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由清华同衡总工办组织，技术创新中心承办的“2021同衡学术讲堂”活动在西区100报告厅举行。中央财经大学政府管理学院城市管理系主任、副教授王伟为大家分享了主题为“十四五”国土空间整体性治理：战略、格局与行动的协同的讲座，以下为讲座全文：
“十四五”国土空间整体性治理
——战略、格局与行动的协同
选择这个交流题目，大家可能觉得现在规划编的如火如荼，为什么还要去探讨这么一个似乎应该是在开端阶段去思考的问题？但我觉得恰恰在如火如荼这个阶段，是一个很好的探讨时机。为什么说这个时机很好？因为“十四五”规划刚刚的在今年三月份推出，那么在整个空间规划体系重构背后，还有更大的一个国家规划体系的重构。在这两个重构过程中，战略、格局和行动并没有完全放到一个框里，由此产生很强的协同需求。
从多规合一改革开始，我就在关注一个议题--国土空间的整体性治理问题。为什么要强调“整体性”这三个字？在后面报告中会与大家交流，因为“整体性”对今天中国的发展非常关键。
主要从四个方面与大家做一个思考交流：
首先，抛出一个引子：战略是规划的灵魂。这个是我一直希望在不同的场合去传递的一个观点，经历过从2000年广州战略规划开始，陆续很多城市编制战略规划的过程，大家都会意识到一名优秀的规划师需要具备的一个非常重要的基本素养就是战略意识与战略思维。
其次，是对规划范式转型的一些认识。其实在近两年，我觉得大家在承担国土空间规划编制中，充满各种各样酸甜苦辣的身心感触。感触之下，要认知到规划真变了。为什么我们在思考一些问题的时候，总是发现自己的想法和甲方的想法，和更高层面管理部门让你提交的成果要求之间，似乎总是差一截，是因为大家还没有形成一个整体共识。
第三，是战略的谋划与格局的响应，这个主要是结合对“十四五”规划纲要的解析，判断其所衍生出对国土空间的一些影响，进而国土空间需要做出的一些回应。
最后，是逻辑和行动的协调。任何一种战略、一种格局，最终是靠无数个体的行动来实现和完成的，这些个体里包含了地方政府的政策决策，包含了很多企业的投资行为，也包含了很多人的用脚投票，这些碎片化的行动，在今天这个背景下，其实充满了博弈，也充满了冲突，它怎么去协调，才可能真正的促成我们战略的达成和格局的重塑？我觉得这是很关键的。
战略是规划的灵魂
首先，我们来看一下“战略是规划的灵魂”。2014年7月份，当时出台了由国家发改委、原国土资源部、住建部、原环境保护部牵头的关于开展市县多规合一工作试点的通知。要是看这个文件的话，会发现当时所推动的多规合一是超越了今天国土空间规划所整合的三个规划的。当时立足的是经济社会发展规划，土地利用规划、城乡规划和生态保护规划。那么今天我们合的是什么？主体功能区规划、土地利用规划和城乡规划。经济社会发展规划，并没有合起来，由此就有了下一个文件——中共中央关于统一规划体系更好发挥国家发展规划的指导作用的这个文件。在这里面明确提出了国家发展规划、国家空间规划、区域规划和专项规划的角色和关系。这是理解今天更完整的国家规划体系的基本立足。
我们从跟国土空间规划相关的一些文件里面来看，从18号文到省级国土空间规划编制指南，再到市县编制指南，其实都强调了战略。但这个“战略”在既有的国家规划体系里面怎么定位？
有些同志会认为既然发展规划已经变成统领，发展规划说什么，空间规划就去落实什么就好了。真的能这么简单的处理吗？我觉得这个问题还是需要去整个行业认真思考的。
在空间规划体系重构过程中，有一个改革后遗症是需要注意避免的，就是多规合一改革之后，对空间规划中战略谋划与策划的抽离。如果我们失去了谋划和策划，我们规划还能够发挥出它应有的一种空间赋能、赋值的可贵优势么？
在这里打一个比方，如果仅仅是把你关在一个屋子里收拾东西，久而久之就会忘记屋子外面的世界。如果世界变了，比如说晴天多云下雨，这个屋子怎么收拾呢？晴天还好，如果外面狂风暴雨，你蒙头收拾下去，收拾出的房子能安然适应外面的世界吗？
今日的规划，就如同先在划定“三线”以后，再做屋子里面的精装修或者是室内的翻修。开发边界就像房顶一样，永久基本农田类似于房屋的一个框架，外面是生态保护红线，我们就圈在里面，去做各种用地的排布和布局。有没有文章可以做？有文章可以做。但是如果“三线”都没有很好地适应整个大系统变化的能力的话，你在里面做得再好，这房子可能也会是有风险的。日子久了以后，规划师会不会变成一个室内装修师？如果身份变成一个室内装修师的话，这个学科的生命力在什么地方？行业的生命力在什么地方？
所以，我们这个行业需要保持对战略的定力，因为空间规划中战略视野和知识的萎缩与今天规划内容的快速拓展之间所带来的矛盾将会成为制约规划改革的重要瓶颈。
前阵子一期关于主体功能区实践的UP论坛，依然感觉到大家在创新很多分区的概念，似乎更加精细，但是在这个过程中，越精细的东西，越精密的东西，在一个充满变化的时代，有可能也是非常脆弱的。
所以在这个过程中，我们需要去思考战略是什么？18号文给出“四性”原则，第一条就是体现战略性，但是我们有没有认真去思考过战略性是怎么来体现的？我们有没有自己对战略的理解？特别是从空间视角对战略的理解，而不单单是从经济社会层面的理解，以及把这两种战略融合到一起的一个总战略又是什么？
战略是什么？首先它是可以做的，意味着这个事情有机会。第二，战略是应该做的，这是时代或者环境所带来的一种倒逼。第三，战略是能够做的，意味着有这个实力可以去开展。第四，战略是你想做的，你是有偏好的，这是内驱的一个动力。第五，战略是敢做的，是魄力胆识的反映，它们的交集就是“战略”。
大家可以结合一些规划工作经历去感悟，当你寻找与地方一把手的想法或目标交集时，可以从这几个层面去理解战略，这个城市可以做什么？该做什么？想做什么？能做什么？这个领导敢不敢做？这个是非常重要的。
我们在编制战略规划的时候，经常关注战略环境，关注战略资源，关注战略机遇和挑战，但是往往容易忽略了战略性人物的战略能力，这个在今天国土空间规划编制中是很关键的。因为战略它本身所具备的思想穿透力是可以帮助我们去更有效地与甲方沟通共进的。
十九届五中全会公报中，我们可以看到里面有一系列关于对发展环境和问题的判断，这个是中央基于有比我们这些基层的规划师掌握的更多信息，给出的判断，而在中国来说，文字背后所蕴含的丰富内涵是需要去深入理解的。
首先环境的深刻复杂变化意味着什么？一个是复兴战略的全局，还有一个百年未有之变局。那么新的特征、新的要求，新的矛盾和新的挑战，于是有了所谓的识变、应变和求变。
在这个过程中，“变”是对这轮国土空间规划最大的考验。我们制定的“三线”格局和发展环境变化之间的动态关系，其实就是一个非常重要的战略议题。“三线”远远不止技术层面的划定，需要充分认识其背后的多重战略内涵与价值。
百年变局之下，如果我们仅仅是在国土空间这间“房子”内部蒙头造屋搞装修，而忘记观察环境需要什么大小、形式和功能的“房子”，做出适应性的变化，就很可能因为落伍而带来更大的浪费。所以说对战略的研判分析是非常重要的。
原来我们做规划的时候，很多时候宏观背景分析变成了一个食之无味，弃之可惜的尴尬角色，但其实这个背后是有很多值得我们去分析的。所以今天我们要去思考，一个城市或者一个区域的终极战略是什么？只有终级战略才是最根本的战略，包括了我们所讲的主体功能战略、可持续发展战略、国家安全战略和区域协调发展战略，这是我从几个文件里面解读出来出现频率最高的四种战略，然后最终落到一个区域或者是一个城市的国土空间规划。
但是这些战略它本身是基于我国的语境，而中国离不开世界，所以又要跳到全球和世界的范围之内去思考国家的终极战略是什么。只有这样对战略有一个“全球-国家-地方”的开阔视野和认知，才可能使我们对战略具备一种主动思考的能力。
王伟/绘
规划范式转型与整体性治理
第二个部分谈一下对规划范式的转型和整体性治理的一些理解。
如果我们重新溯源整个改革开放的历程，我们会发现改革开放其实是一种历史偶然性的发端。谁也想不到农村的联产承包责任制会从安徽的小岗村开始，然后是深圳，为什么邓小平主席就在这里画了一个圈？但正是这两个点拉开的序幕，可能谁都没有完全能够想象到之后40年的历程，带来了这样的一个多米诺骨牌效应。
家庭联产承包责任制和特区城市，它们所带来的对生产力的解放、一系列生产关系的解放，最后汇聚到城市，形成了在城市这个“容器”中很多“人、地、产、财、制”的重组反应。而正是由于这样一系列的重组变化，使我们看到了今天城镇化和国土空间的重塑。
那么，今天还有没有类似于小岗村和深圳这样的一些多米诺骨牌的点存在？我觉得这是可以从战略延续下来的一种思考的路径。
我自己构思了这样的一个框架，这个框架我把它定义为是国土空间整体性治理的一个基础分析框架，帮助我们去认知国土空间规划在整个国家治理现代化过程中所扮演的角色。
王伟/绘
在这个框架里面，从左往右依次来看，左边三个板块从治理角度来说，上层主体系统包含了两个子系统，一个是政府类主体系统，另外一个是市场与社会类主体系统，底座是设施与秩序系统。
在政府类主体系统里面包含了最主要的两类政府，一个是中央政府，一个是地方政府。那么两类政府在中国这样的一个体制里面，核心的关系就是通过人权、财权和物权，进行协调和博弈。
而市场与社会类主体系统，大致来看有国企、民企、外企以及流动人口或是人才，当然可能还有其他的一些流动性主体。
再看秩序和设施和秩序的系统，我把设施的内涵和秩序的内涵进行一下拓展。我们经常讲设施可能马上就会想到市政设施和公共服务设施设施，其实从美国和德国等国家对基础设施和公共设施的一个界定来讲，它既包含了硬件型的设施，也包含了大量无形和隐形的软件型设施，比如制度是一种基础设施。今天还有一种基础设施被提及，就是知识型基础设施，就像CNKI，你去看它的英文的原文，即中国知识基础设施工程。
在设施与秩序系统里，就如同我们在进行多因子评价，包含了自然型基础设施（生态环境）、工程型基础设施（大量的工程）、技术型基础设施（科技创新和研发）、制度型基础设施（政策和规则）、全球化基础设施（对外开放的一系列做法），当然可能还有其他的基础设施。那么这些基础设施叠加组合到一起以后，就会形成不同的所谓的复合空间。此处，A\B\C\D\E……代表了不同的复合空间，它背后拥有了不同的基础设施的发展水平。而复合空间最核心的三个特点就是区位、环境和品质。
那么复合空间和上面两类主体系统的关系又是什么呢？政府的职责其实就是生产和提供公共产品、服务和秩序。市场的本质是什么？市场则是资源逐利的配置。一个是追求公平，一个追求效率，但是两者的交集都会落到空间上，因为只有在空间上才能发生两者相互的各种协作和协同。
所以我一直有一个观点：空间是最天然的治理平台。当你去设计各种联席会议，设计各种治理机制，很多时候会发现空间是我们解决很多问题的共性关键，在这个过程中，促进我们国家整体系统的趋优发展是我们治理这个系统的价值导向，我们今天所讲新型举国体制，包括习近平总书记的七一讲话，都在告诉我们，让国家呈现出一种整体良性效能是我们治理的一个很大特色。
而在整个国家系统趋优的过程中规划要扮演什么角色？我认为就是要在这个过程中发挥纠错和趋优的作用，有一些配置不合理的地方，要把它调整，有一些要变得更好的地方，要给它指引。这样的话，规划就在国家治理大局中有了自己的角色感和话语权。
基于这个基础分析框架，我对新中国建国进行了几个阶段的梳理：
1.0 阶段
我们当时的政府系统里面这种指令性是很明显的，计划特色比较强，推行计划指令和项目定投，我们可以看到那时八大重点工业城市、156项重点项目等，都是由国家来统一安排的，我们的人口流动也是通过有计划的人口控制来完成的。
那时候的市场和社会系统里面就是国企和人，大家基本上都是固定的。而另外一方面我们在一穷二白的基础上着手进行基础设施的营建，更多的是在开展工程性基础设施的起步建设，比如说三门峡大坝和南京长江大桥。从1949到1977年，基本上是这样的一个情况，整个系统创造性和活力是不太足的。
2.0 阶段
我把它区分为改革开放后的前20年，这个时候更多的是以开放和奠基为特征的。
我们可以看到政府系统，有一个核心的事件就是1994年的分税制改革，这其实对我们后面一系列的中央地方关系，以及地方自身发展的一种内驱利益驱动导向是有非常深刻的影响。
最近大家都在讨论，土地出让金要纳入到国税系统里面，其实也是在规范中央和地方的关系，地方的很多这种所谓的私房钱，将得到进一步规范化的管理。大家可以去体会为什么中央会进行这样一个改革，背后其实也是要强化这种整体性治理的把控，更加强调整齐划一的发展态势。
市场和社会主体系统中的国企、尤其是民企和外企，包括人口，在这个阶段开始可以在这个国土空间上进行一定程度的自由流动性选择，而我们各种设施也开始起步、奠基。我梳理了不同年份发生的第一次，每一个第一次背后都对国家和地区发展产生了一系列的影响。
3.0 阶段
是改革开放后的20~30年，相当于是2001年也就是说进入WTO以后到2012年十八大，这个阶段我们国家的财富快速积累，这10年其实增长得非常快，因为进入WTO以后，真正的发挥出了我们作为一个世界工厂的能力，我们外汇储备大幅增加，但是也面临着群体分化，在群体分化过程中更多的是财富的分化，还有区域间的、城乡间的结构性矛盾开始出现等。所以为什么会提出科学发展观和和谐社会等一系列的指导理论，其实都是为了去响应现实中出现的一些变化。
在这个阶段，有一个重要年份需要讲一下，就是2003年，房地产业作为拉动中国经济发展的支柱产业地位被确定。你可以想想我们规划行业的春天里面有几个春天是伴随着房地产业而来的？今天很多人发现不会编规划了，因为原来规划只有预测增长这一选项，方案只要画出来，把东西表达出来就行了。但是今天不是这样，首先得约束，但约束的时候人就很难受了。为什么砍这个地方？为什么留这个地方？为什么不保留那个地方？这就是我们在今天落笔的时候，与地方政府交流讨论的一个焦点。
4.0 阶段
2012年十八大以后，可以看到在“人”这条线的反腐败，“财”其实在2015、2016年出过关于地方债务和中央地方财权事权的一些意见调整。在这个过程中，全球化的基础设施开始高度加强，这次加强是以我们中国人为主的，提出“一带一路”倡议。制度型基础设施开始加强，对各种规则、依法治国的强调。自然型基础设施开始高度加强，就是生态文明建设。这个阶段的治理特征是什么？——底线倒逼和纠错驱优，努力向健康的状态去恢复和修复。为什么有城市体检这样一些工作？都是这种理念的体现。
5.0 阶段
我认为是2019年到2035年。正是眼前国土空间规划编制与实施的时间段，我认为国家治理有三个表现：治理现代化，生态文明和美丽中国。
在这个过程中出台了很多政策，这些政策我觉得大家可以把它们下载装订起来，如果是真正做政策研究或者是战略研究，可以把以中共中央为发文主体的政策仔细研究和分析一下，传递出很多今天很重要的政策基调，很多部门的政策是围绕它们去形成的。这里面有两个，一个是2019年10月《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，从面向政府的角度出发；还有一个是《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，从面向市场的角度出发。中国这么多年的发展，核心的问题就是如何处理好政府与市场的关系。规划作为两者之间的桥梁，深刻理解这对关系是非常重要的。
通过这样一系列分析以后，我们可以看到40多年改革开放的得与失。我们取得了巨大的成就，成为了全球第二大经济体，国际影响力和话语权大幅提升，但是我们也有很多难以为继，这种难以为继的改变，背后是发展不充分和不平衡的基本矛盾。在七一讲话中，总书记在不充分和不平衡矛盾的基础上又加上了人民群众关心关注的“急、难、愁、盼”问题的新表述。
要转变，有两个核心的抓手，一个是经济发展，这是我们整个国家、社会运行的命脉所在；第二个是空间重塑，就涉及到空间结构、空间布局、开发模式等相关的一系列问题。
那么新时期国土空间规划要给高质量发展供给什么？党中央提出的要求很多，但规划师其实主要聚焦“三造”，第一个是创造，创造力是规划师很重要的特质，空间创造为战略实现提供了重要的路径；第二个是营造，在空间创造的基础上，要形成持续的运营服务能力；第三个是改造，过去不好的，能把它改得更好，吸引满足多元用户的多样动态需求。
因此，新时期空间规划的核心任务是“”优质复合空间”的供给，那么什么是优质的复合空间区位？我认为有三个基本特征，一个是场所本身的品质，这个是毋庸置疑的，其次是这个基础上能不能有一种和谐的多元主体关系，最后一个是要有一套持续的、长久的、公平制度规则。
这个意味着什么？第一，我们规划的产品在变；第二，我们规划的理念在变；第三，我们规划的服务模式在变。伴随这种变化，规划机构有两个趋势在出现，一种是向越来越高的战略层面分析，变成一个顶级智库，影响国家和省这一层面的政策制定；还有一种是越来越下沉，越来越精细、精微的雕琢和可操作性，做好城市更新与升级的操盘谋士。而这个时候你会发现规划师要有对话能力，你得能够跟企业对话，跟民众对话，你的脑海里面除了设计方案，还要有运营模式，因为运营模式也会影响你的设计。这就是时代对我们形成的很大的挑战。
我们看一下在空间供给过程中，新中国成立以来空间类规划的演进历史。
在20世纪50~70年代的时候，空间规划是服务于计划经济的一种工程手段；后面1980~1990年代变成了促进经济发展的技术工具；到了21世纪前10年，变成了服务市场繁荣的公共政策；近10年来，我们侧重于协调空间资源的配置。
但是新时代优质复合空间的区位供给，还能够通过传统的蓝图式的规划实现吗？个人认为，中国的空间规划需要向一种治理型的空间规划进行深刻而系统的范式转型。
从1933年经典的雅典宪章所提出的4大功能，背后所传递的思想是什么？其实就是区划。规划的核心是什么？区划。最后细分到用地的地类或者是用途，它本质上也是一种区划。区划的基础上再增加一个依据，就是功能，我们只是赋予了它生产功能、生活功能还是生态功能，但是长期以来我们空间规划主要停留在功能区划。
后来提出主体功能区，但主体功能区规划背后真的仅仅是用城镇化、农业主产品、还有生态为主这几个去定义的吗？个人认为很多人对这个“主体”理解仍然停留在浅层的主体功能特征，但其实它蕴含着一个深层的主体即利益主体。规划如果不考虑利益主体，是无法有效实施的。正如城乡规划因为对很多主体行为缺乏有效的实施监督，而导致底线约束不足，成为被人诟病的一个多年问题，也成为空间规划改革被整合的一个重要诱因。
所以对主体的理解一定是深层次的。主体功能战略要想得以真正地实施和实现，必须意识到每种主体功能背后都是对这个区域里面各种行为主体发展权利的一种改变和影响，为什么你就是城市，为什么你就是农业，我就是生态？这个背后是要进行利益考量的。
我在这个主体前面又增加了一个定语，就是行为。
行为首先是科学，每种主体行为它背后是有一定主体特征规律的，这种主体特征规律既有社会性的规律，也有自然性的规律。现在我们的学科已经开始意识到了这些。很多规划文章，如果不从主体的角度去分析问题，可能就显得这篇文章缺乏一定的深度。
在行为之上，还有一个定语就是利益。国人很多时候不好意思谈利益，其实是违背现实人性的。每个人都有自己的利益诉求，只有真正理解了利益和关注利益的时候，你所编制的规划背后才会有制度性的突破和管理层面的创新。否则的话，只能说是规律性和技术性为主的规划，在管理和操作上面依然会面临困难。
在物质性规划阶段的时候主要是城规和土规，可将2010年公布的主体功能区规划视为政策性为主的规划，它的内容中有一个9+1板块。那么今天我们要超越什么？超越到一种空间治理，就是更加强调背后的实施机制和政策设计的治理型国土空间规划，这是我认为今天国土空间规划应该打造的目标和属性。
在治理型国土空间规划背后要突破的是什么？需要从过去的要素治理到系统治理，从原来部门分割式的条块治理到综合整体治理，从原来末端式的治理回归到主体层面的源头治理，从用途治理要关注到行为的治理。
但我们今天还面临什么？部门的政绩思维，市场的逐利思维，领导的任期思维和学科的专注思维。这是实现今天整体性治理的四大障碍。而这个背后我觉得理念是最难突破的。传统城乡规划领域的理念层突破，已经具有了一定的基础，大家可以往前再迈一步。
为什么要导入整体性治理，从我们古代其实就有这个的理念，但是从西方公共管理领域来说，整体性治理是20世纪末和21世纪初发展起来的一个新兴的治理理论，它着重反思和弥补的是部门化、碎片化和裂解性这几个难题，希望能够形成一种实现横向和纵向协调的思考和行动，以期获得更多的收益的一种政府治理模式。它要解决什么？——排除不同政策相互削弱的情景。
首先，大家可以想想，过去编制很多规划的时候是不是也是面临着这个问题？而今天国土空间规划有很强的约束性，所有涉及落地的其它规划都得听我的。但是我们可以看到，其它部门还是会出很多政策，虽然不叫规划，但是其中很多政策对空间运行是具有影响的？这个时候怎么办？这个政策协同问题很多时候是困扰规划实施的一个很重要问题。
第二个，更好地使用稀缺资源。一旦“三线”划定以后，发展权就变成了稀缺的，不可能再有大的扩张变化，这就更加需要促进政策网络中不同利益相关者的团结协作，减少因政策打架而带来内耗性损失。最后一个，就是为公民提供无缝而非破碎的关联服务，这其实是跟我们应该以人民为中心是非常契合的。
由此我们可以看到改革开放经历了从碎片化的“摸着石头过河”到日益强调顶层设计、系统性等这样的整体性治理变化。摸着石头过河是当时那种信息有限性下的一种现实之举，但是它启动了改革。但是另外一方面，没有摸到的石头后来可能就变成了“暗礁”。
所以后来出现了科学发展观，在2008-2009年的时候出现了一个新的概念，叫顶层设计，意味着已经开始已经意识到这种碎片化的改革有问题，有些时候是会形成相互的掣肘。
再到新一届政府明确了“五位一体”、“四个全面”、“五大新发展理念”，然后在“十四五”规划里面有一个原则是系统观念，这些其实都是强调一种整体性的要求。
回过头来我们再看整体性是什么？整体性在我认为就是要在政府、市场和社会的这种传统三分法的认知上，再增加一个“自然”，自然虽然是无言的，但它是可以找到它的代理人的，“政府、市场、社会、自然”的四分法将更有利于指导生态文明时代的空间规划发展。
王伟/绘
据此，个人对国土空间整体性治理的认识是：在实现人与自然和谐的状态过程中，政府、社会和市场之间形成高效协作的一种“责-权-利”的关系结构。所以，我们要基于规划成果的编制，提出一套空间治理方案，这个对地方政府会更有价值，而且会促使我们与地方政府形成更长久的一种合作关系。
基于国土空间这一天然的治理平台，实现围绕契合生态文明要求的价值创造和分配。规划一定是在价值创造前提下的价值分配。如果你无法创造价值，地方政府对你的态度就是可有可无，因为发展是永恒的。我们今天必须看到，即使像京沪广深这样的城市，依然面临着大量的民生需求，是需要财政投入和资金支持的，所以这个背后就是要构建起政府、市场、社会各司其职的管治、共治和自治的体系。
国土空间整体性治理包含了这样一些维度：政府内部的整体性，市场的整体性，社会的整体性，接下来就是政府-市场，政府-社会以及政府、市场、社会和自然的整体治理性，是多元形式的。未来如果大家去开展后续的规划实施体检评估的时候，可以增加一个治理板块的体检，评估一下城市在规划实施过程中，它所形成的治理结构和治理体系。
由此我们引出国土空间治理中的一个双三角协同模型，就是战略、格局和行动。
王伟/绘
战略在顶层，它的视野很宽广，行动在基层，它的类型很多样，所以说它们两个面是很宽的，但是中间有一个交集，就是格局。它在一定时期里是带有一定的唯一性的，因为不可能总是变来变去，否则的话就违背了一张蓝图绘到底这样一个基本的要求。
格局承载了战略，格局汇聚了行动，但是它们怎么能够实现一种协调？在现实中你会发现几种情况：战略在左边、行动在右边、格局在中间的错位扭曲；还有是战略很小，行动很大、格局被过度撕裂；要么就是战略很大，行动很小、格局被。大家想想有没有遇到这样几种情况，双三角的协同认识会帮助你跟甲方在交流的过程中形成一种自己的工作方法论。
战略的谋划与格局的响应
第三部分，我们来看战略的谋划和空间的响应。在这儿先放一张PPT。这曾是很经典的一个关于如何认识国土空间规划的观点，“国土空间规划既不是土地利用规划，也不是城乡规划和主体功能区规划，而应该是国土空间规划”。然而除了“不是、就是”，国土空间规划与三类规划的关系到底是什么一种什么关系呢？
王伟/绘
是这三个加到一起就可以了吗？我画了三种路径加以简单示意，A路径三个加到一起；B路径，这三者都有，但是在这三者外围又做了一些增量，这些空隙的地方也把它变成国土空间规划；C路径，我在三者里面取其优，然后再形成一个新的国土空间规划。这三种路径最后会出现完全不同的国土空间规划体系，编出来的国土空间规划成果也会是完全不一样。最近有很多省市在陆续推出国土空间规划的公众意见征求版，不知道大家看完以后有什么触动，和我们传统的规划有什么差别，有哪些改变？作为规划人来说，是应该去思考 ABC三种路径，到底哪种路径才是符合我们这个时代要求的好规划。
虽然很多地方都在等国家国土空间规划出台，但有一些最基础的事实，我觉得是相对无变的。
在2010年的主体功能区规划里面，可以看到当时分析用到的一些国土空间底板要素，如地形、人均可利用资源、水资源评价、生态脆弱性、自然灾害危险性、开发强度，这些基本因素10年能发生多大的变化？所以底板还是这张底板，只是你在上面画的方案可能有所改变而已。
紧接着人类的活动，人口的集聚、地均地区生产总值、交通优势，基本上也是保持的。交通有大的发展变化，人口和经济的分布基本上还是一个相对稳定的格局。
再来看国土空间的新陈代谢。二氧化硫排放、化学需氧量、生态重要性评价，它伴随着经济和人口基本上会有一定的稳定。
然后还有国土空间的功能格局，这是当时提出的三个格局，城市化、农业和生态安全战略格局。今天会有哪些新的变化？可能会有一些新的变化，但是大的格局应该还会传承这样一个态势。
那今天到底什么在变？我们有一个很重要的现实工作起点，就是要放到发展规划和空间规划互动作用中去看看待它，国土空间在两大规划的互动过程中，在前面这样一个格局之下，有哪些地方会成为我们新的关注点，这是我们要去寻找的关键信息。
我梳理了整个“十四五”规划纲要里面的12项新发展任务，从放在第一位的创新，到最后的国防，都提到了对国土空间的一些需求和要求。基于这样一个内容，我对它进行了鱼骨图分析。通过鱼骨和鱼刺的分析来，我们可以发现有哪些是空间性的信息，有哪些是可能会产生空间影响的信息。
王伟/绘
▪ 第一个是创新。在这儿我们可以看到，提出要支持北京、上海、粤港澳大湾区形成国际科技创新中心。还有一些关于小微企业的，可以变成我们的产业政策。
▪ 第二个是产业体系。有一系列跟我们相关的，比如促进产业在国内有序转移，优化区域产业链布局，支持老工业基地转型发展，系统布局新型基础设施，这就是我们对关键信息的提取。
▪ 第三个是国内市场，也就是所谓的“双循环”。这里面也有一系列可以跟空间结合的，比如国际消费中心城市的建设，还有金融房地产实体经济的均衡发展，它们都代表了不同的一些关键点。
▪ 第四个是深化改革，这个里面我们可能关注得少，但其实我觉得这是对地方政府治理非常关键的一点。
▪ 第五个是乡村振兴。
▪ 第六个是国土空间规划布局，这个是我们规划的本职业务，但我觉得放到这一群“鱼”里面，国土空间规划这条“鱼”是要跟其它“鱼”去协同的。
▪ 第七个是文化软实力。像世界级文化旅游带，文化产业园区等，这都是可以跟空间相关的。
▪ 第八个是绿色发展，促进人与自然的和谐。国土空间规划被置于了这个板块，大家如果是仔细阅读文件的话，你会发现其他地方都没有体现，就在这个地方出现。国土空间规划难道就是为了绿色发展和人与自然的和谐吗？其实不然，它应该是要跟前面相关的这些格局都是要联系起来。但是通过解读，你可以看到这个地方的提法，城市化地区，农产品主产区和生态功能区，和我们现在的国土空间规划还是有区别的，所以这就反映出两规之间的协同，还是有文章要去琢磨和去做的。
▪ 第九个是高水平对外开放。
▪ 第十个是改善人民生活品质。是对我们城市内部影响非常大的一块，会涉及到很多相关工作。
▪ 第十一个是统筹发展安全。这个安全是非常综合的，已经超越了我们传统的安全定义，应该给予高度重视。
▪ 第十二是国防。
在这个基础上我曾经写过一篇公众号文章把空间视角分为：对空间产生影响的政策，带有空间属性的任务，空间属性的工程，最终汇聚到空间属性的载体，最后和我们战略目标之间的关系是什么。
在这个基础上，我认为更加重要的一点，“十四五”就是要去寻找一种空间供给的最优区间。如果我们做的是省级规划或者是市县规划，那么大家要去思考，在甲方这边，他所需要的一个最优的空间供给区间在什么地方？国家“十四五”规划其实给出了这样的两轴，一根轴是“五更”的标准：安全、持续、公平、效率和质量，一条轴是“质量、结构、规模、速度、效益和安全”，我们可以把你提出的方案放进去，去进行审视，去评估一下，说我的方案在这些方面相对于过往的规划有哪些改变，它符合中央和国家的哪些要求和理念。若你形成这样一个汇报框架，最终向书记市长去汇报的时候，在甲方那边应该会更加得到认可，因为你给出他们的是一个从地方来讲、从国家来讲、从这个时代来讲，相对最优的空间供给区间。
王伟/绘
那么这次“十四五”规划纲要给出我们哪些指向？我梳理之后，认为这些维度是值得关注的。
首先以安全为底线，我们要认真守好。第二，以发展为顶线，我们要牢牢抓住。所以说大家在沉下心去画“三线”的同时，一定要去思考发展，要用发展的语言去讲给甲方，而不能一味的只是讲你这个必须要画成这样，你的指标就这么多，这个其实是会适得其反的。将发展的机会和安全的要求怎么结合起来去影响你的甲方，并获得支持，是一件非常需要智慧的事情。同时国内循环是左边线，国际循环是右边线。在大的这个框架格局之下，如果你能够深刻地理解时代语境和中央意图，你能把规划从这个高度去讲给甲方的时候，其实也是帮助甲方提高站位认知。
十四五规划中显示出有七个关键的要素配置指向：
第一个指向是支撑创新自立的要素配置指向，它有利于创新智力的要素配置。
第二个指向是支撑产业链合的要素配置指向。不光是产业簇群，不光是支柱产业，不光是千亿产业集聚区的概念，要细化到产业链这样的一个维度去分析，然后帮地方去进行一些要素的配置指向。
第三个指向是支撑扩大内需的要素配置指向。能不能有效地增加当地居民的消费和吸引外地人群的消费非常重要，所以一些消费型空间和消费载体，在这一轮里面是会比较重要，但是切忌那种跟风式的，要有结合地方特色的创新。
第四个指向是支撑民生福祉的要素配置指向。
第五个指向是支撑文化复兴的要素配置指向，这是“十四五”规划中国家高度重视的。通过七一讲话，可以感受到国家的文化自信，特别是如何把中国故事更好地讲给世界，是需要大家认真思考的一个问题。
第六个指向是支撑枢纽开放的要素配置指向。能不能建成一些新型的枢纽？或者是能不能和一些大型的枢纽产生联系？还有构建中国特色的流动空间网络。对物流网络的优化是非常重要的，而且大家要关注无人配送等很多新型网络物流形式的需求。
第七个指向是重建天人合一的国土安全场域，就是我们的生态空间。
王伟/绘
所以我们用这个棋盘去画什么？首先要理解很多棋子是怎么去布的。现在的规划已经不是一张白纸时候的规划，而是一盘残棋。你的棋盘、棋线怎么画、棋子怎么落，这几个问题要想好，但最重要的是你要理解棋手。棋手有四个层面：总书记、省委书记、市委书记、县委书记。怎么在棋手之间形成对棋局的综合解读和分析非常重要。
在这个过程中，发展规划和空间规划要做好衔接互动。我们可以看到有规划期限、规划内容、规划程序，还有法律法规的相互衔接，但是在这些之前，我觉得要增加一个战略共识衔接。发展规划的战略认识和空间规划的战略认识的衔接，这个是在思想层面去统一，是非常重要的。战略的灵魂一定要贯穿到这两类规划，不能把这两类规划又变成了局限在部门阵地的小格局事情。
逻辑的重塑与行动的协调
这张图依然是鱼骨图的形式，我们要认真想清楚我们需要怎样的国土空间。
王伟/绘
回到前面所提出的国土空间整体性治理5.0目标--治理能力现代化、生态文明和美丽中国，个人认为对我们国人最好的一种状态，或者从国土空间认知的最好状态，就是要解决人与自然的失谐，这个是最重要的。
今年年初，有一个美国民主党议员曾经说，世界上最宝贵的战略资源不是石油，是水。美国和加拿大的水资源是占据了世界上淡水资源的30%还是40%，所以他们认为这是一个巨大的优势。我们再去想，如果我们还是按照原来的格局发展下去以后，没有长江保护，没有黄河保护，我们的水会变成什么样子？这个时候有的人说把人都迁到东部。好，迁到东部如果是内陆河系的话，依然要用到上游的水。上游的环境恶化了以后，水源还是有问题。
所以回到我们国土空间来看的话，人与自然的失谐对我们这个国家太重要了，国土空间背后人和天，人是道法，天是自然，而在这个过程中，如果从纠错趋优的角度来说，我们终极目标是实现人与自然的和谐，其实就是道法自然，天人合一。
这么多年的发展是让我们其实是处于一种失序的状态，我们的价值在失序，我们以经济为中心以后，我们的社会和生态被边缘化，所以现在要扭转。
我们的目标、管制、机理、要素、位序，空间布局优化的时候优先考虑什么？为什么这次国土空间规划优先划生态保护红线，再来划耕地，然后划城镇发展边界？为什么不能先划城镇发展边界，因为划出来肯定不一样。
过去长期形成的发展逻辑是要扭转的，这个背后就要溯源，重归塑造人与自然和谐之源，从价值溯源、机理溯源、目标溯源、要素溯源、位序溯源、管制溯源等很多个环节都要实现新的转变。
“十四五”规划已经释放出这样一个信号，就是一定要从多态性的角度去理解国土空间，这个空间有物质态，有功能态，有价值态、信息态、时间态。随着今天数字化转型，你会发现空间是可以以小时或者是分钟来细分的。时间态的空间在数字化时代已经开始出现，为什么这么说？因为出现了线上和线下的交流方式。如果你精力旺盛，每天半个小时开一次会，把24小时排满48个任务。现在搞国土空间规划，甲方好像找大家更容易，先前必须要出差到当地，现在不用了，线上随时可以汇报，这就是技术的进步，把很多东西无限细分。
还有权责态，空间背后的责-权-利是一定要明确的，我们先前编规划的时候是不考虑这些问题，我们就是空间、功能，然后框算一下，宏大的概念往那儿一放，无限美好的愿景往那儿一放，但是最后的预期价值真的能转化成市场财富的价值吗？很难！
王伟/绘
在此基础上，我们面临着一系列从“十四五”开始对空间先进性的重新定义：
第一个是重新定义空间的环境条件。从国际力量对比、国际政治、地缘政治，新冠肺炎疫情、科技革命、产业变革、全面建成小康社会，全面脱贫这样的一个社会发展阶段，以及8个优势和7个挑战。这是“十四五”规划里所给出的对空间环境条件的定义。
第二个是重新定义空间的安全状态。这个时候的安全已经不单单是生态安全，回归到刚才所讲的空间的多态性的时候，你会发现我们所建的很多信息平台背后还涉及到政权、制度、意识形态、网络、经济、人民生命、社会稳定、国防这样一些新的认知理解。
第三个是重新定义空间的发展导向。有一系列新的这种提法，但是我认为最核心的是统筹发展和安全两件大事，现在对于国家特别重要，通过DD事件，大家已经可以清晰地感觉到安全意识是需要无处不在的。
第四个是重新定义空间的战略目标。“六新”是一个。创新驱动全面塑造发展优势，还有“三力”、“六化”、“八个国家”。还有“两中”，所谓人均GDP达到中等发达国家，中等收入群体明显扩大。“两差距”，还有“两个发展”，一个是人的全面发展，还有一个全体人民的共同富裕。共同富裕现在被提得非常的多，是现在非常重要的一个关键议题。
第五个是重新定义空间的格局关系。如果大家去承担一些边境城市的规划编制，要注意对国际国内地缘格局的一些理解。还有“三区”、“四大板块”，新型的工农城乡关系，革命老区、民族地区、边疆地区，“六大战略区域”、“陆海统筹”，自然生态安全边界，在“十四五”里面也会有一系列新的要求。
第六个是重新定义空间的功能价值。这里面像国家科学中心、战略性新兴产业增长引擎、综合的交通运输大通道，综合交通枢纽，物流网络、数字产业集群、国际消费中心、城市经济、新型基础设施，还有世界级旅游景区度假区和一批国家级的旅游休闲城市和街区，以及面向全球的高标准自贸区网络，这些都是属于一些新的功能的载体或者是价值网络。
第七个是重新定义空间的营建标准。这里面第一条金融房地产和实体经济的均衡发展；第二个高效智能绿色安全可靠的现代化的基础设施；还有国内大循环，促进消费；农业的竞争力；以人为核心的城镇化；健康中国；绿色低碳；还有促进国防实力和经济实力同步提升，这是先前五年规划里很少提及的，这都是我们在营建的时候要去考虑的。
第八个是重新定义空间的组织运行。这里面有新型的举国体制；有产业链；有数据资源的产权交易流通；还有供给体系；有财政政策和货币政策；以及工农互促和城乡互补；行政区划的优化调整；还有整个碳排放碳达峰行动方案，背后的空间的组织运行也会被重新定义。
第九个是重新定义空间的运维机制。这里面明确提出了集中统一高效权威的国家安全领导体制，这是很核心的。然后是现代的财税金融；高标准的市场体系，这也是很关键的一点，里面你可以看到涉及到土地的管理制度改革和土地出让收入分配机制，这跟我们规划实施是密切相关的。还有乡村振兴；区域战略，区域的合作互补和区域的利益协调，所以接下来我们可能会面临着跨区域规划的一些政策研究，这会是一个很重要的点。还有强化绿色发展的法律和政策保障，绿色金融，生态产品价值实现机制，资源价格的形成机制；还有高水平的开放型经济新体制。
第十个是重新定义空间的治理结构。这个涉及到一系列空间建设背后治理主体的形成，比如说党的全面领导；还有数字社会、数字政府；各类市场主体如何激发潜力；然后河湖长制、林长制、创新链长制，这几个都是新的治理形式。党组织领导的自治、法治、德治这三治；多党合作和政治协商；大统战格局；最后是全球伙伴关系。未来我们中国还是会走出去。
接下来谈一下中国城市空间战略管理机制。大家可以看到从战略研究、战略制定、战略解码到战略执行和评估调整，在这个战略管理过程中如何寻找国土空间治理中人地耦合的全局的动态最优解？大家可以看看这是最新的“七普”数据，人口增长和衰退的态势明显是很集中的形成，人们在用脚投票。而正在建立的“五级三类“国土空间规划体系是一个自上而下的严密体系，要把原来对资源的利用变得更加的整体统筹，但是我理解我们是在用地投“注”，因为控制线传导、指标传导背后还是有非常强的计划性传导痕迹。用地投注和用脚投票这两个能不能在我们前面那样一系列的要求之下实现全局性的协同整合？我觉得数字化和信息化是可以去发挥一定的作用，但我们规划师的战略认识是更加重要的，这个是我认为在百年变局充满不确定性的条件下对国土空间规划非常重要的一个核心挑战。
王伟/绘
“十四五”国土空间规划治理，有七个方面的能力和机制是需要去关注和加强的。
第一个，加强国土空间 “四底”（底数、底线、底图、底蕴）及动态掌控能力与机制建设。“四底”，就是国土空间背后的底数、底线、底图和底蕴。我们先前经常讲底数、底线、底图的“三底”比较多，，底蕴少了些。文化是一个地方长久发展的源泉，底蕴能不能加以动态的掌握和机制的建设，这是最基础的一个能力。
第二个，加强国土空间供需的动态平衡能力和机制建设。这个是很重要的，对这种市场的响应的感知是非常重要的。
第三个，加强国土空间成本的核算和价值转化能力的机制建设。现在的这种市场是面向私人产品的市场，无论是房地产什么的其实都是商品化的，但是中国真正的市场是需要有公共产品市场来加以辅助的，否则你让很多地方去保护生态保护环境，这意味着很多时候是有投入没产出，而产出是要通过市场来加以定价和回报的。未来面向生态类公共产品市场的构建，和现在多数的这种私人商品化的产品市场是要形成匹配的。当我们把这轮规划编制完成以后，很多规划院会转型变成资产评估院或资产交易院，要去做这方面的储备和认知提升，才可能会跟上未来长期的可持续规划运营需求。
第四个，加强六位一体的国土空间统筹和协调机制。现在要打破壁垒，规划要表现出自己的权威性，但是这种权威性不是一种高高在上的权威性，而是能够跟大家形成共识的“威信”，所以协调和统筹是很重要的。
第五个，加强对国土空间人类行为影响的预判和风险防控能力与机制建设。我们一直在谈各种要素，比如现在的“双评价”， 都是基于静态要素的评价，动态的主体在哪？我们没有去给它足够的关注。人类行为扩张的行为，也有收缩的行为，我们的收缩城市现象是存在的，是不是有风险？扩张集聚过程中人类行为对国土空间会有哪些影响？是要关注的。
第六个，加强国土空间多目标、多主体综合决策与绩效评估能力与机制建设。如何综合决策？决策完以后，绩效评估的能力和机制怎么跟上？多目标怎么去兼顾？多主体怎么去兼顾？
第七个，加强国土空间规划全生命周期管理的能力和机制建设。我现在承担一个国土空间全生命周期管理研究课题，把全生命周期分了7个维度去理解，它不单是规划的全生命周期，背后有人的、有城市的、有信息的等很多维度的全生命周期。
最后一部分我想跟大家交流一个问题。我们的很多业务来自于城市，今天越来越多的人会讲城市是一个生命体，但是我们有没有深入去思考过，既然作为一个生命体，那么它是怎么生长的？这个背后我觉得有三种非常不同的生长逻辑在我们中国的城市存在：第一种逻辑是基于公有制的土地权的生长逻辑，第二种逻辑是基于资本的城市生长逻辑，第三种逻辑是基于个体人权利的城市生长逻辑，也就使得我们现在的空间生产隐含了三重的动力：权力驱动力、资本驱动力和生活驱动力，这三种驱动力长期以来是存在失衡和异化的。我们很多规划的制定或者是实施，先前是以权力和资本为主，对生活关注是不够的，要消除这种异化，让城市回归到人民为中心的公共性、服务性和宜居性。因此生活逻辑在今天被高度强化。
我们一直强调规划理性，有时候分析价值理性，有时候分析工具理性，其实在规划编制和实施过程中有7种理性的隐壑。规划面临精英理性和大众理性之间的沟壑，还有学术精英和政治精英之间，商业精英和政治精英之间，学术理性和实践理性之间，技术理性和政策理性之间，工程理性和管理理性之间，工具理性和价值理性之间，这些隐壑严重影响着规划的编制和实施。
我们如何去形成共识？行动如何加以响应？有一系列的工作要做，同时也要加强研究。
利益背后的深层次认知是很重要的，站在不同的立场所掌握的信息和知识这种不充分性和不对称性，会决定很多东西的改变，所以这就意味着我们在规划方法论和规划实践论上面都要进行系统性革新。
我们亟需重构空间的认识。新时代的特色的空间理论范式是什么？首先我们要重塑对空间区位的认知，要从物为中心到人为中心，这个背后空间区位的特征规律和理论有哪些？
第二要重塑对空间价值的认知。我们从工业文明到了生态文明，背后的空间价值的评估，交易和分配是什么样子？最后一个，要有空间绩效的概念，从效率为先到公平为先，它背后的指标模型和机制又是什么样的？
王伟/绘
马克思说：“哲学家们只是用不同的方式解释世界，而问题在于改变世界。”我们的国土空间规划与空间治理实践蕴藏着非常巨大的理论宝矿，所以今天借这个报告，一方面把自己的一些思考和大家交流，另一方面也希望大家结合丰富的实践，更好地关注从实践中对理论的归纳，反哺我们国土空间规划体系重构的时代事业中。
谢谢大家！
文章来源
清华同衡规划播报
作者 | 总工办、创新中心
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