尹稚 | 城市治理与国家规划体系的思考

新型城镇化主要成效与核心问题

十八大确定了以人民为中心的新型城镇化道路，提出《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》最大的特点其是以人为本。我们首次在讨论中国的城市化进程的时候不再是简单的聚焦空间环境，而是全面转向对人的城镇化进程的关注。这跟我们历史上走过的进程是有关系的，当年中国的发展过程当中用各种制度手段固化过城乡二元结构，并且通过这样一种办法完成了中国工业化进程和城市化进程初期的原始积累，积攒了大量的发展动力。这个规划的作用是农村转移人口市民化的渠道得以贯通，配套制度在不断的完善。

从格局上来讲，城市群加中心城市为主体的城市化空间格局的战略构想基本形成，这个构想的实现恐怕是未来二三十年的努力方向。这些年我们想清楚了一个问题，对于如此大尺度国土和如此庞大的人口规模总量而言，在迈向现代化的进程当中，中国的城市数量上其实是少了。

我们的城市化进程跟欧洲、北美的城市化进程爆发的时间点和时代特征是不一样的。我们是在工业化的后期，进入到一个生态文明时代才开始爆发，是一个快速增长的城市化进程，无法完全复制西方国家曾经走过的城市化进程。在这样一个可持续发展能力提升的过程当中，我们的公共服务水平、基础设施方面的短板要进行大规模的填补，才能够最终实现人居环境的进一步提升。我们未来的城市一定是绿色化的城市，当然技术进步也给了我们全新的平台和机会，使得我们有更多的手段达到我们最终的发展目的。这些年我们在关注城市的同时，也花了很大的精力去关注乡村，包括乡村振兴问题、扶贫问题其实都是新型城市化进程当中不可短缺的一个步骤，我们一定要走出一条城乡高度融合发展的道路。

图1  国家新型城镇化综合试点(《面向现代化的新型城镇化战略重点任务研究》课题组 自绘)

我国的新型城镇化综合试点一直在稳步推进，现在一共在2个省、做了240多个试点，这次试点很有意思，基本上只有政策没有钱。这跟我们过去的试点是不一样的。正是这样推动了各地政府八仙过海各显神通，用一种市场经济的要素配置方式去探讨因地制宜、因时制宜的实践，通过这几年的总结，会发现这些试点工作是高度多元化的，路径也不是一刀切、单一化的。

谈到以人为核心的城市化，谈到空间格局的形成离不开人、地、钱、房、生态等基本要素的配置，这些要素本身的制度改革决定了这场实践的成败。不是我们过去传统空间规划的时候想得那么简单，这背后是一系列制度的深化改革来支撑着未来空间格局的形成和发展。

今年是第一版国家新型城镇化的总结年，也是下一轮“十四五”期间的开启年。在实践当中有几个问题是值得关注的。

第一，  人群发展不平衡。就是我们农业转移人口的市民化质量并不是很高，后续的保障制度尚不完善。所有的城市新移民都可以感觉到这种情况存在，现在不仅仅是农民工进城的问题，大量的中关村IT白领进城以后也没有完整的得到市民化的服务标准和服务质量。

第二，  区域发展不平衡。最大的变化是东中西部的差异在缩小，南北差异加大。从全国的人口、经济流动看，东北最近若干年人口和经济占比都呈现双下降的趋势，更加强化了近年经济发展南强北弱的局面。

第三，  城镇主体的作用发挥仍然不充分。区域协作不管是城市群还是都市圈都是在近几年刚刚起步，传统的低水平、同质化的城市竞争惯性仍然存在且强大，真正走向市场分工化的区域协同的道路还是很长的。中心城市承担着中国参与全球竞争的主要任务，但是我们的中心城市哪怕是一线城市的精华部分，国际化程度如果和全球顶级城市相比，仍然是有相当大的差距。而且有很多的中心城市本身的首位度很高，但其区域的辐射带动作用并不充分，甚至难以引领所在的都市圈或城市群实现高质量的发展。

第四，  城市发展的不平衡。这是一个时段性问题，一般是大城市先发展然后带动中等城市起步，最后小城市填空。我国的发展过程还没有到大城市有超强的区域辐射能力，能够带动更大地域的中小城市迅速提升。所以经常看到一个大城市的崛起反而带来周边中小城市的人口减少。可能到了城镇化的中后期，这个问题才能够有一个跟社会经济发展相适应的解决方式。

第五，  城乡要素的流动不充分。这些年我们把单向通道打通了，但是城市的资源、资本正常的回到乡村的反向通道并未完全打通。因此现在农业体系的升级提质和可持续发展会面临非常多的瓶颈。从发达国家的经验看，农村如果是完全靠农产品，很难实现真正意义上的小康和富裕。或靠高的国家补贴，或靠一二三产业在农村地区的融合发展。要把一部分城市的职能逐渐向区域扩散，逐渐转移到农村地区去，使得它变成一个城乡融合的、小型化的、非常美丽的人居聚点，才有可能实现农村问题的根本解决。

我国城镇化发展的阶段特征

图2 1998-2017年中国常住人口城镇化率和城镇人口增长变化情况(《面向现代化的新型城镇化战略重点任务研究》课题组 自绘)

中国特色的城镇化具体独特性。一是虽然我们的人口、劳动力已经出现拐点，增长速度不会那么快，今后增长率看上去也不大了，但是绝对值仍然是非常大的。到目前为止中国已经实现了8个多亿人口的城镇化，那么在未来这段时间内，如果按照现在的人口预测，至少有2个亿，根据人口总量增长来看，乐观估计可能在未来转移人口接近3亿。要容纳这些新移民，按照美国的密度和标准，未来20年要新造一个美国，按照欧洲的密度和标准，要再造三分之二个欧洲，这才是中国面临的挑战。

大家老提存量，但靠存量很难完全支撑。存量土地的改造和提升是一个不断加大地产价值的过程，如果存量改造的链条能够转起来，一定是单方土地价值不断增值的过程，才能实现市场化的功能迭代和演替。但是中国的发展阶段和产业特征都决定了我们80%、90%的经济动能并不来自于高地产附加值的产业。

因此在未来相当一个时期，中国的新区、新城建设恐怕会占相当的比例和范围。二是城乡的二元结构和半城市化特征也是我国非常独特的议题，这个跟户籍制度设计、土地制度的双轨制等等都是有关系的。未来如何在这个领域实现突破，是我们国家要解决的一个特殊问题。

第三个独特性来自于五化同步复杂交织的城镇化实践历程。我们用很短的时间走了西方国家50年、100年甚至是200年的路，这是成就也是一个巨大的挑战，因为我们的问题和矛盾的曝露是高度复杂交织的。西方发达国家的城镇化进程是一个串联式的进程，每个阶段相对来讲可以集中精力解决有限问题。中国的发展是爆发式的完全并联过程，工业化、信息化、城镇化、农业现代化等叠在一起，在同一个很短的时间内，社会需求同时爆发，经济驱动模式同时转换，空间建设格局同时发生剧烈的变化。多化协同其实是中国面对的特定的发展阶段产生的特定的发展模式。

图3  中国历年工业化与城镇化水平(《面向现代化的新型城镇化战略重点任务研究》课题组 自绘)

中国的体制也决定了中国的城市化进程不是单一市场化进程，不是一个单一的市场力量推动的过程。中央政府、地方政府、市场力量在里面起到不同的作用，三重动力共同来推动城镇化的动力机制。这也决定了我们的城市治理模式也会有它独有的特点。

当下处在两个百年历史交汇的时期，同时我们又面对国际竞争格局百年未有之大变局，过去追赶式的模式变成了同台竞技的模式，国家环境会发生很多不同于以往的深刻巨变。城乡关系已经到了转折点了，从城乡二元到城乡融合迈进，而且是以城市为主要发动机、主要驱动力，这是新时代的城乡融合的要求。

图4  1970年代以来发展理念的变化(《面向现代化的新型城镇化战略重点任务研究》课题组 自绘)

我们的发展进入了攻坚时期，发展仍然是硬道理，仍然是第一要务。40年多年的改革开放证明所有的问题是在发展当中解决的，只是进入生态文明时代以后，我们的发展标准有了进一步的新要求，要注重绿色发展。发展动力发生了一些变化，包括社会的日益成熟、日益成长所带来的共享和包容式发展的新诉求等。这一系列的问题需要我们有新的发展思想，就是以人民为中心，不断促进人的全面发展，实现全体人民的共同富裕。所以从这个角度来讲，未来的国土空间规划的核心仍然是高标准和高质量下的发展问题，而不是简单的保护保育，或者是简单的放慢速度甚至是停滞状态。

当然我们也进入到一个全面的现代化治理体系的重构期，中共中央、国务院从十八大以后发过很多的相关文件，就是推进国家治理体系和治理能力的全面现代化。

我国城镇化核心要素的重大趋势

城镇化发展环境的重大变化和影响是我们这个行业的人都应该关注的。一是外部巨变，以中美竞合为核心的态势肯定会贯穿“十四五”时期，甚至是更长的历史阶段。很多的传统发展模式可能会遇到瓶颈障碍，迫切需要新的发展模式启动。我们也进入到动能转换风险的管控期，五化协同推进新旧职能转化变的越来越重要。城市作为科技创新的核心源地和载体，会在未来的发展中变的日益重要。但没有人群的高强度聚集其实很难出现这种核心科技的发展与创新。因此这种创新行为发源于城市、立足于城市，并且在城市当中能够有更好的生长，这个大规律其实并没有变。

中国的人口、劳动力等进入到拐点时期后给大家带来各种各样的恐慌，更为严格的土地管理制度也带来了一些不安，城市进入到要素资源稀缺的争夺期。抢人大战、抢优惠政策、抢用人指标等成为城市政府非常普遍的行为，但是研究城市的人更应该关注慢变系统和长周期变化，不要计较一时一事这种眼前的得失。

进入改革攻坚深水区以后体制机制的突破难度越来越大。比如说农村问题、三块地的问题为什么长期得不到解决？长期没有出路？因为很长时间我们是把农村的三块地当做离土离乡农民的保险机制来用，这对农一代没有问题，对农二代、农三代的用处是非常有限的。因为他们很小的时候就离土离乡，他们掌握的技能基本上和农业生产没有关系，他们回家以后已经完全不能适应在家的生活方式和状态。这些问题都迫使我们深层次思考，就是这样一种保险体制对农村的保障是不是真正有效？

 图5  中国1950-2050年人口总量预测(《面向现代化的新型城镇化战略重点任务研究》课题组 自绘)

2021年起我国人口发展将进入关键转折期，总的来讲这个趋势会减缓，人口的拐点和劳动力的拐点都会出现。还有一个就是老龄化问题，当然这个问题在学术界其实有高度争论的。中国人现在的预期寿命已经接近80岁，在当代的医疗保障条件下，60岁的人或者是65岁的人，跟从事农业生产、从事重污染工业化的年代是完全不一样的。这部分人群将来究竟是社会的负担还是社会财富的贡献者？这是值得重新做思考的。

城乡双向流动以后，中国城镇化逐渐走向成熟的时候，农村究竟还需要留多少人？是些什么样的人？将来干什么？我的看法很简单，现在的农村人口是要经过进城的洗礼的，是要实现科技、技术、意识方方面面的更新换代以后再回农村，或者是他进城以后劳动技能就不再适合回到农村了，城市里有更多的资本人群或者是热爱农业的人群会回到农村。人口更新换代链条当中的循环过程，可能在30年以后在农村遇到的人不是现在这批人，而是重新回到农村的人，这样才是正常的城市文明和乡村文明。城市的科技水平跟乡村的科技水平，城市的资本与农业的资本之间的循环流动往复的过程，最终才能带来城乡的共同繁荣。简单的把现在的人口多少要固化在农村，恐怕是一个错误的思考。

我们需要关注的人群也会更加复杂，除了高收入阶层、富裕人群、中产人群、弱势人群等，还有一些比较特殊的人群，比如前面提到新生代农民、城市低保人群。过去我们留守人口都是在农村的，这些年有一个趋势，留守人群进入县城，他们会出现完全不一样的消费模式。很多大都市在讨论国际移民等特殊群体的需求问题，中国在未来的发展中要维系和国际最前沿的科技联系，要维系和全球的社会经济贸易的广泛联系，移民数量还会增加。

人口流入当然有调整期，过去我们是单一流向，进城打工谋生。将来是全方位、多层次、多元化的流动，诉求多元化导致流向流量多元化，这是根本的问题。

 图6 制造业企业分布热度图(《面向现代化的新型城镇化战略重点任务研究》课题组 自绘)

制造业、服务业在中国的所有大格局方面会发生一系列的变化。去年中央把成渝地区变成了中国发展的第四极，一个全新的制高点。这不是凭空出来的，是因为这些年来在制造业、高新技术产业、科创能力等各方面聚集、崛起，各种规律性都证明它具备更好更高的战略高地的前景。科技创新推动区域中心城市功能进一步提升。科技创新不仅仅是资本和技术聚集，而是人的聚集。公共服务水平提升，环境质量提升带来人的偏好在这里起到越来越重要的作用。这两年很火的数字经济，数字经济带来消费模式、出行模式的变化，甚至在最偏远的山区也感觉到数字经济带来的作用，他们通过现代的物流链实现致富、小康的作用日益凸现。但是数字经济也有看得到的很强的副作用。数字链条跟资本链条结合带来了更快的财富向金字塔顶层的聚集效应，带来很强的前所未有的阶层歧视、知识歧视等，带来人群更高速度的转移分化。这是非常致命的问题，未来在城乡发展当中我们如何用好这把双刃剑，这是必须迈过去的坎。

希望在未来消费能拉动城市经济、社会发展，消费变成一个重要的引擎，但是恐怕最早的爆发点要到区域性中心城市以上才有实际的带动作用。一定要想清楚，所有消费模式的变化和新消费行为的形成，是在分原来没有长大的蛋糕还是再创造新的蛋糕？

面向现代化的新型城镇化

 战略目标与核心内涵 

不管中国当下有多难，我们最终得奔着更美好的前景奋斗。最近谈的比较多的就是城市的全社会现代化问题，现代化最根本的东西是人的现代化，是以人的全面发展和全面的共同富裕为核心。

从高质量的城镇化走向全面现代化的城镇化，其实是未来三、五、十年中国持续的一个进程。这里我们以传统的发展速度来衡量这个东西会变的越来越不重要，因为国际国内形势变化，经济增速下降也必然带来城镇化增速的进一步下降。关键是城乡环境有没有改变？区域均衡能不能有效推进？发展动力是不是真的实现了新老动能的迭代？包括我们的发展路径，也就是在发展的同时能不能保住我们的绿水青山，保住首都的蓝天？

 图7 (《面向现代化的新型城镇化战略重点任务研究》课题组 自绘)

走以人民为中心的城镇化道路包括了一系列的内容，素质提升、生活质量提高是基本目的。区域均衡不是说第二产业要均衡布局，而是要达到人享受的生活质量、公共服务、受教育的权利、医疗保障的权利要基本均衡。

关于人的现代化，同衡从十九大以前全面参与北京市城市副中心建设的时候就开始谈人民城市的问题，谈以人民为中心的问题。这包括人本共享的问题，就是多元人群能不能实现无差别的发展，不管是富裕的人群还是贫困的人群，在这个国家的城市与乡村当中都能找到生存与发展的机会，这是非常重要的；包括六化协同的问题；包括不同地区人群的共同发展问题。而且还要考虑前人、当代人和未来人之间的关系，这里就涉及到文化传承、绿色健康的发展路径设计。

还有治理现代化。如何使得政府的管控能力、传导能力跟市场的活跃能力、驱动能力，市民的自治能力、自我约束能力能够形成劲往一处使，朝一个共同方向努力，构建一个更为现代的国家治理体制和城市治理体制，乃至到基层治理体制，是我们面对的问题。

面向现代化的新型城镇化目标，并非关注一个城镇化实现的数字，这里面的内容才是关键的，就是人本共享、六化协同、布局协调、绿色健康、文化传承、治理现代，这些具体目标你能不能实现？另外，城市化质量的测度方式会有很大的改变，各种不同的工作体系会建立出不同的工作指标。这些其实都可以慢慢的发展，最后一定是综合价值观的产物，不会是单一部门价值观的产物。

面向现代化的新型城镇化

 战略任务与关键举措 

推动基本公共服务的标准化配置，建立均等化的公共服务体系。这个服务体系其实是保底型的，哪怕你再贫困，基本的东西是应该有的。至于更标准、更高的服务水平，可以通过付费或增加税收的方式解决。就是创造财富能力更强，可以为社会做更多的贡献，社会可以回馈你更高的服务质量，这才是一个良性的正常循环的过程。

加大人口迁移流动的自主选择权利，突破人口自由流动障碍，是我们最终的奋斗方向。户籍制度跟居住地点和属地福利政策完全挂钩是中国特色。推动户籍制度改革是未来能够实现人的自由迁移必须要迈出的一步，但前提是公共服务均等化。中国这么一个大国，一天之内全国自由流动不太可能，能不能至少先试试长三角、珠三角、大湾区、京津冀可以自由流动，可以享受同样的教育医疗？我想这一步做到了，北京就没有灯下黑的问题了，很多大城市也没有后备资源的扩张受到空间条件制约的问题。这是未来户籍制度真正要做的事情。

六化协同就是城镇化、新型工业化、服务业深度发展与创新、城市综合竞争力等绑在一起，是一个相关体。刚制定新型城镇化战略的时候讲四化协同，现在加到六化协调，以后可能还会加，因为现代化是一个全面进程，随着战略任务解决旧的任务，还会产生新的任务。

布局协调是未来一个很重要的任务。中国未来形成布局协同的城镇化空间新格局有几个很重要的东西。第一适应全球竞争的需求，有拿得出手的硬核地区。第二是保国土安全，这么大一个国土要实现区域均衡，跟通过扶贫手段实现共同富裕是一个道理。同样在步骤上如何实现更好的中心引领圈群的发展。过去我们的中心城市追求首位度、追求资源的高强度聚集，尤其是在中心城区更是如此，绝对老大。但是现在当老大的条件不太一样了，不光是长的漂亮、个头大，还要带着更多的兄弟姐妹一块玩这些事，得把周围的兄弟姐妹都照顾好才能当老大，这就是现在所谓的圈群发展。作为基层来讲，保底的是县域，它的活力其实是安民、安家、保底的活力，这是保障基本安全。也有乡村振兴的问题，不能让我们的乡村因为城市化进程而衰败。从这个角度来讲，我反复强调如果实现乡村振兴，真正的解决希望和动力源泉在于城市。如果不能实现城市向乡村的反向人口资源资金的流动，乡村振兴是一句空话。

区域相对均衡发展，大中小城市协调发展、城乡融合发展，形象的称之为中心城市引领、城市群为主体、都市圈为单位、县域综合发展跟美丽乡村振兴相结合。这是一个基本的城市化格局，既有空间层次的问题，也有地域层次的问题。中国在发展当中有几个最大的基本板块、基本的经济带作为支撑，是不可或缺的。中国最大的都市圈结构其实是钻石型结构，就是四大高地加上一个中部崛起，然后对外围有一些轴带的拓展，这是未来中国参与全球化竞争，并且支撑中国现代化进程的最核心的东西，要培育、提升一大批全球城市。第二个层面要形成很多国家和区域中心城市。为了全部社会的稳定，要培育和增设大量的中小城市，并且引导他们特色化发展。这些年也做了不少关于县域工作的事情，村镇联动、乡村振兴等等，这些都是保底的。

绿色健康的城乡发展新模式，是一个非常实在的问题。14亿人，将来要像欧洲、北美那样有三分之一或者是一半达到中产阶级的消费能力，就是6到8亿人口。这些人如果按照美国人的能源、资源消耗方式过日子，其资源消耗量、能源消耗量都会大得不得了。所以中国未来的发展道路如果想和平崛起，绿色化是躲不开的事情。为什么城乡要高度集约发展？为什么我们现在要建立一套把城市建设跟山水林田湖草所有的保护性的资源和所有的农业资源绑在一起的规划体系？其实是为这套发展路径打下一个坚实的自然空间基础。

其次是集约化发展、清洁化发展、绿色化发展，如何在节能减排方面做更深度的文章。这个问题这些年在规划界当中有不少争论，比如说对产业发展来讲环保应该不应该一票否决？有些东西是可以的，有些是不行的。规划师在这个问题上不是让它无解，而是让它有更多解，这才是合格的规划师。简单粗暴的说“不”非常容易，国际规划师培训的第一步不是什么都说“不”，而是什么都说“行”，这才叫规划师。其实我们在绿色这个问题上面对的是方法变革、思路变革的根本性考验。

当然绿色和城市韧性发展能力有关系，再往深绿方向走就会涉及到人的问题。即以人民的需求为筛选，构建健康城市。过去说的绿色环境、绿色工艺、绿色空间质量远远不够，要进一步深入思考这些绿色跟城市的可持续运转能力的关系，跟人的实际幸福感、满足感、健康水平的关系。还有文化传承问题，如果说改革开放最大的成就是实现了全球非常庞大人群的迁移和城镇化进程，最大损失就是消失的历史文物、文化环境高于近百年的内外战争造成的损失，很多专家学者称之为建设性破坏。核心是不要把文化传承简单的看成城市风貌，不是说穿靴戴帽、刷墙、加门楣就可以解决。这些年越来越重视这个问题，但是深度的文化挖掘远远不够，很多还是停留在现象学、符号学等等几十年前的建筑式思维模式和水准上，很多的管理者更是如此，这个才是在这个领域要迈过去的一个门槛。

对于深化治理能力。一是以传统管理体制内需要传导的机制深度革新甚至是革命，比如户籍制度、人力资本、人力资源方面完善特定人群的服务体系保障。城市土地现在用的批图制，致命的是寅吃卯粮，把未来20年、30年、50年、70年的土地租金一次性趸交、套现，这种套现是有价值损失的，当时是需要最快的原始积累方式，城市急需大量的基础设施建设资本和资金，这个没有办法。今天还要坚持这样的模式？能不能改为降低首次投入的年度制，根据产业发展好坏来租用土地？这些东西要有进一步的深度思考。还包括最近研究比较多的可持续的财政制度，农村的土地制度。真的想让城乡要素相互流动起来，土地制度不变是很难的，当然这种变不是公有制、所有制的问题。完善所有的融合发展和区域发展制度，这个恐怕是未来二三十年最值得探讨的东西。

架构有了，战略设想有了，大家很高兴说中国将来可能会有世界级的城市群，有世界顶级的都市圈，有世界最牛的中心城市、全球城市。但是它不是传统意义上的单一城区长大和单一城区职能的日益复杂化。这就像200年前我们的规划前辈们已经认识到城市的希望在于区域，城市的希望在于城市之外，这个原理到现在没有变。作为规划师来讲，只会盯着中心城区解决问题肯定不是一个好的素养。在可联络、可有效联系圈层内的大中小城市的协同发展会变成未来二三十年比较主流的城市发展模式，这是学界、管理界等方方面面都有共识的。

国土空间规划的基本格局总体要求

城市规划或者国土空间规划，除了大前提和大背景的理解和演绎能力之外，最重要的还是落地。实现以全球城市、国家中心城市为引领，以城市群和都市圈这些优势发展地区为主体，建造某种形象化、可描述的城镇战略布局，形成一个大中心、网络化、开放式的城镇布局体系，这个体系不是传统意义上的单一发展体系。最近中央连续几次习近平总书记讲话讲中国的安全问题，一开始讲四大安全，后来讲五大安全。我觉得还会加，比如说粮食安全、生态安全、能源安全、文化安全、边界安全、资源安全，就是中国的后备土地资源、战略矿产资源也有安全问题，这个要求还是会逐渐加强。在这种情况下会对城市产生很多新的影响。

遵循“人口-资源环境-产业-城镇-乡村-土地”等相匹配的基本路径。在过去的发展阶段不顾不同系统之间的匹配关系，拆东墙补西墙，只要先达到单一速率就是成就，是简单粗放的。未来的发展如何回到一个跨系统、相匹配的角度来做？这里最核心的是人口、资源环境、产业、城镇、乡村、土地的匹配，几大匹配关系可以相互校验，互相来算一本大致清楚的帐。其目的是最终实现科学布局生产、生活、生态空间，推动城镇空间更高质量、更有效率、更公平、更可持续发展。

介绍一些初步的研究成果。一个是要强调进一步的集约化，人均占有的城乡建设用地的规模要降下来。低端的利用土地的模式，集约度差、土地利用效率低，在将来的发展当中不能够持续。所以人均的用地规模，地均的税收水平，地均的经济活动的承载能力，地均的家庭生活的承载能力等等这些都会变成推进集约化利用土地的考核标准。

城镇体系有一定的等级化，如何使得城镇体系的等级化更加合理？它既不是简单强调大城市发展，也不是简单强调守住多少县城的问题。一个成熟的城市化社会，不同级别的城市最终会形成一个合理匹配，跟人群是一样的。所谓的中低端人群可能是根据教育水平分、根据收入水平分的，只有搭配比例到一定的匹配状态的时候，大家才能都活的舒服。大、中、小城市也是如此，不是一定要强调某一类绝对的发展主力或者是发展动力，如果相互之间形不成一种良好的匹配关系，整体国土发展目标也是不均衡的。当然质量提升增效是很核心的东西，有很多指标可以评价。

不同情景下人口分布

 与城镇空间结构及布局分析 

面向未来规划的一个重要手段是不同的情景输出，不同的前提支援条件下的输出。经济要发展、环境要保障、人口要富裕，有很多不一样的诉求。放到一个综合模型当中如何通过参数调整求得一个相对平衡的稳定发展未来，这是规划师经常做的事情。

 图9  城市人口规模预测综合模型示意(《城镇空间格局和土地资源配置研究》课题组自绘)

这是清华的一个研究成果，在生态安全、粮食安全、水资源条件的三重约束下将来是什么状态？第一，传统的简单粗放的发展模式是可以抑制的，这个抑制并不会对中国的社会经济前景产生不良影响。哪怕我采取最严格的自然生态区的保护政策，采取最严格的基本农田的保护政策，剩下的空间是足够中国的城乡建设发展的。

 图10  以生态安全、粮食安全和水资源利用的管控差异为主线设定三个情景(《城镇空间格局和土地资源配置研究》课题组自绘)

第二，这些参数作了适当调整以后，可能会对大中小城市的配比、人口规模带来有限影响。可能落实在全国的不同比例上，不同城市会有不同增减，但这对于一个14亿的人口基数来讲影响量是非常有限的。

人口进一步向超大特大城市聚集这个问题怎么看？我国的城市化进程目前是大集聚、小分散的时代。地区差和收入差仍然在，只要这些差仍然在，老百姓用脚投票，一定是向更高的聚集点聚集。但是要想清楚是要让他向更高聚集点的城区聚集，还是采用区域分散安置的方式聚集？这是可以做不同选择的。

城镇化战略格局

几横几纵的城市化格局我一带而过，各家研究都有不同的说法。我国总的来讲从建国初期的发展状态到逐渐形成T字性结构、两横三纵的城市化格局不是人为的。这是中国的山形水势、河湖山川造就的，是中国的历史长期沿革下来的交通、国际地缘政治的变化造就的。我们讲城市发展规律，讲国土级的规律，最长期规律是什么？是天文地质，这个是大周期变化。这种大格局通常是人设天成的产物，这个天不仅仅有自然地理、全球地理、经济地理，还由各种各样的原因决定，不是规划师可以完全控制的，规划师可以总结、归纳、提升，使得它简单化、易记忆等。这里肯定会强化很多安全底线的因素，这可能是跟前几十年的发展当中最大的不一样。

另外，还要顺应区域的格局演变规律。比如我们分析中国高铁的建设影响下的中国城市和地域之间的时空关系变化，发现这个变化不是均值的，有自然山川阻隔，还有交通线的各种时效，这些东西在未来的以创新为驱动力的情况下仍然会发挥相当重要的作用，只不过是在自然的扭曲上又加了大量的经济、交通动力方面的褶皱和扭曲。

多中心、网络化、开放式

 城镇布局体系，有序推动发展 

最近几年我们谈的城市概念很多，从城市群、都市圈、中心城市，这是解决不同层面的发展问题的主要的空间载体。中心城市中国可以分级分类，有的是奔着全球中心去的，有的是奔着国家级中心城市去的，现在起的作用可能是区域中心的作用，将来也可能会成为国家的发展战略支点。

中心城市的进一步发展和扩张并非是简单意味着中心城区的放大，一定是区域协同。区域协同就得知道你的都市圈的合作伙伴有多少，近期内从交通、资本方方面面运营能够得着的现实的朋友圈有多少？如果说城市群是一个生态圈，都市圈就相当于大家微信上的朋友圈。

未来的进程中中国有很多城市是有全球城市潜力的，国家中心城市不能只盯着经济，还有一些其他的，比如涉及基本安全的边疆性城市。每个地域我们要有更多的区域中心城市扛起来。全国的大格局其实是竞争导向、国际竞争导向、全球区域均衡导向等等。

至于大、中、小城市发展协同。第一要清楚这是一个城区概念，不要拿地域概念取代城区概念。在一定的发展地域内，大中小尺度的不同发展城区之间的协同是很核心的内容。第二这种协同一定是在某一个密集圈内实现的。在长三角、大湾区这种地域可能是城市群级的协同，因为联系程度已经够了，基础条件足以支撑。在相当一部分地区是都市圈内的协同，甚至在有些地区这种协同恐怕还不是城市功能的协同，是城乡社会之间的协同。

都市圈内社会经济发展之间的联系就跟刚才用航空和交通网络形成四极崛起、四极集群是一样的，最终会形成四大高地，若干个国家级有潜力的地域等。经济发达这部分之所以牛，是因为占的人口比例没有那么高，但是占的经济总量一定有绝对优势。底下的地盘很大，能够安置非常多的人口，实现社会的安定，但是从国家战略上来讲并不需要对它有过分的经济利益诉求。当然这个也有历史的规律，可以从人均的增长、人口的流动、土地产出、供需平衡方方面面做分析。这些年的技术进步其实带来了很多更科技化的技术分析手段，这个是规划师应该重视的。

    文章来源    

清华同衡规划播报

作者 | 尹稚

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