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23条立法和香港社会的“知情权”“言论自由权”
作者/邵善波
大外交智库（GDYT）顾问
香港大外交学会专栏作家
香港新范式基金会总裁
观察者网专栏作者
来源
香港大外交学会（GDYT HK）经作者本人授权发布；原发于《观察者网》（2024年2月26日）。
香港政府为《基本法》23条立法进行为期一个月的公众咨询。咨询期不长，时间选在农历新年前后，给人一种“快刀斩乱麻”的感觉。完成《基本法》23条立法是香港落实“一国两制”过程中的一个重要立法任务，也解决了香港回归20多年以来的一个头痛问题，使香港在风风雨雨后，能够重新上路，是香港落实“一国两制”的里程碑。
政府的咨询文件长达80多页，准备订立的法例名为《维护国家安全条例》，文件涵盖和说明了法例的各个方面，内容相当全面，当中大量引述和引用外国、特别是施行普通法国家的相关法例，以作参考和比较，用意看来是向公众说明国家安全立法普遍存在，外国的有关规定往往比香港准备订立的严厉得多。
香港资深传媒人陈景祥日前在一篇文章中指出：“23条咨询文件第1.5段指出：‘在一个国家之内的任何地方，必须适用同一套国家安全标准。香港特区作为中华人民共和国不可分离的部分，应同样适用国家的国家安全标准……而香港特区本地法例中就‘国家安全’的定义，应与国家法律中‘国家安全’的定义一致。”他指出，“换言之，在国家安全的议题下，只有‘一国’没有‘两制’。”
国家安全，无论问题出现在哪里，处理的原则及目的当然只能用同一套的国家安全标准。香港，也包括澳门，甚至台湾，国家安全的目标及标准都是一样的，但处理的办法则不一定、也不需要相同。在“一国两制”的安排下，处理这些问题，就要按当地的、内地以外的“一制”的法律、制度、方式去处理，这是“一国两制”设立的基本考虑及原则。
如果在处理国家安全的问题上，只有“一国”，没有“两制”，那就根本不需要在香港另外制定有关国家安全的法律。国家可以将这类事情，无论是调查、检察、审判、服刑，与国防和外交事务一样，由国家的体制去处理。《基本法》要求香港自行立法管制这方面的事务，又证明事实并非这样。
这样做当然不是消解“国家安全”问题的严肃性和统一性，相反恰恰是为了维护国家安全，使其能够在香港真正落实下去。方法和手段的灵活，正是为了目的的达成。
陈景祥在文章中还提到，“内地的国家安全观主要思维是严防西方干预、防止西方在内地推动‘和平演变’。当香港通过23条立法后，在国安问题上将会与内地保持高度一致。”对此，香港和内地社会早有共识。西方国家到处推动“和平演变”，香港也是他们的目标，回归以来香港发生的很多事，正是有人在外部势力支持下，企图将香港打造成一个“独立的政治实体”，并企图夺取香港的管治权。
陈还指出，“在西方国家的盘算中，23条通过后，香港已彻底跟西方国家分道扬镳”，但早在《香港国安法》通过及落实后，美西方就已经对香港的政治角色作出调整，他们在香港的政治活动，不可能与以前的一样，香港目前为《基本法》23条立法并不是造成西方国家态度转变的原因。至于在欧美主导下的金融体系下，香港会不会不再被视为“国际金融中心”，这不是他们说了算的事。
维护国家安全的法例，无可避免触及公民权利和自由的问题，咨询文件多处提到这点，反复强调会在两者之间谋取平衡。安全和自由之间有一种辩证关系，既相连，又矛盾：不在权利和自由上作一定的让渡，安全无法保证；安全建立不起来，权利和自由也会失去保障。
咨询文件提到了这一点，但这个平衡难以抽象地定出具体原则、客观标准。这个问题可以被提出来讨论，但正式立法时不一定能解决，我们对此可以适度期待，但也要从实际出发。香港社会一向重视权利多于义务，过于功利主义，这种倾向需要通过这次咨询讨论过程作出引导及调整。
从目前的媒体讨论看，此次征询较受公众关注的有以下几项：泄露国家秘密可否以公众利益为抗辩？新闻记者可否有特殊例外处理？煽动罪如何和意见表达的自由相区别？勾结外国势力和香港广泛的国际联系是否有矛盾？涉嫌干犯国家安全罪者在被拘押期间，不得接触特定律师，这规定是否侵犯公民应得的法律保障？这些问题固然重要，但都属于惯常的争议，脱离具体实际情况及事例，很难解决。
首先，以什么理由抗辩，完全是辩方的权利，所以没有“泄露国家秘密可否以公众利益为抗辩？”的问题。提出这个意见的人，实际上是要求立法时，订明可以以公众利益为理由，泄露国家机密。但如果具体探讨下去，技术上明显是不可能的。谁来评估“公众利益”？涉及的公众利益有多重要？被泄露的国家机密会对国家造成多大的伤害？这些问题都将成为立法过程中的难点。
以公众利益为抗辩理由，成功推翻泄露国家机密控这种犯罪行为的典型案例，就是《纽约时报》刊登美国国防部机密研究报告“五角大楼文件”(Pentagon Papers)的一案。美国最高法院确认，因应公众利益理由，虽然《纽约时报》的行为明显是违反法律，但仍判它无罪。在“某些情况”下，因为公众利益的考虑，可以违反国家的保密法，已因应这案例成为一个法律原则。
在普通法的体制下，香港也维持了原有的普通法制度，这个案例自然也可以引用到香港，这完全是香港法官的酌情权。但应慎重指出，“五角大楼文件”一案，涉及的官方保密材料，是美国国防部对美国如何介入越南战争的一个历史研究报告，不涉及军方当时的事务及行为，故对美国政府当时的施政没有造成即席的伤害。加上法院认为公民对这件事情有知情权，故作出了这个历史性的判决。在立法的过程中，没有可能就这些抽象原则，及对立的利益考虑，作出具体的法律规定。
另有意见提出，能否给予新闻工作者一个特殊的豁免。作为“第四权”，新闻工作者的工作也是为公众利益服务。从好的角度来看，这完全是一个利益群组为伸张自己的好处而作出的要求。从坏的角度来看，这绝对是个荒谬的建议。不少间谍是以新闻工作者的身份进行活动，如果新闻工作者拥有及泄露国家机密的豁免权，就变成天下第一大笑话。提这些建议的人，应先要求那些重视人权自由的美西方国家，先行落实这个鬼主意。
另一个可笑及幼稚的质疑，就是“煽动”的定义是否过宽？如何与意见表达作出分别？会否影响辩论自由？在普通法的案例中，已有大量涉及“煽动”的判例，对“煽动”的定义已有明确的规范。“煽动”明显不是一般的意见表达，这差别并不含糊，也不难分辨。提出这个意见的人，是在“捉虫”，无中生有。
有媒体尝试将这次立法的内容和2003年的立法草案比较，认为这次的立法范围广阔得多，涉及的规定也严厉得多，这种说法没有问题，但经不起分析。2003年时，无论是中央政府还是香港社会，均未形成对国家安全的概念，当时我们所处的国际环境与今日相比，根本不可同日而语，更何况香港还经历了2014年“占中”及2019年“黑暴”，因而将两者比较意义不大。
正是由于上述几个原因，现在香港社会已普遍接受维护国家安全的原则，因而对这次立法也就表现得平静。当然，如何管控危害国家安全的行为是件复杂的事情，法律的完善通常主要倚赖在实践过程中的不断改进、补充，以呼应实际情况，香港社会应该明白这一点。
故此，展望今次立法，相信会在无风无浪之下进行，咨询期结束后，法案很快会呈上立法会，估计在立法会暑假休会前便可完成立法。
另一个要留意的事，是咨询期开始以来，外国的反应相当有限，只有个别政客作出过一些负面评论，官方的表态也相对慎重，多只表示关注。不过，这当然并非代表美西方不会介入香港这次的立法，估计到了进入正式立法程序及立法完成时，美西方国家会有所行动，这点应在香港政府的预计之中，不会影响我们的立法进程，而且也看不到外国政府除了表态外，还有什么可以针对香港。
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