城市更新：重塑城市未来

城市更新面临的挑战

城市更新首先面临的就是产权分散的问题，例如在社区商业更新中，物业产权分散在多个业主手中。以新华联商厦为例，其停业的主要原因就是多业主商业地产产权过于分散。87 家业主使得新华联在与业主谈续租时耗费大量时间和精力，最终导致停业。产权的分散使得商业空间规划和改造复杂，难以形成统一的商业氛围和品牌形象。同时，经营权的分散可能导致商业业态混乱，影响消费者购物体验。比如，不同业主可能将商铺出租给不同类型的商家，导致业态缺乏协调性，顾客难以形成明确的消费认知。

城市更新过程中，老旧社区的基础设施和配套设施往往难以满足现代商业需求。数据显示，一些老旧社区存在停车位不足的问题，约有 40% 的社区商业因停车位紧张而影响客流量。交通不便也是一个突出问题，部分社区周边道路狭窄，公共交通线路少，不利于顾客到达。此外，网络覆盖不全影响线上业务开展，有 30% 的社区商家反映网络问题影响了经营。在空间布局方面，一些社区商业项目未能充分考虑消费者需求，功能分区不明确，如将餐饮区与零售区混杂，影响顾客购物体验。

城市更新需要平衡商业价值与公共服务功能，这给资金投入带来巨大挑战。从城市更新的发展趋势看，更新目的已从单一的物质环境改善发展到空间、经济、社会环境的全面提升，更新主体也从单一主体变为政府、市场、社区多方合作。以广州城市更新为例，城市更新项目规模和数量不断增加，资金需求巨大，土地购置费和建设费用等成本高昂。如何在多维价值中找到利益动态平衡的结合点，成为社区商业更新改造的关键问题。一方面，要投入资金完善社区各类公共服务功能；另一方面，又要确保商业价值的实现，以保障项目的可持续发展。

城市更新带来市场变化和消费者需求变化，对社区商业的市场定位和业态选择提出了更高要求。然而，一些社区商业项目由于对市场趋势把握不准或业态选择不当，导致经营效果不佳。例如，部分社区商业未能根据周边居民的年龄结构、消费习惯进行精准定位，引入的业态与居民需求不匹配。随着电商和线上购物的兴起，社区商业更新还需要思考如何实现线上线下融合发展。目前，只有 20% 的社区商业实现了较好的线上线下融合，大部分社区商业在这方面仍有很大提升空间。

社区商业的发展受到政策和法规的制约。在城市规划方面，政策可能对社区商业的布局和规模产生影响。例如，土地使用政策可能限制商业用地的开发，环境保护政策可能要求社区商业采取特定的环保措施，增加经营成本。同时，一些法规对社区商业的经营模式、营业时间等方面提出要求，进一步增加了经营难度。以江苏为例，出台的《关于完善商业网点规划管理指导意见》对销售型商业提出约束，严控大型商业综合体的规模和数量，这对社区商业的发展也产生了一定影响。

城市更新的政策支持

自然资源部办公厅印发的《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023 版）》具有重大意义。其目标是将城市更新要求融入国土空间规划体系，加强城市更新的规划服务和监管，推动城市高质量发展。基本原则包括规划统筹、底线管控、节约集约、绿色低碳、多方参与、因地制宜。具体内容涵盖多个方面，首先，各级各类国土空间规划的编制应将城市更新的国土空间规划要求纳入国土空间规划 “一张图” 实施监督信息系统进行管理。国土空间总体规划应提出城市更新的规划目标、实施策略、阶段工作重点以及相关规划管控和引导要求，明确近期重点推进的城市更新区域和重大更新项目，拟定近期城市更新任务清单。国土空间详细规划通过 “更新规划单元” 和 “更新实施单元” 两个层面分层落实总体规划确定的强制性管控要求、引导措施和城市更新的规划目标。各类专项规划应在城市更新中综合运用集约复合、多措并举的适用性方式，满足各专项系统的建设要求。同时，鼓励探索适应城市更新不同情形的建设用地规划许可和建设工程规划许可办理程序和规则。为推动城市更新落地实施，《指引》强调结合城市更新的需要和具体情况，积极探索适应城市更新特点的、差异化的规划和土地政策，如优化规划管控工具、丰富土地配置方式、细化土地使用年限和年期、实施差别化税费计收、优化地价计收规则、保障主体权益等，充分激发多元主体的更新意愿，鼓励建立城市更新的多元合作模式。

2024 年 6 月印发（自然资办发〔2024〕25 号），围绕老旧小区改造中存在的困难、堵点，从深化调查评估、加强规划统筹、强化政策支持、优化审批流程等四个方面作出部署。要求各地加强调查评估，了解改造更新需求和利益相关方意见，补足公共服务设施和基础设施；加强规划统筹，编制城市更新相关详细规划，深化近期实施规划和行动计划；强化政策支持，鼓励制定土地混合使用和存量建筑空间功能转换规则，支持利用零星用地增加公共空间等；优化审批流程，针对不同情形明确规划许可办理程序和分类管控规则。同时，鼓励各地引导规划专业人员进社区，为老旧小区改造提供专业指导和技术服务。

国家发改委推出的城市更新增量政策为城市更新提供了有力支持。在筹集资金方面，明年要继续发行超长期特别国债并优化投向，加力支持 “两重” 建设，将在年内提前下达明年 1000 亿元中央预算内投资计划和 1000 亿元 “两重” 建设项目清单。在城市更新领域，我国城市发展已进入增量建设和存量更新并重的阶段，以地下管网建设改造为例，未来五年需要改造的各类管网总量将近 60 万公里，投资总需求约 4 万亿。国家发改委将城市更新作为政府投资重点，2023 - 2024 年安排中央预算内投资、增发国债资金和超长期特别国债资金共超过 4700 亿，重点支持城市燃气、排水等地下管网改造和城镇老旧小区改造等城市更新项目。在探索多元化融资模式方面，国家发改委积极吸引民间资本参与，对市场化程度较高、经营属性较强的领域，完善投入机制、提高投入效率，充分发挥市场机制的作用；对回报水平适中、社会资本具有投资意愿的领域，发挥政府和社会资本合作新机制以及基础设施 REITs 等作用，形成政府引导、市场运作、全社会参与的可持续更新改造模式。

住房城乡建设部建立可持续的城市更新模式和政策法规的工作重点在于坚持 “先体检，后更新”，找准真实需求，破解堵点难点。住房和城乡建设部部长倪虹介绍，稳步实施城市更新行动，要重点解决三方面问题，第一个是民生工程，报告提出推动解决老旧小区加装电梯、停车等难题，加强无障碍适老化设施建设。我们打算今年再改造5万个老旧小区，建设一批完整的社区。第二个是里子工程，报告提出要加快完善城市地下管网。今年我们继续加大城市的燃气、供水、污水、供热等老旧管网的改造力度，今年再改造10万公里以上。地下管网既是城市建设的里子工程，更是良心工程，我们希望各地用心用力去做，保证高质量。

第三是安全工程，报告提出要打造宜居、韧性、智慧城市。宜居、韧性、智慧都离不开安全这个根本，我们打算抓两件事。一是推进城市生命线安全工程建设，就是要通过数字化的手段对城市的供水、排水、燃气、供热、桥梁、管廊等各类设施能够实施实时监测，及早发现问题，及早解决问题，有效提升城市安全的保障能力。二是提升城市排涝的能力，今年打算再启动100个城市1000个易涝点的整治。

住建部针对城市基础设施和建筑设备的更新改造提出了十大重点任务，涵盖了住宅电梯更新、市政设备改造等方面。通过完善政策、加强工作指导、健全资金机制和持续跟踪问效四个方面来确保任务落实。例如在住宅电梯的维护更新、新建电梯的安装，以及提升供水供热、污水处理等市政设施的工作效率上加大投入，不仅能改善城市的整体面貌，还能为市民提供更加安全、便捷的生活环境。同时，住建部计划通过完善相关的配套政策，加强项目实施的工作指导，以及建立健全的资金机制，确保各项更新改造任务能够顺利进行。通过持续的跟踪问效，确保每一个项目都能达到预期的效果，真正做到以人民为中心的城市更新。

城市更新的成功案例

“静安区固体废弃物流转中心更新项目” 获选国家住建部第一批城市更新典型案例，作为全国唯一入选的环卫设施更新项目，具有重要的示范意义。

该流转中心位于静安区淮安路 750 号，占地面积 4752 平方米，2004 年建成启用。2020 年，静安区决定对其启动大修改造，2022 年改造完成后，从原单一的生产作业场所转变为集作业、参观、科普、会务于一体的综合性场所。

改造过程如同螺蛳壳里做道场，不动结构、不搞大拆大建，只在原有空间内做合理化功能的调整与划分。新增的会议室、除臭设备、污水处理设备场地、参观廊道等均在原场内空间腾挪设置，改造完成后容积率未增加。

科技赋能提升了效率。卸料工作由人工派位升级为电脑派位，从人工安排卸料倒口优化为信息系统计量称重计算后分配车辆至指定卸料倒口进行卸料。转运箱装载率从 85% 左右提升至 95%，日转运生活垃圾从 400 吨提升至 500 吨以上，转运能力提升 25%。同时，在全市率先安装湿垃圾品质监控设备，通过在湿垃圾泊位安装高清摄像头，并结合人工智能技术，判别卸料车辆装载的湿垃圾分类品质，确保监管有迹可查。

改造后的流转中心立足低碳环保，更新的除臭设备、新建的出入口快速卷帘门以及新增的污水预处理设备等均满足环保要求，废气、废水、噪声等环境排放指标均达到规范要求。此外，利用中转站一层及二层作业区围廊空间所设立的小型垃圾分类科普展馆，通过多媒体交互装置和 VR 设备互动体验垃圾分类，让参观者在体验中了解流转中心全过程作业模式，从不同角度引导市民学习理解垃圾分类科普知识。静安区固体废弃物流转中心因环境友好所带动示范引领，受到社会各界高度关注，亦成为上海引领 “垃圾分类新时尚” 的重要地标。

「红育坡片区老旧小区改造项目」

该项目位于九龙坡区渝州路街道，涉改项目房屋年龄大多在 30 年以上，普遍存在年久失修、基础设施不完善、公共服务缺失等问题。2020 年启动改造，涉及 88 栋楼、3476 户居民，总建筑面积 12.6 万平方米，投资 9800 万元，2022 年 7 月完工。改造后的红育坡片区面貌焕然一新，居住环境大幅提升。项目吸引社会资本参与，由国有企业和社会资本共同成立项目公司，出资 2000 万元，争取银行贷款 7400 万元、区级财政资金 400 万元，通过挖掘片区、社区、小区的闲置资源、资产再利用，以及停车、农贸、商超、广告、保洁等资源 “造血点”，实现可持续运营、盈利还款。同时采用多方共商共建方式，形成 “居民提议 — 大家商议 — 社区复议 — 专业审议 — 最后决议” 的五议工作机制，由居民、相关部门、街道社区、项目公司等共同确定老旧小区改造的建设、管理、运营方案，并建立了长效管理机制。

「民主村完整社区建设项目」

位于九龙坡区谢家湾街道，界于杨家坪步行街和万象城两商圈之间，面积 0.24 万平方公里，共 3962 户、8744 人，60 岁以上居民占比达 30%。现存 9 栋为 20 世纪 50 年代苏式红砖房，其余大多数楼房建于上世纪 90 年代。2022 年启动完整社区试点建设以来，将环境提升和设施补充相结合，打造社区院坝活动空间，构建便民 “十分钟生活圈”。党建引领基层自治，以红色管家党群服务中心为核心，形成以街道党工委、社区党委、网格党支部、党员楼栋长、党员中心户为框架的党建网格化组织体系。体检先行群众参与，从房子、小区、社区三个层面构建体检指标体系查找社区问题，实施居民提议、群众商议、社区复议、专业审议、最终决议的 “五议工作法”，共组织专项活动 30 余场，采纳居民意见 400 余条，群众满意度达 96.8%。内外兼修提升面貌，结合老旧小区品质提升工程，围绕完善生活功能、产业功能、生态功能，更新设计楼栋室内公共区域、临街商铺店招、街区照明灯饰等城市生活配套设施，社区整体环境得到大幅度提升。数字赋能智慧管理，打造集云上共治、云上服务、云上监督等功能于一体的 “云上民主村” 社区数字化平台，涵盖提建议、物业服务、教育就业、健康生活等 30 余项线上功能，以及实时监测、预警提醒、决策分析等智能功能，助力社区服务更规范、管理更智慧。

「戴家巷老街区更新改造项目」

占地面积约 45 亩，现存建筑建于 20 世纪 70 至 90 年代，街巷狭窄，房屋老旧破损，安全隐患突出。2018 年统一规划、分步推进崖壁步道、老旧社区、商业空间更新，导入优质业态运营，带动居民自发改造房屋。2021 年建成后成为打卡新地标。充分保留既有建筑，在完整保留街区风貌前提下，对存量建筑结构加固、增设电梯、景观装饰等方式微改造，完善配套设施，拓宽阶梯巷道，引入新业态新功能，街区保留建筑面积 6.24 万平方米，拆除建筑仅占 5.6%，容积率由 2.94 降为 2.82，空间环境品质全面提升。实施主体统筹运营，政府出资新建崖壁步道，改造公共环境，区属国企出资征收改造部分房屋，引入文创酒店、餐饮、零售等业态自持运营，打造沉浸式体验商业名片。国企牵头与商家联合组建 “商家联盟”，统筹负责整个街区商业业态运营、环境秩序管理、设施设备维护等工作，实现街区年产值超亿元。带动居民自发改造，随着街区环境品质、物业价值和商业活力提升，带动街区居民自发开展底商及二层以上房屋改造，积极推进加装电梯、房屋装修，改造后引入各具特色的小店，临街底商租金提高 8—10 倍，居民收入大幅增加。

北京经济技术开发区在城市更新方面取得了显著成果。

「天空之境・产业广场」

不仅是北京市的首座 “摩天工厂”，也是北京经开区在探索 “工业上楼” 模式的路上迈出的成功一步。项目用地面积 2.1 公顷，原为达涅利公司的冶金设备生产基地，2015 年企业搬离后长期空置，2019 年北京亦庄城市更新有限公司以回购方式进行盘活更新，2021 年 5 月破土动工，2022 年冬日建设完成。通过 “向天空要空间”，将建筑面积由原来的 1.45 万平方米扩展到 9.3 万平方米，将存量空间的利用效率提升了近五倍。结合生物医药产业发展需求，建设了 “一站式” 生物试剂和生物技术服务平台，打造了生物医药创新服务型综合园区，极大地提高了土地利用效率，实现资源的集约利用和配置优化。最后，该项目转让给上市企业义翘神州，于 2023 年初交付使用。

「健康智谷」

通过对目标产业方向和配套功能需求进行科学分析，按照 “下层生产、上层研发” 的办公理念，匹配性设计建筑层高、楼板荷载、柱网间距、生产辅助设施和配套服务设施，合理组织垂直交通体系，实现净污分流、人货分行的高效运转，最大限度满足医药健康领域企业的特殊工艺需求，在不足 1 万平方米中 “抢” 出了 2.39 万平方米生命健康产业承载空间，为企业提供了生产、办公、研发等全过程一体化的产业空间，成功吸引了集研发、生产、销售于一体的医疗器械企业北京先瑞达医疗科技有限公司入驻。

「雪莲羊绒项目」

位于瀛海工业园区中路 1 号，土地面积为 6.33 公顷，房屋建筑物面积 4.77 万平方米。2003 年起，北京雪莲羊绒有限公司将全部生产环节外迁，园区内仅留下品牌运营等功能部门。为释放产业空间，北京经开区通过回购方式盘活雪莲羊绒项目，并将其定位为空天街区商业航天共性科研生产基地项目，建成后将拥有十余个实验平台、两个实验区、多座厂房及 5 万余平方米企业孵化空间等，功能覆盖企业初创期、成长期、成熟期等全生命周期，服务研发、设计、制造、应用全产业链条。该项目是《亦庄新城城市更新实施办法》出台后，亦庄新城范围内成功收回的首个市属国有全资企业工业项目，也是国有平台公司通过回购存量低效用地盘活的又一成功案例。

城市更新的方法

城市更新类型主要分为拆除重建类、有机更新类和综合整治类。拆除重建类通常适用于老旧建筑严重破损、存在安全隐患且无法通过其他方式改善的区域。有机更新类则强调在保护原有建筑风貌和历史文化的基础上，进行渐进式的改造和提升，如对老旧建筑进行修缮、功能置换等。综合整治类主要针对环境较差、设施不完善的区域，通过改善基础设施、优化公共空间等方式提升整体环境品质。

城市更新的主要内容一方面是对建筑物质实体的改造，包括对老旧建筑的结构加固、外立面修缮、内部功能优化等。另一方面是对产业、生态、文化、空间及视觉环境的改造与提升。在产业环境方面，通过引入新兴产业、优化产业布局，提升区域经济活力。生态环境方面，加强绿化建设、改善水环境、推进节能减排等，打造绿色生态的城市空间。文化环境方面，保护和传承历史文化遗产，挖掘地方特色文化，提升城市的文化底蕴。空间环境方面，优化城市布局，合理规划公共空间，提高土地利用效率。视觉环境方面，通过景观设计、城市色彩规划等，提升城市的美观度。

在城市更新中，就地保护并进行渐进式微改造的方式越来越受到认可。以阆(lang)中为例，从上世纪 80 年代末开始，阆中就在保护传承历史文化的前提下进行城市更新。当地政府没有资金一次性投入，就每年投入一点，用于改善基础设施、保护地方文化。在这个过程中，当地居民也参与了进来。当改善工作到一定程度后，就对游客们产生了吸引力。大量的年轻人看到机会，愿意回乡创业，这让当地的产业得以多样化发展，形成了良性循环。

这种方式不仅保护了历史建筑，还保留了百姓多年来形成的生活、习俗、语言等地方文化。保护好后，再往里注入一些新的产业、发展模式等，使更新后区域的生命力变得更蓬勃。例如，在阆中市保宁街道凤凰楼社区老旧小区改造现场，工作人员通过走访、座谈、商议等方式，认真听取群众意见，确定了老旧小区改造内容。改造内容包括将小区各类线路清理归槽或地埋，进行雨污分流改造，安装小区路灯、电动车充电设施，施划车位线等。截至目前，阆中市保宁街道共启动改造老旧小区 60 余个，涉及居民 4000 余户。

城市更新需要不断创新模式，形成可持续的良性循环发展。静安区在零星旧改中创新机制，动员区属企业参与，如在蕃瓜弄小区旧住房改造项目中，区房管局与天目西路街道组织设计师，从居民使用角度出发，前后优化了 20 多稿方案，基本做到 “一户一策”。改造后的小区有完善的服务配套，完全可以媲美新建商品房小区。同时，静安区在推进既有多层住宅加梯工作中，率先在全市推出了 “规模化加梯” 模式，连续两年，静安区的加梯总数走在了全市前列。

嘉定工业区朱桥 “城中村” 改造项目也创新方案，东至基地边界近胜辛北路、南至汇源路、西至沈海高速西、北至娄塘河北，将拆除用地面积 19.46 万平方米。项目组建朱桥城中村改造指挥部，下设征收组，与属地村委会合力攻坚、通力协作，确保房屋及时腾空，平稳推进拆除工作。“首拆” 区域涉及朱家桥村、黎明村、旺泾村和白墙村四个村，目前有 227 户完成签约，签约率达 87%。

在城市更新中，还应注重保护历史文化遗存，让传统和现代融合发展。如阆中在老旧小区改造升级、周边环境整治提升等举措中，积极回应群众诉求、增进民生福祉、提升城市品质。同时，阆中成功创建四川省省级生态县，入选美丽四川建设先行试点县（市），大力推动和美乡村建设，成功培育中国美丽田园和最美休闲乡村 3 个，新（改）建高标准农田 8 万亩，建成绿色食品、有机农产品和地理标志特色农产品生产基地 45 个。通过这些举措，实现了历史文化保护与城市更新的有机结合。

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