务院法定的职权范围也得到了修改，其职权的第六项增添了“生态文明建设”。国家环境保护义务的有效履行与实现，离不开多种国家权力在生态环境保护中的合理配置与高效运行，人大不仅可以通过立法的方式履行国家环境保护义务，还可以通过监督职能推动多种国家权力的高效运行，从而间接履行国家环境保护义务。人大作为民主代议机关对各国家机关进行监督，人大对其他国家机关的工作实行监督，秉持正确监督、有效监督、依法监督的原则，人大监督拥有对这些国家权力的配置与运行进行监督的法理基础。以行政权为例，国家环境保护义务的宪法条款可以构成政府行使环境管理职责的宪法基础，法律法规将宪法中抽象的规定具体化为可执行的规定，从而促进政府落实环境保护义务。而各级人大监督要实现的目标之一就是确保行政机关在宪法和法律范围内履行职责，监督法律实施主体落实法律责任。
（三）有利于系统回应跨区域协同环境立法的监督困境
统一性的制度安排有利于解决人大监督在对跨区域协同立法进行监督时面临的现实困境。“生态保护法的基本理念和方法要求生态环境保护必须打破传统以行政单元为基础的管理模式，转而以自然生态系统单元为基础，它所包含的管理单元的范围大小可以通过不同时空尺度来调节。”为了解决问题，各地开展了跨区域协同环境立法。例如，以首都为中心与京津冀协同立法中的《机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》，该条例由京津冀三地同步起草、同步修改、同步通过，是京津冀第一个协同立法的实质性成果，也是我国首部对污染防治领域作出全面规定的区域性协同立法。区域协同立法是整合地方多元利益诉求，谋求共同意志表达的过程，其在利益权衡、地方意志的统合方面会遇到一定的阻碍。由此，生态环境领域的人大监督会面临以下两个难题：一是对跨区域协同立法的法律实施效果的监督需要面对的就是地方人大是否会基于地方利益的考虑从而进行选择性的监督。二是在区域协同立法的进程中，地方人大之间的实质地位其实并不平等。人大实质地位的不平等显然会直接影响到各地方人大对于区域协同立法的法律实施监督的效果。在生态环境法典中对人大监督进行统一性的制度安排，有利于解决这些问题。生态环境法典是生态环境领域的顶层立法，其刚性的制度安排，能够规避地方人大基于地方利益的考虑以及实质地位不平等导致选择性监督的问题。
生态环境法典中是否有必要引入人大监督制度、能否引入人大监督制度，需要考量环境领域立法以及人大监督制度的独特性，从必要性和可行性两个角度加以证成。在前文已经完成对必要性论证的基础上，本节进一步讨论其可行性。自方法论的角度而言，将人大监督制度导入生态环境法典一般需要接受以下三个方面的检验：第一，规范依据，即在生态环境法典中对人大监督制度进行统一性的安排是否有理论依据？第二，实践依据，即人大监督制度在导入生态环境法典中，是否会破坏环境法的体系化秩序，影响其体系效应的发挥或实现？第三，立法效果是否完备。即人大监督制度被导入生态环境法典后，其规范效应如何？
（一）规范依据：生态环境领域人大监督的宪法基础
2018年《宪法修正案》将“生态文明”、“新发展理念”、“美丽强国”这些政治概念转化为了法律概念，提升了生态文明概念的法律地位，从而对宪法上的观念、权利、制度产生了重要影响，在这一现实背景下，需要从宪法视角去审视生态文明视域下人大监督的规范基础。其规范基础在于“生态文明建设”与“美丽中国建设”这一国家目标的确立。2018年的《宪法修正案》对宪法序言第七自然段中进行了两处修改：一是将“生态文明”这一表述加入到了原先的“推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展中”。这一修改强调生态建设与经济、政治、文化、社会建设的重要性相当，这五者应当统筹推进，协调发展。二是将原先的“把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”的表述改为了“把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”。这一修改明确了“美丽”是“社会主义现代化强国”的应有之义。宪法序言的表述是对国家发展目标的描述与提升。可见，“生态文明建设”与“美丽”的规范表达赋予了国家环境保护义务更为丰富的内涵。
国家环境保护义务的有效履行与实现，离不开多种权力在生态环境保护中的合理配置与高效运行，而国家权力的合理配置与高效运行都离不开人大的监督。首先是对立法权的监督。人大是备案审查的主体，人大有权改变或者撤销法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章。《中华人民共和国立法法》第111条规定：“全国人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构可以对报送备案的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等进行主动审查，并可以根据需要进行专项审查。例如，2017年党中央通报有关自然保护区存在的突出问题及其教训后，全国人大常委会法制工作委员会对专门规定自然保护区的49件地方性法规集中进行专项审查，对其中36件与环境保护法和国务院自然保护区条例不一致的法规要求制定机关修改。其次是对行政权、审判权、检察权的监督。就人大与行政机关、法院、检察院的关系而言，后者与前者并非互相制衡的分权关系，全国人民代表大会是最高国家权力机关，后者皆是由人大产生，需要对人大负责，并受人大监督。例如2023年10月22日上午，全国人大常委会就国务院关于打击生态环境和资源保护领域犯罪工作情况的报告、最高人民法院关于人民法院环境资源审判工作情况的报告、最高人民检察院关于人民检察院生态环境和资源保护检察工作情况的报告进行了专题询问。最后是根据《监督法》的规定：“各级人民代表大会常务委员会可以采取听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告；审查和批准决算、听取和审议审计工作报告以及组织执法检查的方式对人民政府、法院、检察院进行监督。”
（二）实践依据：生态环境领域人大监督的实践发展
人大监督制度在导入生态环境法典中，并不会破坏环境法的体系化秩序，影响其体系效应的发挥或实现。生态环境领域的立法中早已有对人大监督进行制度安排的实践先例。2024年，中共中央、国务院在《关于全面推进美丽中国建设的意见》中指出：“各级人大及其常委会加强生态文明建设立法工作和法律实施监督。”在立法层面，国家扮演着公共利益的主要代表者以及公民环境义务的主要责任人的角色。其既需要积极地制定环境治理相关的法律，还需要避免立法不作为及立法懈怠的发生。环境问题是一个兼具多系统、协同化的复杂问题，其涉及经济、政治、地区利益等多方面。环境问题十分复杂，环境领域的相关立法是解决环境问题、提升环境治理效能的重要抓手。人大在生态环境领域的地方性法规中对权力运行的监督方式的选择以及制度安排，都是立法者在积极寻找环境实践和法治规范之间的动态平衡。在党和国家监督体系日益成熟完备的现实背景下，人大监督这一监督方式不论是在全国性立法中还是在地方立法中都有制度安排的实证先例。在全国性立法层面，《中华人民共和国环境保护法》第27条规定：“县级以上人民政府应当每年向本级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会报告环境状况和环境保护目标完成情况，对发生的重大环境实践应当及时向本级人民代表大会常务委员会报告，依法接受监督。”在地方立法层面，部分地方性法规中同样有着对人大监督的制度安排。例如，《十堰市生态文明建设条例》第40条规定：“市、县（市、区）人民代表大会及其常务委员会应当加强对本地区生态文明建设的监督，定期听取和审议同级人民政府有关生态文明建设的报告，检查督促有关生态文明法律、法规实施情况。”再如，《厦门经济特区生态文明建设条例》第17条规定：“市人民政府每年度应当将占用生态控制区线和变更生态控制线的情况向市人民代表大会常务委员会报告。”
（三）立法效果：人大监督的双重功效
在生态环境领域，人大监督具有双重功效。一方面，人大监督可以监督权力，以确保公共权力的合法合理运行；另一方面，人大监督自身的特殊性，导致其成为了人民群众间接参与生态文明建设的一种方式，从而实现了人民群众共同参与、共同建设、共同享有生态文明的战略构想。
在监察体制改革背景下，我国国家监督体系形成“人大监督—专责监督—内部自治”的三维共治格局。人大在宪法体制中的地位，人大监督对其他监督机关是否正确、依法行使监督职权仍然具有监督权，因此人大监督在国家监督体系中具有直接监督与间接监督两种监督方式。第一，直接监督。直接监督是指人大对国家机关在贯彻执行法律和政策中是否体现人民意志、是否符合国家大政方针等方面进行监督。此时，人大监督与其他监督方式的关系是互补的关系，例如，作为目前司法监督主要形式的行政诉讼，即通过诉讼来监督政府具有即时性，这恰好在功能上补充人大监督。第二，间接监督。间接监督是指人大作为国家机关的产生者，其可以通过顶层设计来协调各国家机关的权力分配及权力冲突关系，通过使其他监督机关依法行使监督职权的方式，来间接对执行机关进行监督。例如，人大可以通过出台加强和支持检察机关行使法律监督权的决定，消除检察机关面临的障碍，强化特定监督机制的监督实效。人大可以通过直接监督实现与其他监督方式的互补作用，因此与其他监督并不存在冲突，具有导入生态环境法典的可能。同时，人大监督可以通过监督其他监督方式，强化其监督效果，因此其与其他监督亦不存在冲突，也具有导入环境法典的可能。
生态文明建设涉及到社会发展的全局而不是局限于某一个领域，生态文明的建设需要进行全面的布局与规划，这一切离不开中国共产党的战略布局与把控。人大是坚持中国共产党领导的政治机关定位表明了人大是将执政党和人民意志转化为法律和政策的媒介，在立法过程中，人大能够最高程度地理解执政党的战略布局以及把握人民的实质需要。这就意味着人大更适合作为监督者，把控执行者对法律及政策的执行。人大是始终同人民群众保持密切联系的代表机关的定位表明了人民代表大会制度是中国人民当家作主的根本途径和最高实现形式，是实现全过程人民民主的重要制度载体。因此，人大监督是人民群众间接参与生态文明建设的一种表现形式。
在具体构建生态环境法典中的人大监督制度前，有必要探寻人大监督在生态环境领域的实践图景，这是在生态环境法典中对人大监督进行统一性的制度安排的前提。监督法实施以来，人大监督迈入了制度化、法治化的轨道，但在生态文明领域，人大监督的监督实效并不显著。概括来讲，这一领域的人大监督面临着以下几个问题：
（一）回应环境领域人大监督长效机制的缺失问题
《监督法》自实施以来，对各级人大常委会依法行使监督职权、健全监督机制，增强监督实效，发挥人民代表大会制度的特点和优势，具有重大的意义。然而，人大监督仍然存在监督实效性不强的问题，人大及常委会的监督并未实现逻辑的闭环，其监督流程是单向的，缺乏监督后的跟踪与反馈制度。在实践中，当人大及其常委会行使完监督权之后，其跟踪监督的主动性并不高，同时，被监督者往往也缺乏主动进行反馈的动力，最终影响了监督长效机制的构建。有学者指出：人大监督在实践中表现出了提建议、意见多，跟踪问效少的问题。根据生态问题的持久性、反复性的特点，人大监督对于生态环境的监督不能是即时的，而应当具备一个长效机制。以较为典型的生态环境修复为例，这一工作往往是一个系统性的工程，而人大在通过视察调研、审议报告等途径或者问题线索后，一般都会就有关问题提出书面建议，交给“一府两院”办理，其并不会实际跟踪落实，去审视其实际修复效果，因此只有在生态环境法典中对人大监督制度作出补充性的制度安排，一方面既适应了环境问题持久性、反复性的特点，另一方面，也可以完善人大监督制度在具体领域的扩展。
（二）回应环境领域地方人大法律实施监督的缺位问题
地方人大对于生态环境领域的法律实施监督的缺位表现在于：第一，在全国人大听取和审议“一府两院”的生态环境专项工作报告已经形成制度安排的现实背景下，地方人大鲜见采取这一监督方式。在2015年《立法法》修改之前，地方立法权仅为省、自治区的人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市所享有，当时全国共有49个较大的市。党的十八届三中全会提出，逐步增加有地方立法权的较大的市的数量。党的十八届四中全会决定提出，明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权。2015年3月，十二届全国人大三次会议修改《立法法》，第81条赋予了设区的市在城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等方面的事项制定地方性法规的权限。基于对立法质量的考虑，《立法法》明确了设区的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行，以合宪性审查制度对设区的市所制定的地方性法规的质量进行了兜底。然而，法律的制定只是其发挥功效的起点，法律的施行离不开人大对法律实施的监督。听取和审议专项工作报告是人大常委会开展监督工作的法定形式，在监督实践中，听取和审议专项工作报告这一监督方式具有更好地了解被监督机关实质工作的特点，而合法高效行使监督职权的前提是监督者必须全面了解被监督者的工作，因此听取和审议转型工作这一监督方式的重要性越发凸显。然而在生态环境领域，地方人大更多的是依照法律规定听取和审议本级政府年度环境工作报告，而对两院的工作情况有所忽视。听取工作报告是人大发现问题的重要途经之一，若在生态环境法典中对这一制度予以明确，地方人大在生态环境领域的监督质效必然能够得到提高。
第二，针对生态环境领域地方规范性文件的违法违宪的责任问题仍未得到明确，此处所描述的地方规范性文件主要指仍然没有纳入全国人大合宪性审查范围的那些由地方制定的规范性文件，其包括两个部分：一是作为立法规范性文件的地方政府规章；二是作为生态环境领域立法外的其他规范性文件的地方各级人大及其常委会决定和决议、地方各级“一府一委两院”文件、居委会和村委会决定未能明确纳入合宪性审查的框架内。“中国的合宪性审查是以抽象审查为主，颇具中国特色的宪法监督机制，由法律等草案审议过程中的规范审查，对设区的市地方性法规、自治条例、单行条例的事先批准审查，事后的规范性文件备案审查，作为备案审查纠正机制的撤销、改变等四项制度构成。”对地方性法规的合宪性审查属于合宪性审查中央制度的核心关切。有学者指出，“法律法规之外的地方规范性文件构成了我国合宪性审查的地方制度构图。”由此可见，生态环境领域立法外的其他规范性文件同样具有违法违宪的风险。地方非立法性规范性文件往往带有明显的部门特色，其制定主体往往可以根据本地区、本部门的需要，从地方利益出发，制定相应的文件。因为这些文件能够更好地契合本地的特色、更好地满足本地区的需要，其往往对地方生态环境的保护起着极其重要的作用，而这也是生态环境领域立法权下放的原因之一。在这一现实背景下，生态环境领域的生态环境领域立法外的其他规范性文件的规制势在必行。而生态环境法典作为一部综合性立法，其可以通过明确这些文件制定主体的责任的方式，来实现对生态环境领域的生态环境领域立法外的其他规范性文件规制的目的。
（三）回应环境领域地方人大协同监督机制缺失的问题
在生态文明建设、生态保护优先的绿色发展大背景下，以立法保护区域生态环境成为经济社会一体化绿色发展的基础条件。但由于我国行政管理以行政区划为基础，对区域生态环境保护的立法在行政区划制度下被碎片化。而地方环境立法的碎片化，则会使一个大的自然生态区域被分割，导致地方环境立法对自然生态保护缺乏整体考量，保护思路破碎化，不利于生态环境的整体保护。法律的生命在于实施，一部法规范制定后，正确地落实法规范中的各项规定同样是重中之重，各个区域地方政府对法规范的执行，直接关切到这一规范的立法目的能否达成。从将各地方政府均视为理性人的角度来看，地方政府实际上可以被认为是各自行政区域的利益主体。改革开放以来，地方政府一直遵循着追求地方经济增长绩效最大化的行为逻辑。因为个体理性与集体理性之间的矛盾，区域整体利益与地方利益之间存在着一定程度的偏离，这也导致地方人大环境协同监督机制的重要性愈发凸显。以区域协同执法检查为例，执法检查是各级人大常委会行使监督权的一种监督方式，发挥着与行政诉讼制度不同的监督功能。执法检查一般以政策为导向且以确保有效性为宗旨，能够与确保合法性为宗旨的行政诉讼制度形成良性的互动，更体系化地确保法律能够得到行政机关的执行。在区域协调立法日益频繁的当下，具有重要法律实施监督功能的区域协调执法检查制度仍然存在缺失。我国区域协同立法共有以下三种实践样态：一是以首都为中心与京津冀协同立法；二是以长三角区域一体化与一体化协同立法；三是多中心、准一体化的粤港澳大湾区协同立法。但仅有京津冀三地人大常委会主任会议于2023年7月同步通过了《关于构建京津冀人大协同监督机制的实施意见》。
这些现实问题产生的原因，是多层次多方面的，可以归为以下几个方面：一是《宪法》对我国各级人民代表大会之间的纵向关系、同级人民代表大会之间的横向关系并未涉及，但在实然层面，区域协同立法实践中的各地方人大的实质地位并不平等。二是《各级人民代表大会常务委员会监督法》只规定了常委会监督权，不能代替人民代表大会来履行监督权，这两者的功能性不能重合。三是人大在政治结构中的制度角色和实质功能决定了人大监督的时间创新实效及其限度。理论界从多种监督揭示了人大监督制度陷入桎梏的原因。四是生态文明视域下的人大监督的复杂性不仅在于被监督对象的多元，还在于监督主体的复杂性。因此，应当考虑在生态环境法典的编撰过程中，对人大监督进行统一性的制度安排，以此提升生态环境领域中人大监督的监督质效。
立法以问题为导向，生态环境法典中人大监督的制度构建必须回应人大监督在实践中所遇到的问题。鉴于此，将来我国的生态环境法典编撰之际，在其中设置人大监督制度，以回应人大监督在实践中所遇到的问题，无疑必要而又迫切。这也就需要进一步回答以下两个问题：一是人大监督制度放在我国生态环境法典何种位置较为妥切？二是基于人大监督的规范定位，在生态环境法典中对人大监督的制度如何进行具体构建？
（一）生态环境法典中人大监督制度的位置安排
尽管目前学界围绕生态环境法典编撰的体系结构安排这一重要问题尚未完全达成共识，但主流观点还是主张采用由“总则—环境污染控制—自然生态保护—绿色低碳发展—生态环境责任”五编的结构安排。就生态环境法典总则编而言，虽然学理上对其具体内容包括哪些、如何体系化安排这些内容等看法不一，但基本上认为总则编应当发挥好“总控”的体系功能，协调平衡好各个领域法律之间的关系。在这一背景下，我国生态环境法典应当在总则编中对人大监督制度做出具体规定。理由如下：
生态环境法典总则可以通过抽象凝练各类制度领域的逻辑关联，形成“立法目的”“定义适用范围”“基本原则”“法权配置”等一般性条款，适度强化或弱化分则具体制度领域的规范分配与调整手段，实现生态环境法典的目标协调性与逻辑自洽性，其发挥着“总控”的体系功能。污染控制编与自然生态保护编的内容应当是以国家保护义务为主，公民参与义务为辅，包括：明确公权力机构（立法机构、行政机构、司法机构）的权力运行要努力实现宪法设定的环境国家目标，依照“预防—管制—救济”的逻辑进行制度安排。绿色发展编应以绿色低碳的生产生活方式的宪法认同为根本遵循，构建面向“双碳”目标的行政法律规范体系。而生态环境责任编则是按照“风险预防—危险防御—损害修复”的逻辑，创设必要的诉讼制度实现行政行为与行政责任的整体配套，同时对环境行政公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼等新型诉讼的责任形式与救济程序等进行专门规定。从草案对这五编的内容设计来看，将人大监督制度放在总则编中更为妥切，人大监督作为既有环境法制度之一，可以将其整合为基本制度条款，将其放置于总则编之中，其对权力运行的全过程监督与总则编“总控”的体系功能十分吻合。
（二）面向生态环境保护的人大监督制度优化
人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督。长期以来，各级人大及其常委会在行使监督职权的过程中，始终坚持党的领导，坚持依法履职，监督工作取得了显著成效，但同时也存在影响监督质效的问题，而这些问题的解决，可以从优化监督工作制度开始。
第一，构建长效监督机制。权力监督的效果主要体现在问题是否得以解决。人大在通过视察调研、审议报告等途径或者问题线索后，一般都会就有关问题提出书面建议，交给“一府两院”办理。虽然许多地方人大在督察审议意见的办理落实方面采取了许多措施，但仍然有一些地方人大对问题跟踪监督力度不够。想要解决人大监督实效性不强的问题，必须构建监督长效机制。首先，建立“重审再审”制度，具体方法为将河南省人大的监督机制予以全国推广。河南省人大明确了“凡是经常委会会议审议的一府两院相关议题，有关审议意见要明确有关责任单位限期整改落实，落实情况要在规定时限内向人大常委会反馈。对于一府两院报送的整改落实情况报告，要认真审查评估，必要时还可以提交常委会审议”。这一规定能够很好地解决人大“一审了之”的问题，并且推动人大跟踪监督。其次，在听取“一府两院”对于相关问题所做出的专项报告，并根据实际情况给出相应评价和办法的同时，还应当对具体问题自身督察的办理情况给出评价，建立对应的问责机制，从而推进人大内部监督机制的发展。以内部问责机制的建立来提高其依法履职的主动性，从而提升监督工作的实际效果。
第二，明确地方人大常委会听取和审议环境专项工作报告的制度性安排。地方政府、法院、检察院的环境工作专项报告，往往全面地呈现了生态环境和资源保护的工作情况。地方人大常委会听取环境专项工作报告，能够更好地了解本区域内上一年度的环境状况和环境保护目标完成情况。同时，开展工作评议，可以把对工作的监督和对人的监督有机地统一起来。因此，地方人大常务委员会应当明确听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的生态环境专项工作报告的制度性安排。理由如下：一是环境保护法明确规定“县级以上人民政府每年向本级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会报告环境状况和环境保护目标的完成情况，依法接受监督”。二是全国人大常委会依法每年听取和审议“一府两院”的年度环境状况和环境保护目标完成情况的报告已经有过实践先例。例如，2023年10月22日，全国人大常委会第六次会议举行联组会议，即以这一形式听取了国务院、最高人民法院、最高人民检察院对生态环境和资源保护的工作报告。三是根据《监督法》第9条的规定，对社会普遍关注的问题，常务委员会听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告。人大可以将人民意志转化为法律和政策，一个领域的法规数量与人民群众对这一领域的关注度成正相关。而从近年来地方各级人大制定的生态环境领域的地方性法规的数量来看，生态环境工作应当符合第9条第六项中的“社会普遍关注的其他问题”。2020年3月，中办、国办《关于构建现代环境治理体系的指导意见》明确，鼓励有条件的地方在环境治理领域先于国家立法。在生态环境领域，地方人大具有可以总结地方经验，更好解决实际问题的独特优势。我国通过完善的生态环境保护法律体系实施宪法关于生态文明的规定，现行有效的生态环境保护类的地方性法规已有1000余件。
第三，拓宽责任追求和制裁的空间。制裁是监督的法律后果。“对应于刚性的处理措施，制裁是对监督对象的违法或失职行为的最后处理权，包括撤销由人大选举、决定、任命和批准任命的国家机关组成人员的职务和撤销违法违宪决定或立法两种形式。”人大可以通过行使监督权与行使任免权相结合的方式，做到监督事与监督人并举。同时，根据我国《宪法》和《立法法》的规定，明确享有合宪性审查权的全国人大及其常委会可撤销的违宪立法类型包括法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例。但是，针对法律法规之外的地方规范性文件的违法违宪的责任问题仍未得到明确，此处所描述的地方规范性文件主要指仍然没有纳入全国人大合宪性审查范围的那些由地方制定的规范性文件。有学者指出，法律法规之外的地方规范性文件构成了我国合宪性审查的地方制度构图。由此可见，这些生态环境领域立法外的其他规范性文件同样具有违法违宪的风险，一旦这些文件违法或者违宪，这些文件的相关主体也应当承担相对应的责任。实践中对此已有探索，例如，针对《甘肃祁连山国家级自然资源保护区管理条例》一案，除责令纠正违反上位法的立法之外，还对立法过程中未履行责任的部门和主管领导启动了问责。虽然，这些生态环境领域立法外的其他规范性文件不能完全等同于地方性法规，但其与违法违宪的地方性法规应当承担责任的问责逻辑是共通的，这些文件的制定者的责任追究和制裁的模式，应当得到进一步的制度化和规范化。因此，要明确关于生态环境领域立法外规范性文件的定期专项审查工作，通过立法形式固定下来，因为专项审查工作的稳定性不足。
（三）面向生态环境保护的区域人大协同监督工作机制构建
生态环境领域的区域协同立法能够促进区域范围内的资源共享与合作，合力应对区域内共同问题的优化。针对生态领域的区域协同立法的区域人大协同监督工作机制的构建可以从以下两个角度展开：
一是构建地方人大环境工作信息共享机制。生态环境法典中应明确区域协同立法的地方人大的环境工作信息的共享，信息的共享是区域人大协同监督工作机制构建的基础。首先，明确环境领域工作通报制度。区域协同立法的人大应当定期互相通报每年度本区域有关环境领域的工作安排以及本区域年度环境状况和环境保护目标完成情况。其次，推动区域行政执法平台的数据共享。通过数据赋能，来完成对区域内的行政执法数据的实时监控与共享。区域协同立法具有“优势互补、互利共赢、区域一体”的原则，为实现区域内各方利益的均衡与共享，实现相关法律制度的协同，其执法力量往往在这一领域已经得到了整合，行政执法数据平台往往已经得到搭建。例如，京津冀三地在大气污染防治方面，明确了建立协同机制、环评会商、协同监管、联防联治等重要内容。
二是构建区域人大协同执法检查制度。《监督法》明确了人大监督有七种监督方式，有效丰富了人大监督的手段和方式，但区域人大协同执法检查制度应当首先得到明确。一方面，执法检查是人大监督的法定形式和重要途径，也是人大推动法律贯彻实施的重要手段。另一方面，2023年末发布的《各级人民代表大会常务委员会监督法修正草案》指出：有关地方人大常委会根据区域协调发展的需要，可以协同开展执法检查。可见，相较于其他监督方式，区域协同执法检查已经被立法者予以考量。生态环境领域人大监督的制度构建必然需要以人大监督的制度安排为基础。因此，相较于其他监督方式，区域人大协同执法检查制度应当成为协同监督工作机制监督方式的重要抓手。
行政机关承担着法律实施的主要任务，因此，监督依法行政成为人大执法检查的最主要功能。对行政机关而言，执法检查不仅要关注法律实施的结果，还要关注依法行政的过程；不仅要关注执法行为的合法性，还要关注政府行为的合理性和有效性。同时人大执法检查制度具有引导行政执法资源合理分配、解决执法体制和执法保障问题的功能。因此，为了保证区域协同立法在各个行政区域能够得到高效实施，区域人大协同执法检查制度必须建立。首先，明确程序启动方式。各地方人大区域协同立法主体的上级人大常委会可以根据需要，组织下级人大常委会联动开展执法检查，同时，各地方人大常委会也可以根据区域协调发展的需要，协同开展执法检查工作。其次，充分利用跨越行政界线的行政执法合作平台的数据，监督行政机关的执法行为。区域人大协同执法检查主体应当具有调阅各区域内行政执法平台数据的权限。再次，执法检查要更具“刚性”。执法检查应当和落实整改紧密结合起来。如果执法检查发现的问题被隐藏或者忽视，那么执法检查也就没有办法去实现法律法规贯彻实施的目的，这一监督方式也就如同被虚置了。执法检查小组在各区域内发现的问题，应当汇报给上级人大常委会，由上级人大常委会督促各区域人大落实相关问题的整改。执法检查工作是人大监督职能的重要组成部分，区域人大协调执法检查工作实效性的提升，有利于人大监督发现更多的问题，进一步提高区域协同立法的质量。最后，确保执法检查小组的专业性。人大的执法检查，主要从监督依法行政、依法监察、依法审判和依法检察等方面开展的。审判机关与检察机关的工作具有高度的专业性，因此人大执法检查小组可以适当增加相关理论研究人员和司法实务工作人员参加，提升执法检查队伍的专业性。
全国人大常委会将生态环境法典编撰定位于“行政立法领域”，强调行政管理及权力行使，这属于生态环境法典编撰中的核心关切。人大监督制度的加入，不仅能够增强权力运行的逻辑完整性，也有助于生态环境法典目的之实现。人大监督是我国党和国家监督体系中的一种方式，还有其他的监督方式依然对行政权力的运行、生态环境的保护起着重要的作用。在适度法典化的思路指导下，只有先将最重要的人大监督制度安排下来，借助法典编撰的契机消弭各种制度之间的矛盾，才能最终实现生态环境领域的人大监督制度化、规范化的愿景。
