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城市更新的正确做法是通过更新过时的政策匹配新的市场需求，让市场在经济中起到决定性作用。如果能设计匹配划拨土地满足新增城市需求的路径和方法，将会释放巨量城市潜在的价值，实现资产收益的最大化，从而实现让全民所有自然资源保值增值的目标。
为什么要利用划拨土地？
随着城市新增需求不断涌现，原来规划的土地用途和容积率必然会与新出现的市场需求出现错配。这种因功能缺失导致的错配在城市老城区尤其明显，例如老城区规划时小轿车远没有普及，随着汽车的快速增加，“停车需求”在已经建成的老城区很难找到对应的空间。城市更新其中一个重要的目标，就是弥补这种功能的缺失。问题是从哪里找到满足这些新增功能的空间？
在一个建成区里，土地基本可以分成两类，一类是出让土地，土地使用权按照一定年限让渡给受益人；一类是划拨土地，土地免费用于不同公共用途，原则上土地仍属于政府所有。由于出让土地已经通过市场获得了一定年限的土地使用权，若要改变为新的用途，就需要按照市场价格向产权人赎回，这种产权重置不可避免会带来高昂的拆迁成本。另一类划拨土地，一般是城市政府为配置公共服务、以无偿无限期的方式提供的。这类土地占据城市建设用地近40%比重，存量巨大，由于政府没有在公开市场上让渡产权，改变用途无需产权重置，如果能通过再开发应对新出现的城市需求，成本会远低于使用出让土地。
划拨土地再利用的阻碍
划拨土地再利用一个最大的制度障碍，就是大众对“公共服务应该是免费的”存在错误认识。一旦涉及收费，就很容易引起舆论热议甚至公关危机，相关审计也极大增加了划拨土地使用的不确定性。实际上，任何公共服务和基础设施都是收费的。差别只是收费方式不同。一般而言，公共服务有两种定价模式，第一种是直接定价，谁使用谁付款，也就是“费”，比如水费、电费、过桥费等；第二种是间接定价，只要在服务覆盖的空间内就要付款，比如国防、教育等，这就是“税”。“费”不过是更精确的“税”，“税”则是征收成本更低的“费”。
政府提供公共服务的支出是一定的，在一个地方减少收费，就一定是在其他地方增加了收费；减免了你的收费，一定是转移给了别人。如果不能对某些服务精准收“费”，必然是所有人为此买单（纳“税”）。例如南宁慧泊公司停车收费案中，通过对划拨的道路、停车场用地划定停车位、停车带等方式进行停车使用者收费，实际上是更精准的收费方式。如果不能对道路设施使用者收费，道路就成为全体市民的“公摊”，所有的道路养护、运营实际是城市政府的财政（税收）在支出，这意味着其他公共服务水平的下降。免费停车并非真的“免费”而是有车的人转移了其他市民的财富。
真正阻碍划拨土地转用为有收益用途的，是由于划拨土地是通过非市场途径无偿获得，如果允许其用于商业目的，实际使用者就有强大的动机在两类土地间套利，显然这对于通过市场付费的同种用途的出让土地是不公平的。也正因如此，超出划拨目录的用途对于划拨土地而言是严格禁止的。理解这一点，就可以理解对划拨土地的再利用，不是不能收费，而是要看收费之后如何使用和分配，其用途是否会对市场造成冲击。城市政府有大量存量的划拨土地，由于运营维护公共服务收不抵支而成为负资产，如果利用新增的城市需求通过再利用进行收费形成正向现金流，不仅不会冲击市场，还能满足新增市场需求，弥补规划缺失，盘活存量公共资产。
划拨土地怎么利用？
再利用原则1：只适应缺失的用途
为了弥补城市里规划功能和市场需求随时间出现的错配，同时避免对现有土地市场的冲击，划拨土地再利用首要的一条原则，就是要将其局限在原来规划里没有的用途，一个和厦大访客中心类似的例子就是厦门“五一广场”地下空间的商业利用。同为划拨土地，“五一广场”周边商业功能严重缺失，项目利用厦门政府地下空间鼓励开发政策，在广场地下引进“大润发”超市，满足了新增的城市需求。划拨土地新增用途和再利用，必须满足以下三个条件。
1、划拨土地再利用不能损害原有功能，例如划拨土地上原有的医疗服务、教育设施、交通出行及社会福利等功能正常提供和运转的基础上，再新增其他的功能。
2、新增的功能不能对区域产生负外部性，例如出现噪音、污染、生命财产危险威胁等情况。政府根据区域情况制定功能“负面清单”，新增功能不能突破“负面清单”规定，例如教育科研用地不允许开展卡拉OK、蹦迪酒吧等商业功能。
3、新增功能不能影响用地周边已出让土地的市场价值和相关权益。例如周边已经有商业用地，划拨土地就不能再增加相同的商业功能，避免产生同质化竞争对周边已出让的商业造成冲击。例如现在备受推广的M0用地（新型产业用地），实际上就是以工业用地的价格冲击了商办用地的市场。
再利用原则2：以“租”为主，收益归“公”
划拨土地再利用的收费方法有两种：一是持续性收（收“租”），政府根据区域周边市场价格公布不同功能对应的“土地收益金”，向新增功能的经营者以年度收取，如果政府想要鼓励这个片区划拨用地某种功能的再利用，可以通过调节收益金来实现；二是一次性收（收“费”），如果涉及划拨土地的分层再利用，新增功能可以在空间上对产权进行分层出让，通过招拍挂，收取相应的土地出让金（例如地铁上盖的综合开发模式中也是地上商业部分出让，地下地铁部分划拨形式）。如果出让后土地产权人想要根据市场需求继续调整用途，则仍按照对应用途的“土地收益金”以年度缴纳。
对比两种定价模式，分层拍卖本质上和新增供地是一样的，一旦市场需求出现变化，没有到期的土地用途很难及时作出调整。但城市进入存量为主的发展阶段需求常滞后于规划产生，对划拨土地的再利用难以通过提前规划和审批实现，政府不改变土地划拨属性，采用“租”的第一种方式，要比采用一次性出让的第二种模式，更能适应未来需求的变化。因此，原来增量阶段一次性“事前收费”的定价模式，应当逐步转为存量阶段根据市场变化“事后收租”的模式。
另一个容易引起争议的问题，就是划拨土地地租的归属问题。南宁慧泊公司停车收费之所以引起轩然大波，一个重要原因就是大众误以为“一家不用征地，不用建设，只需在路边划石灰线的停车收费公司就能贷款72亿元人民币”。如果停车收费进入公共财政并被用于公共用途，市民对公共停车收费就会更容易接受。鉴于划拨土地地租的本质是一种“税”，划拨土地的地租应当作为预算外收入进入公共财政。为了鼓励社会资本进入，可以将一定年限的“专营权”授予投资者。由于划拨土地的使用者一定是公共部门，政府可以通过转移支付等方式奖励实际使用者将土地用于新增市场需求的匹配。
典型案例：厦门大学访客中心
照片来源：罗联璧，摄影师
改造之“是”：基础设施的补足
厦门大学访客中心是结合演武运动场改造对地下空间进行了立体空间复合开发的一个项目，2015年正式奠基建设，2019年正式投入使用：（1）针对地面，通过对原有地面运动场进行了设施品质更新，将不宜使用的东西向校园跑道改为南北向，新增了体育设施的规模；（2）对于地下空间，访客中心在演武运动场下挖11米，进行了2600个停车位的建设，同时植入了28759㎡的商业设施空间，实现了两层半的地下空间开发。
首先必须肯定的是，利用划拨使用的地面运动场土地，进行地下空间开发无论对于城市还是对于厦大都是有利。由于旅游业和汽车产业是当初规划时没有的需求，厦大及周边停车空间严重短缺。按照当时政府的政策，所有建设必须按照建筑面积配建不低于一定比例的停车位，且地下空间利用是不收取费用的。不仅如此，能提供超额车位的项目还可以得到政府补贴。因此，将厦大操场地下空间改造为收费停车场不仅是有先例的（五一广场大润发），也是符合政府鼓励政策的。
厦大访客中心的建设也产生了积极的空间效益：① 不改变地面运动场使用功能，同时提升了设施的数量和品质；② 地下停车位的提供，有效缓解了周边区域“停车难”问题；③ 校园停车“地下化”，强化校园人车管理，提升校园游客安全；④ 商业设施提供，为师生与周边消费提供便利，丰富生活服务提供；⑤ 财政上“节流”，若以征拆方式获得新的土地，实现同样的设施配建意图，将会带来额外的社会周转成本、政府土地征迁成本；⑥ 从公共服务精细化收费的角度，厦大访客中心的地下停车设施建设，针对到访校园的游客、周边功能对城市道路的使用进行了“精确”收费，一定程度上强化了对校园与道路资产的针对性收费方式。
改造之“非”：商业功能的争议
厦大访客中心真正的问题是没有遵循划拨使用只应用于缺失功能补足的原则，相当于以无偿的方式进行了应按土地有偿使用方式进行的商业设施开发，引发了几个争议：
1、不同于停车设施的缺失，厦大周边原来就有发达的商业。由于厦大访客中心无论在区位上还是租金都优于现有商家，建成后对周边已经出让使用的商业设施（例如厦门大学对面的金猫圈商城，不少商铺都转移到访客中心）产生了显著的冲击；
2、访客中心的部分商业业态没有有效把控，出现了和教育科研安静、学习的氛围相悖的商业活动（例如酒吧活动等），引起了师生和周边居民的不满；
3、厦大访客中心的租金没有进入政府的公共财政，而是被划拨土地的使用者“截留”。
解决建议
对于访客中心再利用的解决办法，可以保留土地划拨使用，根据现有功能进行持续性收“租”。城市政府针对厦大这类教育科研用地公布“负面清单”规定，要求经营者对现有商业活动进行整改并审查；同时根据区域周边相同功能的土地租金为参考以年度收取“土地收益金”，资金进入财政，对应进行相关公共服务的支出。这种方式能够最小化减少对厦大访客中心现有师生和游客活动的影响，通过事后审批许可及收费的方式，能够最大化减少政府公共利益的损失；政府可以通过承认运营商的专营权，将其在政策上合法化，同时以支持高等教育转移支付的方式，将相关收益返还厦大。对“土地收益金”使用政府应将其用于其他公众普遍受益的支出并加以公开，避免出现南宁慧泊事件的舆情。
当然也可以通过分层设置土地产权，对地下商业部分的产权进行分层招拍挂出让。但招拍挂是价高者得，对于已经获得15年经营权的现有经营主体来说，未必就能够以最高的价格获得产权，可能会存在一定的协调纠纷。而且对原来划拨土地的产权人厦门大学来说，相当于改造之后并没有获得资产，参与的意愿可能会大大降低。
结 语
厦门大学访客中心的建设是针对旧城更新在划拨土地的有效实践，如果只是全面否定，将导致类似的城市更新路径断绝，城市大量划拨土地的资产难以盘活。对于划拨土地盘活的市场探索，政府应该有更大的宽容和支持。切忌因为和现有政策稍有冲突，就轻易否定市场创造出来的新模式。在城市增长从增量扩张向存量升级转变的阶段，一定会出现实践和现有政策冲突的情况，此时应该更改的是政策而非实践，鼓励有益的城市更新。
城市更新的正确做法是通过更新过时的政策匹配新的市场需求，让市场在经济中起到决定性作用。如果能设计匹配划拨土地满足新增城市需求的路径和方法，将会释放巨量城市潜在的价值，实现资产收益的最大化，从而实现让全民所有自然资源保值增值的目标。厦大访客中心案和南宁慧泊停车案一样，是城市增长转型的先行探索。既然是先行，就一定有缺陷和不足，面对争议正确的做法是通过改革修补探索中发现的缺陷，而不是忙于卸责。我们不能嘴上鼓励改革，行动上却畏惧甚至扼杀创新探索。慧泊停车案表明，企图通过匆忙的认错自保，其后果有时比有瑕疵的探索危害更大，因为它阻塞未来改革的道路。
文章来源
中国城市规划
作者 | 沈 洁、王盛强
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