2016年5月17日，习近平总书记在哲学社会科学工作座谈会上的重要讲话指出“加快构建中国特色哲学社会科学”“不断推进学科体系、学术体系、话语体系建设和创新，努力构建一个全方位、全领域、全要素的哲学社会科学体系”。2022年4月25日，习近平总书记在中国人民大学考察时强调：“加快构建中国特色哲学社会科学，归根结底是建构中国自主的知识体系。”2024年7月，党的二十届三中全会指出，要“创新马克思主义理论研究和建设工程，实施哲学社会科学创新工程，构建中国哲学社会科学自主知识体系”。中国法学自主知识体系是中国特色哲学社会科学自主知识体系的重要组成部分，是贯彻落实习近平法治思想的必然要求，也是学术界和实务界共同的历史责任和使命担当。《政法论坛》作为学术传播的阵地、窗口和平台，紧紧围绕新时代全面依法治国实践，扎根中国文化、立足 中国国情、解决中国问题，助力中国法学自主知识体系建构，不断推动高质量法学学术成果的创造性转化、创新性发展。为持续传播中国法学自主知识影响力，推进法学期刊高质量发展，本刊公众号推出55篇体现中国自主法学知识体系构建系列文章，以飨读者。
本文发表于《政法论坛》2024年第4期，第13-26页。
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卞建林 中国政法大学诉讼法学研究院教授
张 可 中国政法大学刑事司法学院副教授
自2018年《刑事诉讼法》正式确立认罪认罚从宽制度至今已逾五年。截至2022年底，认罪认罚从宽在审查起诉阶段的案件适用率已经超过90%，量刑建议的采纳率达到了98.3%。根据《2023—2027年检察改革工作规划》，深化落实认罪认罚从宽制度将继续成为检察改革工作的核心内容。由此可见，认罪认罚从宽制度在司法实践中应用广泛且将处于持续推进之中，但这并不能掩盖认罪认罚从宽在理念指导与制度构建方面的缺失与不足。从制定法展现出的制度架构来看，现行认罪认罚从宽制度存在结构性缺陷，不但制度定位较为模糊，而且缺乏协商意蕴的制度表达和诉讼关系的有效调和，实际成为一种落实坦白从宽政策的程序方案，并未对我国传统的职权化诉讼模式作出实质性突破，距离比较法视野中的刑事诉讼“第四范式”更是相去甚远。根据十四届全国人大常委会的立法规划，刑事诉讼法即将迎来第四次修改。本文主张，以此为契机，针对认罪认罚从宽制度存在的缺失与不足，对该项制度进行全面优化和系统改造，探索构建中国式的认罪协商制度。
认罪认罚从宽制度在本质上为舶来品，但并非对域外制度的全盘照搬。与域外大都将提高诉讼效率、节省司法资源作为确立认罪协商制度的主要目的不同，我国认罪认罚从宽制度的目的由最初的优化司法资源配置、提高诉讼效率、配合审判中心改革，逐步转变为落实坦白从宽刑事实体政策的制度安排和程序方案。不但司法实务部门多将认罪认罚从宽的制度定位解读为对坦白从宽刑事政策的制度化和深化发展，理论界也有人认为，“2018年《刑事诉讼法》增设了认罪认罚从宽制度，其基本价值追求是给予被告人更多实体上的优待，提高刑事司法效率仅是伴随效果或次要目标。”“你认罪认罚，我从宽处理”，这样的制度逻辑使我国的认罪认罚从宽具有明显的公权力本位和强职权色彩，同时由于指导理念的变化和制度设计的偏差，使我国现行认罪认罚制度具有以下特征：
（一）规范重心泛化
推进以审判为中心的诉讼制度改革与完善刑事诉讼中的认罪认罚从宽制度，是中共中央《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》确定的刑事诉讼制度改革的两项任务。二者之间关系紧密，相辅相成。相比较而言，以审判为中心的诉讼制度改革是一项全局性、统领性的改革，涉及侦查、起诉、审判在刑事诉讼中的各自定位与相互关系，首要的目标是避免审判程序的虚置化、形式化，注意发挥庭审在审查证据、认定事实、定罪量刑中的决定性作用。对刑事案件进行实质性审理，或者说实现庭审的实质化，必然要求更多的司法资源，更长的审判时间。在犯罪圈不断扩张的刑法立法背景下，考虑到“案多人少”的司法实际，2016年10月“两高三部”《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》（以下简称《意见》）提出“完善刑事诉讼中的认罪认罚从宽制度”，推进案件繁简分流，优化司法资源配置，与以审判为中心的诉讼制度改革相配套。
由此可见，认罪认罚从宽制度设计的初衷主要是基于节省司法资源、提高诉讼效率层面的考量。即根据刑事案件的不同特点和审判中心改革的实际需要，实行“繁简分流，轻重分离，快慢分道”。对于那些案情简单、事实清楚、社会危害性不大，犯罪嫌疑人、被告人自愿认罪悔罪的轻微刑事案件，以一种有别于实质化法庭审理的方式来进行处理。为此在审判阶段建立了由速裁程序、简易程序和普通程序构成的层次化审判体系，以适应重大、疑难、复杂案件实质化审理与认罪认罚案件简化快速审理的不同需要。时任最高法院院长周强于 2016 年 8 月 29 日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议上所作《关于授权在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的决定（草案）说明》中便明确指出：开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作，是优化司法资源配置，提升司法公正效率的需要。当前，严重危害社会治安犯罪案件呈下降趋势，但轻微刑事案件的数量仍在高位徘徊，司法机关“案多人少”矛盾突出。《关于认罪认罚从宽制度改革试点方案》与《意见》在内容和制度上配套衔接，实现认罪认罚案件快速办理，是合理配置司法资源的有效方法和必然要求，有利于在确保司法公正基础上进一步提高司法效率。但是，在推行认罪认罚从宽制度试点过程中，关于此项制度的实施目的与功能设定不断发生变化，而2018年《刑事诉讼法》修改对认罪认罚从宽制度的目的则予以模糊化处理，并且在适用案件范围上未作限制，使认罪认罚从宽逐步成为兑现坦白从宽政策的制度安排和程序方案，由此造成目前认罪认罚从宽规范重心不明，适用范围泛化，轻重不分、繁简不清、快慢不明的局面。
制度的功能定位决定了制度的规范重心。如果认罪认罚从宽制度是一种落实坦白从宽实体政策的程序方案，那么自然不可剥夺被追诉人坦白并获得从宽的机会，其适用范围当然也就不应存在任何限制。但如果认罪认罚从宽制度是一种致力于提高程序整体质效并与审判中心改革衔接配套的措施，那么其规范重心应当具备一定的针对性和倾向性，其适用范围和功能发挥需要与其他改革措施有所区别。坦白从宽政策指引下的制度定位使得认罪认罚从宽制度的规范重心泛化，阻碍了此项制度的程序设计、功能发挥和长远发展。首先，适用范围缺乏针对性，削弱了预期的程序分流效果。认罪认罚从宽制度的适用和完善原本应当建立在以审判为中心诉讼制度改革顺利进展的基础之上，需要两者协调，共同发力，以实现繁简分流，轻重分离。但从目前司法实践来看，这两项改革发展极不平衡，甚至出现此消彼长的状况，认罪认罚从宽制度的高比例无差别适用，事实上挤占了以审判为中心诉讼制度改革发展的空间，因此未能在程序上实现所谓轻重分离，繁简分流。其次是制度设计缺乏差异性，没有在程序上构建出有别于重罪案件、疑难复杂案件的处理机制。为保证案件基本质量，认罪认罚从宽制度在从宽幅度、证明标准和审理方式等方面采用了严格的条件和较高的标准，表现为从宽幅度不够，证明标准不低，审理程序不简，这不但使得那些占据绝对数量、法定刑本已很轻的轻微罪案件在制度适用中缺乏足够动力，而且使得那些事实、证据条件已经非常完备的案件处理更慢，成本更高。
（二）协商机制不明
认罪认罚从宽制度中的认罪认罚和从宽之间具有一定的关联性，就其实质而言可以认为是一种控辩之间的交易。因此，认罪认罚从宽应当建立在控辩协商基础之上，这才能为该制度的顺利实施创造条件。而坦白从宽本质上是对被追诉人的实体权利供给，权利的内容是被追诉人通过认罪获得从宽处罚的机会。这种权利供给的主要目的并非是为了让被追诉人让渡程序利益，而是为了修复社会关系，增进国家内部福祉。坦白从宽制度定位下的认罪认罚程序设计必然难以为控辩双方平等协商提供机会，塑造空间。因此在认罪认罚从宽制度中，兑现坦白从宽政策的程序机制是一种由办案机关特别是检察机关主导的职权行使机制。根据刑事诉讼法的规定，检察机关主导的“事项告知—听取意见—签署具结书”构成了制度适用的主要流程。检察机关通过这种程序操作听取辩方意见并接受被追诉人认罪。签署认罪认罚具结书是认罪认罚从宽制度创制的新型程序要件，其目的是确保犯罪嫌疑人认罪认罚的自愿性。需要指出的是，尽管认罪认罚从宽制度可以适用于各个诉讼阶段，但在审查起诉阶段检察机关依据审查起诉权主导的量刑建议是推进认罪认罚从宽制度适用的主要手段和核心逻辑。依据《刑事诉讼法》和2019年10月“两高三部”《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》（以下简称《指导意见》）的制度设计，检察机关通过审查起诉权的行使对案件的从宽幅度和从宽类型更具话语权，更能产生实质性影响。检察机关可以根据被追诉人认罪认罚的情况提出从宽处罚的量刑建议，甚至直接作出免除处罚的不起诉决定。除此之外，检察机关在诉讼过程中可以根据认罪认罚情况作出不批准逮捕的决定，适用较为宽缓的强制措施。由此可见，检察机关在认罪认罚中的主导职权与优势地位明显，事实上掌控着认罪认罚的适用与进程。正如有学者指出的，认罪认罚从宽的制度重心在审查起诉阶段，即审查起诉阶段是犯罪嫌疑人认罪认罚的关键阶段，检察机关在认罪认罚案件中起主导作用。
从立法层面看，现有的制度设计中并不存在真正意义的控辩协商程序机制。刑事诉讼法在法条中完全回避了“协商”“协议”等字眼。尽管司法实务部门在执行中将“控辩平等协商一致”作为开展认罪认罚从宽的基本要求，但这并非制定法的明确规定。审查起诉中认罪认罚的程序启动、推进、结局完全由检察官依职权单方把控，辩方并无平等参与协商的程序空间。由于检察官的主导职权和优势地位，实践中控方压制辩方，抛开协商单方面左右制度适用的情况广泛存在。目前，各地检察机关提出量刑精准化要求，以智能化手段打造所谓的量刑建议一键生成系统。此举措对于提高办案效率固然有所帮助，但也存在进一步加剧控辩力量失衡、协商不成的风险。尽管为了保障认罪认罚案件中犯罪嫌疑人的基本权利，促进量刑建议的公允公正，立法者也作出了一定的努力，然而这些努力对于推进控辩协商作用十分有限。值班律师的身份特点以及相应的薪酬标准决定了其只能提供应急性的法律帮助或者短暂衔接性质的咨询服务，实践中值班律师作用有限，常常沦为维护程序表面正当性的见证人，站场化色彩较为严重。而辩护律师尽管具有辩护人身份，但在当前的程序结构中仍旧无法与检察官“平起平坐”。由于缺乏讯问阶段的辩护人在场制度，实践中有些检察官常常利用提讯手段避开辩护律师与犯罪嫌疑人单独接触。事实上，由于立法并未对控辩协商作明确规定，协商程序的启动、协商的流程、协商的后果等具体内容都不甚明了，实践中控辩双方如何协商总体上缺乏明确而具体的法律指引。
（三）诉审关系紧张
根据一般诉讼原理，审判是刑事诉讼的关键阶段，庭审的作用是在法官的主持下，通过法庭公开审理，控辩平等对抗，以审查判断证据，认定案件事实，并在此基础上适用法律，定罪量刑。而在认罪认罚从宽制度中，庭审的重心发生变化，庭审的程序予以简化，诉审关系由此出现一定的紧张和异化。《刑事诉讼法》第201条确立了认罪认罚案件法庭审理的原则与例外。根据该条规定，法官对认罪认罚案件作出判决时，除法律规定的例外情形外，一般应当采纳检察官指控的罪名和量刑建议，庭审的重心转为审查认罪认罚的自愿性和认罪认罚具结书内容的真实性、合法性。相应的附随后果是强化了检察官对于认罪认罚案件最终定罪量刑的影响力。有学者将这种简化的审判程序命名为“确认式庭审”。也有学者将这种特殊的诉审衔接方式归纳为“检察建议，法院审核”的检察主导模式。
关于《刑事诉讼法》第201条，在理解上存在分歧。争议的表象集中于“一般应当采纳”的规定，实质在于诉审关系调整和检法权力配置，所谓检察官主导与法院独立审判的关系，“检察官司法”与法官中立裁判原则之间的矛盾。在大部分认罪认罚案件中，检察官对案件的主导，将导致“认罪即定罪”，检察官的量刑建议影响司法裁判成为常态。据有关资料，2019年1月至2020年8月，量刑建议采纳率为87.7%。其中，提出确定刑量刑建议率从27.3%上升至76%，庭审对确定刑量刑建议采纳率为89.9%。对此，有学者警示道：“面对现实，我们不得不承认，在适用认罪认罚从宽制度的案件中，定罪量刑的实质决定权已经从法官手中转移至检察官手中，法官对认罪认罚案件的法庭审理只是一个形式或者过场。”
事实上，《刑事诉讼法》第201条对法官科以“一般应当采纳”的法律义务，表达了要求法官对认罪认罚案件实体判断从宽把握的立场，实际产生了裁判权与公诉权的抵牾。《指导意见》第40条将“事实清楚，证据确实、充分，指控的罪名准确，量刑建议适当”作为“应当采纳”的前提条件，进一步引起对认罪认罚案件庭审方式的不同意见。立法虽然要求，审理认罪认罚案件，着重审查认罪认罚的自愿性和认罪认罚具结书内容的真实性、合法性。但实务部门依然有人主张，法院对认罪认罚从宽案件的审查，要切实履行司法审判职责，从证据采信、事实认定、定罪量刑、程序操作、各方参与和建议说理等方面进行全面的、实质的审查。
制定法的模糊表述使得法官与检察官对于自身权力边界的感知出现差异，随之产生了司法实践中诉审衔接的种种问题，主要表现在：一是诉审衔接中的程序适用虚化。为缓和制度上的角色冲突，实践中诉审之间原本就存在的那种致力于规避法定程序、协调诉审关系的非正式程序反而成为应用甚广的变通办法，审前检察官与法官的私下沟通作为一种非正式的程序机制在认罪认罚案件中正在成为常态。二是诉审衔接中的法检关系激化。在认罪认罚从宽制度实施过程中，多次出现法官经审理不采纳量刑建议的情况。而且，关于检察机关调整量刑建议是否应为法院作出变更量刑裁判的前置程序，检法立场不同，认识不一。法院主流观点认为，此程序对于法院只是工作要求，而非法定义务，由此在司法实践中产生大量争议性案件，加剧了诉审之间的冲突和紧张。
（四）审前转处缺失
从比较法视野来看，所谓刑事诉讼的第四范式，其核心要义是“放弃审判”。据公正审判国际组织有关统计，截至2015年底，在90个国家和地区中，有66个建立了鼓励被告人认罪、放弃完整审判权的制度，简称“放弃审判制度”（Trial Waiver Systems）。在我国的认罪认罚从宽制度中，程序分流与简化主要体现在审判阶段，对于复杂案件适用普通程序审理，对于简单案件适用简易程序、速裁程序审理，而审前转处则基本没有涉及。
所谓审前转处制度（Pre-Trial Diversion），是指“在审判前阶段，对已经构成犯罪的部分案件，在侦查和起诉阶段作出终止诉讼的处理，并施以非刑罚化的惩罚措施。”在理想状态下，刑事案件的处理应当构建起层层递进、分层筛选的分流“漏斗”，引导部分刑事案件（主要是轻罪案件）在审前阶段进行分流，并为进入分流程序的案件设置相应的处理机制。然而，由于刑事诉讼惯性及历史因素的影响，我国的刑事诉讼一直以惩治犯罪为重心，诉讼轨迹呈现为圆柱状结构，即绝大多数案件沿着侦查、起诉、审判的既定程序一路进入审判程序，最终以有罪判决告终。受圆柱状诉讼结构影响，诉讼的“入罪”功能十分强大，“出罪”空间受到严重挤压。
审前转处是与非刑罚化刑事政策密切相关的。日本学者田口守一指出，“非刑罚化是对犯罪避免适用普通司法程序，而采用其他的非刑罚处理方法。”日本在公诉权的行使上贯彻起诉便宜主义，实行起诉犹豫制度。起诉犹豫是检察机关对依法已构成犯罪符合起诉条件的案件斟酌有关情况后认为无起诉必要而作出的不起诉处分。在诉讼理论上，起诉便宜主义是在实行起诉法定主义基础上的深化和发展，以使起诉更符合刑事诉讼的目的，适应刑事政策的要求，重在合目的性、合理性，因此在诉讼理论上又称起诉便宜主义为起诉合理主义。正因为刑罚是教育、改造犯罪人所必需，才应以目的刑为原则，对犯罪的追诉和处罚要强调符合诉讼的目的，强调合理性、正义性，从必要性方面考虑。
贯彻起诉合理主义，实行刑事案件的审前转处或分流，必须赋予检察机关充分的起诉裁量权，允许甚至鼓励检察机关对不具起诉必要性的案件在审查起诉阶段终结诉讼，转而采取刑罚以外的方法处理。联合国《关于检察官作用的准则》便明确规定了“起诉之外的办法”，主张：根据国家法律，检察官应在充分尊重嫌疑人和被害人的人权的基础上适当考虑免于起诉，有条件或无条件地中止诉讼程序或使某些刑事案件从正规的司法系统转由其他办法处理。
我国的认罪认罚从宽制度，并未扩大检察机关起诉裁量权，也未扩大裁量不起诉的适用范围，因此，此项制度的推行并未产生审前分流的效果。从立法层面看，从宽处理主要指量刑从宽，包括从轻、减轻、免除处罚。而《指导意见》则将从宽处理的含义限缩为“从轻处罚”，同时明确，“认罪认罚与自首、坦白不作重复评价。”根据刑事诉讼法和司法解释关于“认罪”的规定，有刑法学者理解为，构成认罪认罚从宽制度中的认罪必须具备三个特征，即认罪的自愿性，供述的真实性和指控的认同性。由于认罪认罚从宽缺乏刑事实体法上的依据，认罪认罚本身又不构成独立的量刑情节，因此认罪认罚并不构成检察机关适用裁量不起诉的事由，立法并未因认罪认罚从宽制度的实施而扩大检察机关裁量不起诉的适用，也未设立因认罪认罚而终止诉讼的审前转处机制。
综上所述，由于认罪认罚从宽制度改革实际演化为一项致力于落实坦白从宽实体政策的制度安排和程序方案，至少带来了以下问题：一是使认罪认罚从宽制度与以审判为中心改革之间的程序协调与制度配套功能被忽视，使该项制度规范重心过于宽泛，既挤压了审判中心改革的空间，又弱化了提高效率、节省资源的程序功能。二是使认罪认罚从宽的制度设计采权力主导模式，未建立平等自愿基础上的控辩协商机制，未体现被追究方通过自身诉讼行为来选择程序进行并影响诉讼结果的权利，相反使追究一方地位更优，权力更强。三是使公诉权与裁判权的关系出现紧张和异化，影响法院中立裁判权的行使和司法审查功能的发挥。四是使审前程序分流和转处机制缺失，既不能及时有效地落实国家宽严相济的刑事政策和少捕慎诉的工作要求，也不利于探索构建以恢复性为重心、以协商性为特征、以放弃审判为表征的刑事诉讼新范式。
以“放弃审判制度”为主要样态的世界刑事诉讼潮流使得刑事诉讼“第四范式”浮出水面，并以不可阻挡的趋势蔓延开来。该范式要求刑事诉讼制度进行经济性的结构变革，对传统诉讼程序理念产生了较大冲击。我国认罪认罚从宽制度层面的种种问题多半来源于制度设计者在这种冲击下的矛盾心态。一方面，司法实践中迫切需要此类制度改革以提升诉讼效率，缓解司法资源紧缺的负面效应。另一方面，传统职权理念支撑的司法逻辑又难以在制度设置上真正接纳“第四范式”协商实质化、审判形式化等核心要义。制度设计者意图构建一种“四平八稳”“面面俱到”的兼顾式认罪从简制度，反而导致认罪认罚从宽在制度设置上存在很大局限，制度的实践运行与预期设想出现较大偏差。如果照此发展，可以预见，一旦缺少上层关注和政策倾斜，认罪认罚从宽制度极有可能走向式微。这在诉讼模式与我国十分相近的德国已经初见端倪。应当认识到，刑事诉讼“第四范式”作为一种新兴的刑事诉讼模式，蕴含着刑事司法现代化的发展趋势。探索构建中国式的认罪协商制度，实现刑事诉讼“第四范式”的中国化，首先需要解放思想，关键是要创制和倡导能够引领、统摄、支撑程序性改革的中国式认罪协商理念。
（一）犯罪治理理念：从重罪治理到轻罪治理
犯罪治理是刑事诉讼的重要任务。随着依法治国方略的全面推进和平安中国建设的有力实施，我国的犯罪治理取得明显成效，从车过弯道、水过险滩时期的严打斗争，已经进入水流平缓、江面开阔的宽严相济新时代。我国的犯罪总量在2015年达到顶点以后开始回落，其内部结构也发生了明显变化，轻微犯罪成为主体，暴力犯罪沦为次要且其总量和占比不断下降。宽严相济刑事政策推行的成效显著，犯罪现象双降双升的态势得以巩固，社会治安形势趋稳，社会治安或犯罪治理的整体效应明显。当今中国的犯罪现象正在经历从自然犯到法定犯、从重罪到轻罪的历史转换，犯罪治理的策略也需要与时俱进，顺势而变。具体而言，轻罪时代的犯罪治理应该彻底摈弃严打重刑思维，贯彻宽严相济以宽为主的刑事政策，刑罚适用应符合目的刑的整体趋轻，刑事诉讼制度也应更加宽缓与简化，注重轻罪治理和诉源治理，努力构建多元化多层次的诉讼形态和程序体系。
综观世界各国关于刑事诉讼“第四范式”的探索和实践，总体上以轻罪案件为主，这符合轻罪案件的治理特点和制度改革的功能发挥。就认罪协商而言，重罪案件的严苛刑罚和审前羁押会使被追诉人屈从型认罪的风险加大，而重罪案件的案件复杂程度和社会关注程度也会使认罪协商受到更多传统观念的抵触，形成较大的社会阻力。笔者认为，构建中国式认罪协商制度应当聚焦制度功能的最大化实现，在犯罪治理理念上由重罪治理向轻罪治理转型，强调治罪与治理并重，将轻罪微罪案件作为制度适用的重心，在协商方式、从宽幅度、证明要求、司法审查等方面给予相较重罪案件更加开放和灵活的制度设计。
从认罪协商制度的宏观目标来讲，面向轻罪治理有利于衡平认罪协商制度的多元诉讼价值。司法改革追求的是公正与效率的统一。以审判为中心的诉讼制度改革致力于正当程序的实质化运行，但必然会影响诉讼效率。认罪认罚从宽制度作为协同性的立法举措，意图实现的是程序简化，以努力消化审判中心改革带来的效率阻碍。然而我国现行制度对于从宽幅度、证明标准、案件审理等方面持谨慎态度，未能真正提高诉讼效率。轻罪案件的数量多，从宽处罚的争议小，程序从简对被追诉人的权利减损轻，恰恰为提升制度效率功能提供了重要切口。因此有必要在认罪协商制度中突出“轻罪治理”的重心地位，并围绕其在制度设计上进行更有针对性的调整改造，在协商类型、从宽幅度、证明要求、审理方式等方面为轻罪案件松绑。这不但顺应了犯罪发展的时代背景和犯罪治理的客观需要，而且能够切实提高诉讼效率，优化司法资源，平衡制度承载的多元价值。
从认罪协商制度的微观运行来讲，面向轻罪治理有利于调和认罪协商制度的诉讼关系。现行认罪认罚从宽制度使得诉审关系、控辩关系等出现一定紧张与异化，诉审之间出现权力冲突，而控辩之间则存在权利失衡。将认罪协商制度的重心聚焦于轻罪案件，可以有效缓和制度内诉讼关系之间的张力。就诉审关系而言，在认罪认罚从宽制度确立之前，立法就已经赋予了检察机关一定的起诉裁量权，即对于情节轻微、罪量稀薄的轻罪案件作出相对不起诉的决定。这种审前出罪、终止诉讼的处分由于在制度上排除了法官的参与，在一定程度上避免了法官与检察官之间的角色冲突。随着认罪认罚从宽制度的立法化与慎诉政策的司法化，这种认罪协商的出罪机制正在呈现出规模化和常态化的倾向，将大量容易引起诉审对立的案件消化在了前端。而对于那些需要进入审判程序的轻罪案件，由于犯罪性质与情节轻微，在被告人自愿认罪的情况下简化审理程序，既不会造成案件错判误判的严重后果，也能够缓解因采纳量刑建议的义务给法官造成的压力和对立情绪。就控辩关系而言，轻罪案件中被追诉人本身主观恶性不大，大都为初犯、偶犯，具有较强的认罪意愿以及回归社会的期待，如果给予他们更加优厚的实体优惠，赋予他们更为平等的诉讼地位，可以更好地促使其认罪悔罪，促进控辩之间顺利达成诉讼合意。
（二）司法模式理念：从对抗式司法到合作式司法
长期以来，刑事诉讼被视为国家与犯罪之间的斗争，是代表国家的专门机关与犯罪嫌疑人、被告人之间的对抗。侦控机关以追诉、惩罚被追诉人为主要目的，控辩双方的对立状态、紧张关系持续存在。在此种诉讼形态下，指控方承担证明被追诉人有罪的责任，控辩双方对簿公堂，在法官主持下开展攻防对抗，最后由法官根据控辩的对抗情况认定事实作出判决。为了保障被追诉人的合法权益，保证案件得到公正审理，这种对抗式诉讼模式受制于正当程序的要求，产生和发展了一系列法庭审理必须遵循的原则和制度，使得审理的成本越来越高，诉讼的效率越来越低，以致司法系统不堪重负，难以承受。为了解决司法效率低下的问题，应对案积如山的压力，各国不得不进行司法改革，实行案件处理的轻重有别，繁简分流。于是，一种被称为“合作式司法”或者“协商式司法”的新型诉讼模式横空出世，并很快风靡全球。
所谓“合作式司法”或“协商式司法”，是指检察官与被告方通过对话和协商，就被告人定罪和量刑问题达成某种程度的妥协，法院根据双方达成的妥协方案或者说诉讼合意作出刑事裁判的诉讼模式。合作式司法的要义在于“通过控辩双方的对话、协商，在合意的基础上谋求控辩审三方都乐于接受的司法结果。在维持基本法制底线的框架内，该司法体系尽可能让不同利益诉求的控辩双方在诉讼过程中拥有更多的发言权，相互之间减少不必要的对抗而增加更多的对话与合作机会，力争把多元化的价值目标都吸纳到程序之中。”故有人称其为“妥协的正义”。从表面上看，合作式司法的产生是一种迫不得已，是受困于案积如山的压力不得已而为之的选择。但从实质上看，合作式司法是诉讼发展到一定历史阶段的必然产物，一定意义上反映了诉讼进化的规律和趋势。
首先，源于刑罚目的观的演变。刑罚目的观经历了报应主义刑罚观向目的主义刑罚观的转变。报应刑理论认为，刑罚的本质在于对犯罪的报应，表明刑罚是国家对犯罪这种危害的反对和否定，罪行与刑罚这两种社会现象之间的关系犹如自然界中的“因果相报”一样存在着必然联系。传统的“罪有应得”观念，结合高度哲学化的罪刑关系理论，长期以来影响着刑事立法与司法实践，不仅使“应受惩罚性”成为犯罪的基本特征之一，还使得刑罚，尤其是剥夺人身自由的监禁刑，几乎成为犯罪者承担刑事责任的唯一方式。随着对刑罚功能的进一步探讨，目的主义刑罚观展现出更大的理性。目的刑理论认为，国家确立刑罚的目的是为了预防犯罪，对犯罪分子科处刑罚需将预防犯罪纳入考量范畴。刑罚的优势在于其能够产生一种前瞻性效果，故刑罚存在的理由取决于刑罚针对未来危害的积极社会控制，而不是作为对既定事实的对应之物。这种观念衍生了当代刑法改革的两大主题——非犯罪化和非刑罚化，并冲击了实体法上“有罪必罚”和程序上“有罪必诉”的传统思维。
其次，源于恢复性司法的兴起。恢复性司法（Restorative Justice）是一项旨在通过一系列过程和措施，实现犯罪人与被害人之间的直接交流，以此来补偿犯罪给被害人带来的物质和精神损失，并促使犯罪人重新融入社会的新兴司法制度。其核心理念是通过犯罪人的个人责任感和社区支持，修复受损的社会关系，从而恢复正常的社会秩序和生活状态。恢复性司法的特点是：犯罪人主动承担责任，在认罪的基础上积极采取行动，如道歉、赔偿或提供社会服务，以消除与被害方之间的冲突并取得被害方的谅解；被害方利益得到补偿或救济，不仅包括物质方面的赔偿，还包括精神层面的尊重和恢复；通过对话和交流，促使犯罪人早日回归社会，帮助其恢复到正常的生活轨道，减少再犯可能性。
最后，源于程序选择权的确立。程序选择权，并非传统的权利类型，而是刑事法治发展到一定阶段后，以尊重被追诉者的主体地位为前提，为均衡公正和效率而创设的一类新型权利。合作式司法，认可控辩双方除诉讼对抗外，也存在协商合作的空间。合作式司法的前提是对被追诉人诉讼主体地位的确认，承认被追诉人可以通过自己权利的行使，选择程序适用，影响诉讼结果。赋予被追诉者程序选择权，与刑事程序的裁量空间和司法资源等政策考量密不可分，是被追诉者诉讼主体地位的体现，也是合作式司法的前提。
（三）诉讼公正理念：从实质真实到合意真实
追求案件的实质真实历来被认为是职权主义诉讼模式的主要目标，并贯穿于刑事诉讼的各个阶段。德国是奉行职权主义诉讼模式的代表性国家，其刑事司法制度一直强调对实质真实原则（又称实质真实主义）的追求，表现为法庭审判的职权探知原则。根据职权探知原则，法官有义务在刑事案件中查明实体真实。不论双方当事人提出何种证据或动议，法官均有权进行独立调查。判决必须建立在法院通过自己查明真实的活动所确立的实体真实的基础之上。德国传统诉讼程序并不接受被告人正式的有罪声明，也就是说，其不可以成为法院认定有罪的充分基础。鉴于此，德国在建立刑事协商司法的过程中一直充满争议，立法者虽然承认了刑事协商的合法性，但在制度构建与实施中又施加诸多限制，意图使其符合程序法治要求和实质真实原则。但立法者的这种意愿不但与司法实践出现巨大偏离，在诉讼理论上也遭到质疑。德国著名刑事法学者许乃曼就曾一针见血地指出，将认罪协商与实质真实捆绑是一种“自欺欺人”的做法。
受职权主义诉讼模式影响，我国刑事司法长期秉持实质真实主义，认为办案人员穷尽对客观真相的调查手段后所作出的处理才符合司法公正的要求。理论上有学者对实质真实主义作出积极和消极层面的界分，并提出由积极向消极转变的制度设想。所谓积极的实质真实强调的是无纵，是一种典型的入罪化和程序严峻化思维；而消极的实质真实侧重的是无枉，是一种典型的出罪化和程序宽缓化思维。前者注重权力行使，后者主张权利保障。这些观点已经对绝对化的实质真实提出批评和改进。事实上，在奉行职权主义诉讼模式的国家，为因应刑事协商制度的建立，调和协商司法与职权主义之间的冲突，对传统的实质真实理念作出变通，已然衍生出了“合意真实”的理念。该理念认为，控辩审三方在诉讼中就案件事实和程序进展进行讨论后达成的共识即为真实。“合意真实”理念虽然在德国仍存争议，但其蕴含的合意性价值客观上充实了以传统实质真实为基础的价值体系，补足了刑事协商制度的正当性缺失。合意真实的理念可以为我国建立认罪协商制度提供借鉴。
合意真实理念符合我国司法现代化的目标。矛盾化解与社会和谐是我国司法现代化的核心目标。正确认识和把握社会主要矛盾，并以此来确定国家的工作重心和根本任务，是治国理政的基本逻辑。党的二十大再次提出了实现国家治理体系和治理能力现代化的战略目标。司法作为国家治理体系的组成部分，其基本职能是通过调整利益关系以解决社会矛盾和纠纷。司法的现代化目标是进一步强化这种矛盾化解能力，维护社会的和谐稳定。合意真实的背后是各诉讼主体对于认罪协商形成的案件事实和诉讼结果不存分歧和矛盾。从这个角度来看，通过认罪协商实现合意真实已经实现了化解社会矛盾，促进社会和谐稳定的目标。
合意真实理念符合我国公平正义的标准。公平正义是社会主义核心价值观的基本内容，人的自由是社会公平正义的终极目标。实现人的自由从本质上讲是尊重个人的自主性和独立性，具体到法律领域就是保障每个人都可以积极地行使或者放弃自己的权利。合意真实即赋予被追诉人对其依法享有的诉讼权利如接受公正审判权进行处置或放弃的自由。利益主体参与程序并自主行使权利足以确立程序结果在道德上的可接受性，是一种实质意义的程序正义。合意真实理念所蕴含的协商性程序要素并非对程序正义的“背叛”，恰恰相反，是对程序正义理论的创新与丰富。
合意真实理念符合我国预防性刑罚观的要求。在传统报应性刑罚观影响下，犯罪人被看作是在社会道德层面地位较低的主体，长期处于一种被道德蔑视的社会氛围之中。一般观念认为不应与犯罪人进行任何妥协和协商，控辩协商被视为公权机关放纵犯罪及推卸责任的表现，难以为公众的朴素正义观所认可。而预防性刑罚观强调通过宽缓化的刑罚处置帮助具备再社会化能力的犯罪人回归社会。据此，刑罚与其说是道德蔑视和绝对正义的恢复，不如说是一种使犯罪者重新融入社会的预防措施。因而，控辩双方的地位是平等的，控辩协商实质上是政府帮助被追诉人实现再社会化的一种方式。德国有学者指出，德国的刑事诉讼已经脱离了社会观念中的“建立绝对正义的殿堂”，转入了一种旨在解决社会冲突的正常环境，从这里通往“利害交换的市场”的道路并不遥远。
（四）程序运行理念：从规范主义到功能主义
传统的程序设置严格遵循规范主义理念，以“分权”和“控权”作为核心逻辑，在诉审关系上严格遵守控审分离与司法终局原则。即以起诉权启动审判程序，而以审判权对定罪量刑作出裁判而终结诉讼。其中，起诉权与审判权各有权力界限，互相制衡，互不僭越。但“第四范式”的刑事诉讼模式旨在快速解决刑事案件，以效率为主要目标，与规范主义所提倡的权力分离制衡逻辑截然不同，以规范主义作为“第四范式”中诉审程序衔接的理念指引必然会出现一定程度的排异或紊乱。事实上，“第四范式”的审判程序减省甚至放弃客观上已经使法官丧失了进行实质审理的程序性支撑。同时，控辩双方诉讼合意的达成也使法官的实质审理缺乏必要性。如果罔顾这种现实，刻意固守控审之间的分工制衡可能会走向某种僵化或教条。
为克服规范主义造成的程序衔接机械化，使程序的运行更具顺畅性和灵活性，有必要引入功能主义理念作为补充。“功能”是指运行与有机体之间的需要关系。“功能主义”是指任何一种设计均要注重满足实际需要，注重实用性和功能性，避免过分关注设计的“审美感觉”。这意味着立法应当面向实际需要来调整权力配置，协调相互关系，继而完善程序设置。功能主义的理念要求程序设置需要关注程序系统功能与程序结构功能之间的整体与部分关系，需要注重不同程序结构之间功能的协同性。刑事诉讼“第四范式”的出现实际上使得刑事程序系统由单一的正当程序模式分化成为正当程序与简化程序两种程序结构。我国以审判为中心的诉讼制度改革是对正当程序的强化，而认罪协商制度改革是对简化程序的革新，二者回应的实际需要并不相同，程序设置也理当有所区别。认罪协商制度的主要程序性期待为快速处理案件，提高诉讼效率，因此其程序设计应当以减少程序衔接的效率损耗作为基本逻辑，将相应的职权配置给组织、结构、程序、人员上具有功能优势的机关，而不再僵化地拘泥于权力的“分”“合”问题。在认罪协商制度中，为促进控辩协商的迅速达成，尊重双方合意，简化审理程序，将法官的实质审理改为合法性司法审查，可以说是功能主义对程序改革的必然要求。由此节约的大量审判资源可以被投入到正当程序的实质审理之中，继而促进刑事程序系统资源调配的科学化和整体功能发挥的最大化。
秉持现代司法理念，顺应诉讼发展潮流，乘刑事诉讼法再修改之东风，可以在反思现行认罪认罚从宽制度之不足的基础上，对该制度予以完善和发展，探索构建中国式的认罪协商制度。
（一）构建核心要义的协商机制
完善认罪认罚从宽制度的首要之举是确立真正意义上的认罪协商机制。认罪协商机制是追求合意真实从而简化程序的前提，也是实现合作司法维护底线公正的基础，故而是构建中国式认罪协商制度的核心要义。
1.认罪协商的主体
从比较法的视野来看，协商主体在不同国家和地区存在差异。实行当事人主义的国家，其协商主体是检察官和辩护律师，例如在美国，检察官与辩护律师之间，或者与被告之间可以讨论以达成协议，法庭不得参与此讨论。而德国刑事协商制度比较特殊，其协商主体为法官与诉讼参与人（包括被追诉人和检察官）。《德国刑事诉讼法》第257c条规定法官可以就程序的进一步发展和程序结果与诉讼参与人进行协商，如果检察官与被告人同意法院提出的建议，则协议成立。鉴于我国检察院是唯一的公诉机关，在审前程序中占主导地位，并且在认罪认罚从宽制度的试点和实施中对于控辩协商已经具有一定的经验积累，应当代表追诉方与被追诉方进行协商。法院主要承担司法审查的职责，以保障控辩协商的自愿性和合法性。为保障被追诉人的合法权益和协商的平等进行，被追诉人应当得到充分的法律帮助。在被追诉人自愿性得到保障的情况下，协商应当由辩护律师代为进行。
2.认罪协商的内容
认罪协商的内容涉及检察官的裁量权范围。有些国家如美国，协商的内容比较广泛，包括罪名、罪数和量刑。德国刑事协商的内容则限于量刑。我国现行认罪认罚从宽处理的内容主要体现在量刑上。笔者认为，除量刑协商之外，还可以探索增设罪数协商、罪名协商作为认罪协商内容的补充。罪数协商是指检察官就指控数量与辩方进行协商，其裁量范围包括完全不起诉和选择性不起诉。2018年修改《刑事诉讼法》增设特殊不起诉制度，赋权检察机关“也可以对涉嫌数罪中的一项或者多项不起诉”，事实上已经建立了选择性起诉制度，使得我国罪数协商机制初露端倪。罪名协商是指检察官就指控的具体罪名与辩方进行协商，目的是解决那些主观证明难度较高、口供依赖性较强案件的证明难题。《指导意见》第40条第2款已经暗含了罪名协商的意蕴，规定人民法院对于指控罪名与审理认定的罪名不一致的案件，可以听取人民检察院、被告人及其辩护人对审理认定罪名的意见，依法作出裁判。这为法官采纳控辩协商的罪名留下了解释空间。
3.认罪协商的程序
认罪协商的程序应当围绕控辩双方地位平等和认罪协商平等进行来构建。其一，赋予辩方认罪协商程序的启动权。当前认罪认罚程序的启动，由检察机关依职权进行。现行法虽然规定了检察机关的告知义务，但这反而可能成为检方强化自身主导性的“筹码”。犯罪嫌疑人必须通过认罪认罚，即接受检察机关的指控罪名和量刑建议才能获得从宽处理的机会，而非通过协商来决定是否认罪认罚。选择协商，参与协商，是被追诉人行使诉讼权利的行为，是被追诉人诉讼主体地位的体现。赋予犯罪嫌疑人启动协商程序的权利是保障其诉讼主体地位、保障其进行平等协商的前提条件。其二，设置单独的认罪协商程序。在审查起诉阶段，要有专门的独立的协商程序设置。控辩双方（包括辩护律师或值班律师，被害人及其代理人）到场，在检察官充分阐释指控事实、认定依据、适用法律的基础上，围绕指控罪名、指控罪数、量刑意见和程序适用发表意见，进行协商或参与协商。其三，协商一致应当形成认罪协商协议书。目前采用的认罪认罚具结书，从形式上看，相当于被追诉人的认罪书、悔罪书，是一种对被追诉人主体地位的贬损和矮化；从实质上看，是被追诉人单方面的保证书、承诺书，对协商相对方的指控一方并无任何拘束力。控辩协商形成的法律文书应当是具有契约性质的认罪协商协议书，其中不仅应当载明协商一致的有关内容，包括被追诉人自愿认罪和接受处罚的内容，还应申明检察机关的义务与责任，辩护律师、值班律师的义务与意见，并由检察官、被追诉人、辩护律师或值班律师等分别签字，以强化控辩双方的平等地位以及协商结果对控辩双方的拘束力。
4.认罪协商的保障
认罪协商的保障来自于控辩双方的地位平等、辩护律师的实质参与和审判机关的司法审查。从我国的现实情况出发，认罪协商最应保障的是律师对协商程序的实质参与。强化辩护权是实现控辩平等最为直接的路径。一方面，应当扩大辩护律师在认罪协商案件中的参与，将认罪协商纳入刑事辩护全覆盖改革的范围之中，对有些案件可以考虑实行强制辩护或者指定辩护。另一方面，应当明确认罪协商中辩护律师的权利和职责，还应为辩护律师、值班律师有效履职提供必要的条件和执业保障，并适当提高值班律师薪酬待遇等。
（二）作为特别程序的制度安排
第一，应当明确认罪协商制度的规范重心，将认罪协商的适用范围限定为轻罪案件。目前将认罪认罚从宽适用于所有案件的做法并不可取，应当在构建认罪协商制度时予以调整和限缩。有学者主张：“认罚协商”在适用范围上应当限于检察机关建议判处3年有期徒刑以下刑罚的案件。其理由一是判处3年以下有期徒刑的案件，近年来已经占全部刑事案件的80%左右，具有通过简化程序、提高司法效率的客观条件和必要性。二是判处3年有期徒刑以下刑罚的案件，如果被追诉人自愿认罪认罚，可以适用速裁程序和简易程序。笔者赞同这一观点，在此不再赘述。
第二，可以考虑将认罪协商纳入特别程序。当前，关于认罪认罚从宽制度立法采取的是一种零散的嵌入式设计，即将认罪认罚从宽相关内容分别嵌入《刑事诉讼法》既有的侦查、审查起诉、审判程序之中。立法的分散规定使得认罪认罚从宽制度与传统诉讼规则和程序设置相互交集，纠缠不清。参考成文法国家之立法例，对轻微罪案件的快速处理程序大都被整体安放于“特别程序”之中。我国的认罪协商制度以轻罪治理理念为指引，理应突出诉讼程序上的特别化和专门化。本文主张将认罪协商制度的程序规定整合为“认罪协商诉讼程序”，置于“特别程序”一编，以促进程序设置的体系性和协调性，强调制度改革的程序法品格。
第三，从程序正义维度补齐协商程序从快从简的正当性短板。现行认罪认罚从宽制度要求对案件进行从宽、从快、从简处理。而程序的快和简一定程度上意味着对正当程序的放弃或减省。从理论上看，关于程序从快从简的正当性来源，比较有说服力的解释是被追诉人享有处置自身诉讼权利的自由。对此，现行特别程序已有立法成例可供参考。缺席审判程序本质上属于程序的重大减省，被告人缺席本身即意味着庭审程序的大幅简化，其正当性便来源于被告人对庭审参与权履行不能或默示、明示的放弃。因此，将认罪协商作为特别程序，同时将被追诉人的认罪行为理解为其对正当程序权利的放弃，并适用从快从简的程序处置，既具正当性又有合理性。
（三）承载分流意义的审前转处
近年来，我国犯罪态势和犯罪结构发生重大变化。严重暴力犯罪数量与重刑率持续下降，轻微犯罪数量与轻刑率显著上升，呈现“双降双升”的态势。轻罪已然取代重罪成为犯罪治理的主要对象。在理想状态下，刑事案件的处理应当构建起层层递进、分层筛选的分流“漏斗”，引导部分轻罪案件在审前阶段进行分流，并为分流的轻罪案件建立相应的案件处理机制。然而，我国刑事诉讼制度并未建立与轻罪治理相适应的审前分流制度，认罪认罚从宽制度的确立也未增加审前程序分流措施的适用。《刑事诉讼法》再修改时，应当在探索构建认罪协商制度的同时，围绕如何在审查起诉阶段健全审前分流机制下功夫，重点在于增设起诉必要性审查和完善裁量不起诉措施。
起诉必要性审查是指检察机关在审查起诉过程中，对符合提起公诉条件的案件，通过综合考量犯罪的事实状况、犯罪嫌疑人的个人情况以及社会公共利益等因素，确定该案有无提起公诉的价值和必要，进而决定是否将案件提交法院审判的活动。起诉必要性审查的前提是追诉的事实条件、证据条件、法律条件均已具备，符合起诉的合法性要求。起诉必要性审查的要义是“使起诉更符合刑事诉讼的目的，适应刑事政策的要求，重在合目的性、合理性”。建立起诉必要性审查制度，不仅可明确“诉与不诉”的操作标准与考量因素，实现“可诉可不诉的不诉”的刑事司法要求，也有益于纠正实践中“有罪必诉”“够罪即诉”的错误做法，对审前程序分流的适用提供明确指引。为此，可考虑在《刑事诉讼法》第176条中增加一款，规定：对符合提起公诉条件的案件，人民检察院应当根据犯罪的轻重和情节、犯罪嫌疑人的个人情况、犯罪后的表现以及社会公共利益等因素进行起诉必要性审查。对于不需要提起公诉的，可以作出不起诉决定。
与此同时，要对现行裁量不起诉进行改革完善。一是完善酌定不起诉制度，适当扩大其适用范围，将微罪酌定不起诉改为轻罪酌定不起诉。明确对于可能判处3年以下有期徒刑的案件，控辩双方进行认罪协商达成协议的，人民检察院可以做出不起诉决定。二是改革附条件不起诉制度，将其扩大适用至成年人犯罪案件，明确对于犯罪嫌疑人涉嫌刑法分则第三、第四、第五、第六章规定的犯罪，可能判处3年有期徒刑以下刑罚，控辩双方进行认罪协商达成协议的，人民检察院可以作出附条件不起诉的决定。三是激活核准不起诉制度，明确适用范围，细化适用条件，完善适用程序。例如，可结合涉案企业合规整改，对于所谓“大到不能倒”的跨国企业、特大型企业在从事经营活动中涉嫌犯罪的，哪怕罪行比较严重，但涉案企业自愿如实承认指控事实、同意进行合规整改、同意接受罚款及其他处罚的，可考虑适用核准不起诉制度。
（四）体现功能主义的诉审衔接
诉审有效衔接、程序良好运转是建立中国式认罪协商制度的目标追求。基于功能主义理念，认罪协商中的诉审衔接应当以保障协商效力、促进诉讼效率为基本追求。为此，有必要进一步明确认罪协商案件的审理程序，同时建立相对灵活的程序机制。一是，与认罪协商适用范围相匹配，明确审理认罪协商案件适用速裁程序，以程序审理、形式审查为主，重点审查认罪协商的合法性、被告人认罪的自愿性和真实性。二是，如果需要法庭对案件事实和定案证据的真实性进行审查，以公诉人、被告人及其辩护人提出请求为前提，或者需要经公诉人、被告人及其辩护人同意。三是，一旦被告人在法庭上反悔，或者法庭发现被告人认罪的自愿性、认罪协商的合法性存在问题，立即终止速裁程序，转为以普通程序或简易程序进行审理。四是，如果量刑建议存在明显不当，可以由庭审法官提出建议，控辩双方在庭审期间再进行协商，协商达成一致的重新签署认罪协商协议书，检察机关提出新的量刑建议，法官依据新的协商结果和量刑建议作出判决，协商不成的转为普通程序或简易程序进行审理。
