本文刊载于《公安学研究》2024年第3期。为方便阅读，编辑中对部分文本进行加黑并删除了文章脚注。张青(1985—)，男，云南大学法学院副院长、教授、博士研究生导师，法学博士（昆明650091)
【摘 要】
检察侦查是检察机关履行诉讼监督与刑事控诉职能的重要体现，是保障监督刚性、客观公正追诉犯罪的必要制度安排。监察体制改革后，我国检察机关的侦查权包括直接侦查权、机动侦查权和自行补充侦查权等三种类型。囿于规范层面的局限以及相关配套措施的欠缺，检察侦查权的制度支撑严重不足。实务中，检察侦查面临直接侦查窒碍难行、机动侦查形骸化以及自行补充侦查异化等现实困境，致使其诉讼监督效果并不理想，难以对侦查（调查）权形成有效制约，所谓优化指控证据体系、审前案件“筛漏”功能亦浮于形式。为促使检察侦查权真正回归“法律守护者”和诉讼权力“中介”性质，有必要在《刑事诉讼法》的新一轮修法中对其予以体系化重塑。全国人大常委会于2023年9月7日公布了第十四届人大任期内的立法规划，《刑事诉讼法》的再次修改位列其中，并引发学界广泛关注。新中国首部《刑事诉讼法》自1979年诞生至今，共经历了三次修改。为顺应改革开放和社会主义市场经济发展的需求，1996年全国人大八届四次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》，对《刑事诉讼法》作了初次修改，使我国刑事诉讼朝向民主化和法治化迈出了一大步。2012年3月14日，第十一届全国人民代表大会第五次会议通过了第二次修正后的《刑事诉讼法》，此次修改以惩罚犯罪和保障人权、追求司法公正为基本理念，对刑事诉讼各项制度与程序作了进一步完善。2018年第三次修法重点解决了国家监察体制改革后监察与司法的程序衔接问题，职务犯罪侦查权力配置因此发生巨大转变，原属检察机关的职务犯罪侦查权几乎全部为监察调查权所取代，目前检察机关除自行补充侦查权和部分案件的机动侦查权以外，仅保留极为有限的自侦权。《刑事诉讼法》第三次修改以后，检察机关自侦权的规范空间急剧限缩，实务中的适用情况亦不容乐观。最高人民检察院工作报告显示，全国检察机关2019年对司法工作人员侵犯公民权利、损害司法公正犯罪立案侦查871人，2020年立案查办1421人。将这一数据置于全国范围来看，检察机关自侦权的个案触发率并不高。与此同时，学理上对检察自侦权是否有继续保留之必要亦产生明显分歧。否定论认为保留检察自侦权既无优势也无助于增强检察监督刚性，建议将剩余自侦权也转隶至监察委员会。主流观点则持肯定论立场，指出基于检察机关自侦权对于支撑诉讼监督等方面的优势考量，要高度重视该权力在实务中的行使，而且如果不加分析地将检察机关的侦查权全盘转移至监察委员会，可能出现调查权的行使“脱离诉讼轨道”“排除司法控制”等弊端。在我国当前侦（调）诉审三机关并立的诉讼权力架构下，检察侦查权的适当保留与实质运行具有重要意义，其不仅关乎指控证据体系的完善，更是有效监督制约侦查（调查）活动、保障诉讼参与人合法权益相对可行的制度安排。中共中央《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》特别强调，要完善检察机关退回补充调查和自行补充侦查机制，加强检察机关立案侦查司法工作人员相关职务犯罪与监察机关管辖案件的衔接协调、线索移送和办案协作，不断增强依法反腐合力。最高人民检察院《2023—2027年检察改革工作规划》亦提出要健全刑事案件自行补充侦查机制和检察机关侦查工作专门化机制。可见，在《刑事诉讼法》即将迎来新一轮修法的背景下，检察机关侦查权非但不能取消，还应立足中国司法语境和现实需求对其予以体系性完善。检察侦查是中国特色社会主义侦查体系的重要组成部分，检察侦查权的范围则是“随着国家法制健全和检察侦查工作的开展而逐步明确的”。历经七十多年的曲折发展，检察侦查权的内涵也几经变化，关于检察侦查权的体系构成亦因此存在诸多分歧。有论者认为检察侦查权分为直接侦查权、参与侦查权与机动侦查权。其中直接侦查权系指检察机关直接立案侦查的权力，由检察机关根据国家最高权力机关的授权或法律明文规定行使；参与侦查权即检察机关对于其他侦查机关办理的刑事案件，认为必要时有权主动介入侦查活动；机动侦查权包括退回补充侦查或自行补充侦查权，以及对于其他侦查机关管辖范围内的犯罪案件，在符合特定条件时直接立案侦查的权力。还有论者把检察机关的调查核实视为检察侦查的一种具体方式。上述观点将退回补充侦查、参与侦查与调查核实活动纳入检察侦查范畴，概念过于泛化或导致检察侦查权的进一步形骸化。而且将退回补充侦查或自行补充侦查归类于机动侦查，也不符合“机动侦查”的常规意涵，易造成理解和适用上的混乱。尤为重要的是，以上观点的法理依据亦明显不足。基于检警并立的诉讼权力架构，检察机关一旦决定将案件退回补充侦查，就意味着案件由审查起诉阶段回流至侦查阶段，案件的侦查主体自然回归至原承办机关。此时，检察机关仅拥有一定程度的引导侦查权。而检察机关参与侦查或提前介入侦查也“并非直接履行侦查职能，更多是在履行侦查监督职能的同时，将公诉职能向侦查阶段的延伸”，同退回补充侦查相仿，其更多扮演侦查引导者的角色，但不能喧宾夺主，干预公安机关等的侦查活动。再者，从一般意义上的侦查概念来看，其通常指的是“侦查机关于知有犯罪嫌疑时，(1)发现与犯罪事实有关之证据并加以搜集、保全；(2)进一步必须拘束犯罪嫌疑人或被告时，为保全其身体之处分”。亦即侦查系侦查主体对与犯罪相关之人和物进行搜查和保全的活动。反观检察机关的调查核实权，从2018年《人民检察院组织法》第21条的规定来看，其主要源自检察监督权，该权力并不具备刑事侦查的强制性，适用对象“局限于可能存在违法行为的机关、单位和个人”。因此，检察机关调查核实权显然也不属于侦查权的范畴。与此相反，多数意见则认为，监察体制改革后，检察机关的侦查权仅包括直接侦查权、机动侦查权和自行补充侦查权等三种类型，并不包含参与侦查权与调查核实权。相较而言，此种观点更具法理上的自洽性，而且与我国现行实定法体系的规范高度吻合。因此，检察侦查权的体系结构即由以下三个方面构成：第一，直接侦查权。所谓直接侦查权，又被论者称为自行侦查权，系指检察机关对于依法由其管辖的部分职务犯罪案件直接立案侦查的权力。检察机关自侦案件的范围随着我国检察制度的历史变迁亦几经沉浮。但自1979年《刑事诉讼法》颁行以来直至2018年第三次修法之前，检察机关直接侦查权的重心基本聚焦于国家工作人员的职务犯罪案件。1979年《刑事诉讼法》第13条规定，贪污罪、侵犯公民民主权利罪、渎职罪以及人民检察院认为需要自己直接受理的其他案件，由人民检察院立案侦查和决定是否提起公诉。这意味着检察机关在对职务犯罪案件进行直接侦查之际，还拥有较大的机动侦查权。1996年《刑事诉讼法》第18条限缩了检察机关的机动侦查权，但进一步细化了检察机关对于贪污贿赂犯罪与渎职侵权犯罪的自行侦查权，凸显其反腐职能。该项立法获得2012年《刑事诉讼法》的全盘保留。然而，随着2018年《监察法》的出台和《刑事诉讼法》的第三次修改，监察委员会成为行使国家监察职能的专责机关，依法对所有行使公权力的公职人员进行监察，调查职务违法和职务犯罪，检察机关仅保留其对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等14种侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪案件的直接侦查权。该部分自侦权，“无论是对强化法律监督（特别是诉讼监督），还是对防控诉讼侵权，都具有较为积极的意义”。第二，机动侦查权。机动侦查权是在自侦案件之外，由相关法律规范概括授权检察机关行使的一种具有“灵活性、机动性且具有功能主义导向的”侦查权。承上所述，为保证检察机关作为“法律监督机关”的权威，确保其具备充分手段与条件行使检察权，以维护法制统一和法律的正确实施，1979年《刑事诉讼法》第13条赋予检察机关较为能动的机动侦查权。人民检察院可以立案侦查“认为需要自己直接受理”的刑事案件。但此种高度概括的机动侦查授权于1996年修法中被限缩为需要由人民检察院直接受理的国家机关工作人员利用职权实施的其他重大犯罪案件，而且还必须经由省级以上人民检察院决定。为顺应“国家监察全覆盖”的改革需要，检察机关的机动侦查权在2018年修法时再次遭到削减，新增“公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件”这一限制条件。第三，自行补充侦查权。自行补充侦查权是指对于侦查（调查）终结移送审查起诉的案件或者在庭审阶段认为案件事实不清、证据不足或遗漏罪行、遗漏同案嫌疑人的，检察机关在公安机关和监察机关前期侦查（调查）工作的基础上，根据个案办理需要，进一步开展辅助性和补充性侦查的权力。检察机关的自行补充侦查权对其实质履行诉讼监督职能、客观公正追诉犯罪，乃至促进审判中心主义之实现等均发挥着举足轻重的作用。立足现行规范，检察机关自行补充侦查权对不同移送主体和诉讼阶段的适用有所不同。对于公安机关等一般侦查主体移送审查起诉的案件，人民检察院经审查认为需要补充侦查的，可以退回公安机关补充侦查，也可以自行补充侦查（《刑事诉讼法》第175条）。这意味着具体采用何种补充侦查形式，检察机关可以根据个案情况自由裁量决定。然而，如若系监察委员会调查终结移送审查起诉的案件，人民检察院经审查后认为需要补充核实的，则应退回监察机关补充调查，必要时才可以自行补充侦查（《刑事诉讼法》第170条）。从条文表述上看，立法者显然并不鼓励检察机关就监察调查案件启动自行补充侦查，而是更倾向于退回补充调查。此外，根据《人民检察院刑事诉讼规则》（以下简称《刑事诉讼规则》）第422条之规定，一审庭审阶段需要补充提供法庭审判所必需的证据或者补充侦查的，一般只能由检察机关自行开展证据收集，不再退回原侦查（调查）机关。仅于必要时可以要求监察机关或者公安机关提供协助，或以书面形式要求监察机关或者公安机关补充提供证据。
作为国家法律监督机关，人民检察院在刑事诉讼中不单承担追诉犯罪的职能，还肩负着“国家权力双重控制”的使命，“检察官既要保护被告免于法官之擅断，亦要保护其免于警察之恣意”。正因为其处于刑事司法进程的“中间”位置，检察侦查权在具备一般刑事侦查权的功能和属性之际，还发挥着诉讼权力监督与制约的功能。故检察侦查权的实践运行必然涉及警检、监检以及检法等多重复杂关系的协调。囿于规范层面的局限以及相关配套措施的欠缺，检察侦查权的制度支撑严重不足，实践中往往受到多方掣肘，不仅难以发挥其应有的制度效果，还有运作异化之虞。![]()
（一）直接侦查权窒碍难行
监察体制改革后，检察机关的直接侦查权被限制在14种司法工作人员相关职务犯罪范围之内，而且侦查之启动还必须满足“人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现的”这一基本前提条件（《刑事诉讼法》第19条），以此来凸显检察机关的诉讼监督职能，同时也是“对检察机关法律监督宪法定位的回归”。其“蕴含着配合监察全覆盖、增强法律监督刚性、助推司法公正、推进腐败治理现代化”等丰富的制度价值。然而，检察机关直接侦查权的实务运行情况并不乐观。一方面，直接侦查权的实际适用率偏低，制约其制度功能尤其是诉讼监督功能有效发挥。据统计，全国检察机关年均查处案件仅200件左右，平均到每个省相当有限。另一方面，借助直接侦查权实施的诉讼监督覆盖范围仍欠周延，程序法网不严密。其原因如下：1.职务犯罪监察优先过分挤压直接侦查权。为整合反腐资源、形成反腐合力，强化党对反腐败工作的集中统一领导，国家监察体制改革将行政监察部门、预防腐败机构和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的工作力量整合起来，实行纪委与监委合署办公，由此造就了集党纪检查、行政监察与职务犯罪调查一身的强大监察权，加之监察委“政治机关”的属性定位，奠定了其在我国“集中型权力构造”的核心位置。具体到职务犯罪查办领域，此种核心位置突出表现在监察调查相对检察侦查的优先性。一方面，检察机关的直接侦查权是一种补充性、辅助性的权力。根据《监察法》第11条的规定，监察调查范围覆盖所有公职人员的职务犯罪，检察机关直接侦查的14种司法人员相关职务犯罪案件亦包含其中。从《刑事诉讼法》第19条的立法表述看，人民检察院是“可以”而非“应当”立案侦查。意味着检察机关的直接侦查权并无排他性和专属性，监察委根据个案情况随时得享有案件管辖权。这点在国家监委与最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合印发的《关于加强和完善监察执法与刑事司法衔接机制的意见（试行）》（以下简称《意见》）中有最为直接的表述。其第1条规定，对于司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，监察机关和人民检察院均有权管辖。涉嫌上述犯罪的司法工作人员如不涉嫌贪污贿赂等监察机关管辖的其他职务犯罪，一般由人民检察院立案侦查，必要时监察机关也可以立案调查。另一方面，互涉案件管辖权分配以监察调查为主导。检察侦查与监察调查中互涉案件的管辖权分配，现行规范确立的是以监察调查为主导的沟通协商机制，并未采用检警之间“主罪为主”的管辖权分配模式。最高人民检察院《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件若干问题的规定》就检察机关在办案中的案件线索移送和互涉案件处理作了明确规范，要求人民检察院在直接侦查司法人员相关职务犯罪时，发现犯罪嫌疑人同时涉嫌监察委员会管辖的职务犯罪线索的，应当及时与同级监察委员会沟通，一般应由监察委员会为主调查，人民检察院予以协助。如若经过沟通，认为全案由监察委员会管辖更为适宜的，人民检察院应撤销案件，将案件和相关线索一并移送监察委员会；认为由监检分别管辖更为适宜的，人民检察院则应对自侦案件继续开展侦查工作，但应将监察委员会管辖的职务犯罪线索移送监察委员会。然而根据《意见》第2条的规定，监察机关在调查司法工作人员贪污贿赂等职务犯罪中，对其实施的依法由检察机关直接侦查的渎职侵权犯罪一并管辖的，并不需要与检察机关“沟通”，只要将有关情况“通报”同级检察机关即可。
职务犯罪管辖权配置的此种以监察调查绝对优先的制度安排，使检察机关的直接侦查权面临较大的不确定性。监察机关认为必要时，可以随时取得检察机关自侦案件的管辖权，而且司法人员相关职务犯罪大概率会涉及监察委员会管辖的其他职务犯罪，检察机关要行使管辖权就必须就互涉案件同监察委进行沟通，这既增加了检察机关的协调成本，亦使其管辖权处于变动不居的状态。尽管出于个案权衡的目的，现行法律规范中就监检管辖权分配使用了诸如“一般”“必要”等限定性表达，试图对“监察优先”给予一定程度的限制，以缓解立法上“一刀切”式权力分配带来的负面影响。然而“一般”“必要”等术语本身却是高度抽象概括的，规范上并未明确，实务中主要取决于监检沟通情况。鉴于监察机关在国家权力架构中的优势地位，在沟通机制缺乏正式规范的背景下，所谓监检“沟通”并非平等“协商”，实为检察机关单方面的“商请”，监察机关对于管辖权的最终分配拥有权威性的话语权。检察机关直接侦查权的此种若有若无的不确定状态，加之以部门为核心的考核体系，导致实务中检察官并无足够动力去行使该项权力。此外，司法人员相关职务犯罪二元并立的管辖模式在趋利避害的部门利益考量下，极易为监检互相推诿或争抢案件埋下隐患。
2.直接侦查权的管辖范围过于狭窄。首先，职务犯罪监察调查人员被排除在检察机关直接侦查范围之外致使国家法律监督体系不周延。从现行规范体系来看，作为检察机关自侦对象的“司法工作人员”是指有侦查、检察、审判、监管职责的工作人员（《刑法》第94条）；“诉讼活动”在刑事诉讼中包括侦查、起诉、审判、执行的全过程，在诉讼类型上覆盖刑事、民事和行政三大诉讼。监察人员及监察调查是否属于上述“司法工作人员”与“诉讼活动”并不明确。但官方权威观点一再强调“国家监察机关……是代表党和国家行使监察权的专责机关。监察法区别于刑事诉讼法，监察机关行使的调查权不同于刑事侦查权，监察机关调查职务违法和职务犯罪适用监察法，案件移送检察机关后适用刑事诉讼法”。为此，2018年《刑事诉讼法》还专门修改了“侦查”的定义，刻意与监察调查作出区分。尽管就其修法意图学界尚存诸多争议，甚至存在“截然相反的两种解读方式”，然而基于监察委员会的优势地位，在法律规范未明确将职务犯罪监察调查人员纳入“司法工作人员”的情形下，检察机关在实务中必然秉持谦抑姿态行使其直接侦查权。其结果是对于职务犯罪监察调查权缺乏有力的外部制约，调查程序的正当性几乎完全取决于监察委员会的自我监督。正如论者所言，“国家监察委员会针对触犯刑律的案件行使的调查权实质上就是不冠名的‘刑事侦查权’，却无须受到《刑事诉讼法》的约束，这就违背了刑事诉讼法制”。
其次，检察机关并案侦查权缺失削弱其监督效果。如前所述，在互涉案件中，现行法律规范仅授予监察机关并案调查权，并未赋予检察机关并案侦查权。而司法工作人员相关职务犯罪较之于其他职务犯罪案件具有显著特征：一是，犯罪主体特殊。检察机关直接侦查的14类职务犯罪主体均为承担侦查、检察、审判与执行工作的司法人员，法律素养高，反侦查能力强，且各主体间关系密切，容易形成违法犯罪的攻守同盟，这类案件的犯罪线索发现和侦破难度较大。二是，犯罪行为隐蔽。司法人员相关职务犯罪发生于诉讼活动中，由于法律运用及事实认定过程的复杂性，使得此类犯罪往往以司法专业活动的外衣为掩护，实务中较难分辨与查证。正是这些特征决定了监察委员会并案调查这些案件并无足够的优势，相反，检察机关作为刑事诉讼的“局内人”，拥有丰富的办案经验和良好的法律素养，在履行常规法律监督职责中通过“查阅案卷材料、讯问犯罪嫌疑人、询问证人、听取律师意见等方式可以较为直接便利地发现职务犯罪线索”。由于当前检察机关在监检互涉案件中的并案侦查权缺失，其要么全案移送监察机关管辖，要么与监察机关分别立案，并由监察机关为主调查，不仅难以发挥检察侦查的优势，还因反复的非正式沟通降低职务犯罪查办的效率。作为国家法律监督机关，检察机关机动侦查权的价值从根本上看还在于强化其对立案、侦查活动的监督与制约，并在前序侦查主体怠于行使、难以行使或者不便行使侦查权时，“由检察机关进行侦查协调衔接，维护法律的统一正确实施”。然而囿于当前检察机关机动侦查权管辖范围过分压缩和启动条件的严苛性等，该项权力基本处于“休眠”状态，实务中极少适用，其制度功能基本上形同虚置。１.机动侦查的管辖范围有限。现行法律对检察机关机动侦查权的规定较为抽象、概括，且将其管辖范围限定在“对于公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件”。一方面，“公安机关管辖”这一限制性条件过分压缩了检察机关机动侦查权的适用空间。监察体制改革后，监察机关对职务犯罪享有优先管辖权，其调查权囊括了党纪、政纪与刑事调查三种权力，成为一种“综合性、一体化的‘反腐败调查权’”，监察调查后案件分流方向既可以是党纪或政务处分，也可能是移送司法机关追究刑事责任。这种一体化的查办机制如若缺乏有效外部监督，仍然可能出现司法实务中较为常见的以行政处罚代替刑事制裁的类似现象。事实上，有研究也的确显示全面转隶后全国检察机关受理各级监察委员会移送职务犯罪案件数出现了显著下降，其中或许就有“降格处分、不当分流的原因”。在此种情况下，囿于机动侦查权管辖范围的限制，检察机关并不能发挥其作为职务犯罪侦查兜底性措施的职能定位，由此形成法律监督上的空白地带。另一方面，何谓“重大犯罪案件”在规范上并不清晰。目前《刑事诉讼法》和司法解释尚未对此处的“重大犯罪案件”作出明确界定，而在其他场合，相关规范性法律文件“在不同的政策考量中均有不同的定义”，实务中检警之间因此易生龃龉，阻碍检察机关机动侦查权的顺利运行。
２.机动侦查的启动条件过于苛刻。根据《刑事诉讼法》第１９条之规定，机动侦查权启动须满足以下条件：（１）“需要由人民检察院直接受理”；（２）“经省级以上人民检察院决定”。但在实践中，这两个条件或因为规范层面过于模糊或由于审核层级过高而极大地限制了机动侦查的适用空间。首先，“需要由人民检察院直接受理”中的“需要”并不明确，相关司法解释对此也没有作出进一步细化规定，给机动侦查权的启动带来较大的困难。《刑事诉讼规则》第１５条对报请及审批程序作了相对详细的规定，要求检察机关应制作提请批准直接受理书，写明案件情况及需要直接立案侦查的理由，但仍未就“需要”的规范内涵予以明示。实践中虽已形成一些惯例性做法，然其并不能真正弥补规范模糊所带来的法安定性损害。其次，“经省级以上人民检察院决定”的审批级别过高，且要求拟开展机动侦查的检察机关必须层报省级人民检察院决定（《刑事诉讼规则》第１５条），启动程序过于繁琐，使得本就没有太大动力的检察机关更加不愿意轻易发起机动侦查程序。何况过于冗长的审批流程还可能会贻误最佳侦查时机，折损机动侦查效果。
３.机动侦查权的启动刚性不足。对检察机关机动侦查权的启动，《刑事诉讼法》的立法表述是“可以由人民检察院立案侦查”，这一高度概括、模糊的授权性规定，一方面排除了检察机关机动侦查权的强制效力；另一方面，意味着检察机关对于是否启动机动侦查权拥有充分的自由裁量权。规范上的此种柔性表述，将不可避免地影响检察机关机动侦查权的实际运行，同时也容易导致检察机关和公安机关就案件管辖产生分歧。尽管公安部出台的《公安机关办理刑事案件程序规定》第14条已将经省级人民检察院决定启动机动侦查的案件排除在公安机关管辖范围之外，但限于其规范层级，事实上很难真正解决机动侦查权刚性不足的问题。实务中，由于机动侦查通常涉及同其他有关部门的复杂关系，检察机关对于该项权力的行使较为审慎，偶有适用，亦多带有选择性办案的色彩，因而难以发挥稳定的、可预期的制度效果。
![]()
（三）补充侦查权的实务运行异化
有论者认为，一般刑事案件侦查多具有“证据搜集”与“证据筛选”两个面向。前者较重视“事实与合目的层面”，后者较注重“法律与规范层面”。相对于公安机关前期侦查对“事实与合目的层面”的偏重，检察机关补充侦查更强调“法律与规范层面”之侦查。亦即检察机关的补充侦查权具有规范、补正与补充先前侦查（调查）之机能。由于受诸多因素的影响，实务中检察机关的补充侦查权存在虚化与异化的倾向，在完善指控证据体系与监督侦查（调查）方面的作用较为有限，甚至出现将补充侦查工具化、筹码化的现象。1.检察机关自行补充侦查权适用较少。我国实行事实清楚、证据确实充分的公诉标准，尤其是案件经历侦查（调查）、审查起诉两个诉讼阶段的取证、审查把关，进入庭审程序后又回转到补充侦查程序自应属于少数例外情形。故此处重点考察审查起诉阶段自行补充侦查的适用情况。实证研究显示，在某市参与问卷调查的176名检察官中，有18.18%不清楚自行补充侦查相关规定，而了解自行补充侦查权的检察官中，有25.69%表示从未行使过该项权力，67.36%表示偶尔开展自行补充侦查。检察机关补充侦查程序原本就“不是我国刑事诉讼程序中的必经程序，而是为弥补侦查程序的不足而启动的程序”。因此检察机关自行补充侦查权在审查起诉阶段较少适用按理说是正常现象。但结合当前司法语境，自行补充侦查的遇冷除受制于办案部门人案矛盾以及办案能力等限制外，还另有深层次的成因。一是法律规范模糊。《刑事诉讼法》对审查起诉阶段的自行补充侦查仅作了概括性规定，其启动条件、适用范围等在规范层面均较为模糊。最高人民检察院、公安部《关于加强和规范补充侦查工作的指导意见》（以下简称《指导意见》）虽就自行补充侦查的适用条件、程序和侦查措施作了进一步细化，但针对的是公安机关侦查移送的案件。监察调查移送案件的自行补充侦查则在《刑事诉讼规则》第344条有相对具体的规定，但也仅限于对可以自行补充侦查的情形予以列举，并未涉及自行补充侦查的实施程序与措施。而且从自行补充侦查的适用条件上看，如果说针对公安机关移送案件的自行补充侦查条件在一定程度上体现出检察机关的法律监督色彩的话，针对监委移送案件自行补充侦查条件的设置则更多侧重于检察机关单方面对监察调查的配合，监督制约属性明显被有意地作了淡化处理。二是检察官实施自行补充侦查的激励不足。“分工负责、互相配合、互相制约”的刑事诉讼原则，确立了公检法三机关并立的诉讼格局。其中公安机关专司案件侦查，检察机关则承担侦查监督、审查起诉和提起公诉之职。此种前后相续、各管一段的权力安排本身即“隐伏了互不买账、互相扯皮的契机”，在需要补充侦查之际，检察官自然会优先选择“一退了之”而非“吃力不讨好”的自行补充侦查。加之科学合理的考核指标缺位以及基于对审查起诉期间的考量，检察官也没有足够的动力自行补充侦查。这在监检“调—侦”互动中也面临相似的困境，只不过受监察委员会优势地位的影响，其实践表象略有不同而已。相对普通刑事案件20%以上的退侦率，监察调查案件自行补充侦查率和退回补充调查率总共不到10%,亦即检察机关对于监察机关移送审查起诉的案件基本上照单全收。而且为协调监检关系，检察机关还强力约束甚至内部发文禁止退回补充调查。即使如此，检察机关自行补充侦查的比例亦仅较退回补充侦查比例略高。2.补充侦查被工具化运用。诚如论者所言，“任何一项公权力的来源都不是私相授受，因而其享有者断不可视之为谋取个体利益的工具”。然而检察机关补充侦查实践却屡屡以一种工具主义的方式在运作。其最突出的表现即将补充侦查作为侦（调）诉审互相配合、互“借期间”的工具，将原本应当自行补充侦查的案件退回补充侦查（调查），或者对根本不需要补充侦查的案件通过程序回转启动补充侦查程序。实务中常见的有三种情况：一是公安机关或监察机关在羁押或留置期间即将届满前，策略性地将案件先行移送检察机关审查起诉，再由检察机关“默契”地退回补充侦查（调查）；二是检察机关审查起诉期间届满，尚未完成案件审查工作时，在非正式沟通的基础上将案件退回公安机关或监察委员会补充侦查（调查）；三是人民法院在法定审限内难以顺利结案时，协调检察机关申请补充侦查，人民法院经“审查”后同意延期审理，以达到变相延长审判期间的目的。对此，最高人民检察院虽于近年来推出了“案—件比”的考核指标，同时对检察机关退回补充侦查和退回补充调查予以严格限制，但在长期养成的惯性思维以及相互冲突的考核指标的综合影响下，其效果并不明显。补充侦查的此种工具主义运用，不仅架空了其权力制约与诉讼监督的制度功能，而且导致刑事诉讼程序空转与过分拖延。这不仅浪费诉讼资源，还从根本上侵蚀了刑事司法的正当性基础。![]()
检察官在大陆法系国家被誉为“法律守护人”，其“站在刑事司法体系的入口处，控制着由侦查阶段向庭审阶段的转换，根本上决定了每个犯罪嫌疑人的命运”。我国《宪法》亦明确将检察机关定位为“国家的法律监督机关”，肩负维护国家法制统一正确实施之责。检察侦查是检察机关履行诉讼监督与刑事控诉职能的重要体现，是保障监督刚性、客观公正追诉犯罪的必要制度安排。但当前我国检察侦查面临着直接侦查窒碍难行、机动侦查形骸化以及自行补充侦查异化等现实困境，致使其诉讼监督效果并不理想，难以对侦查（调查）权形成有效制约，所谓优化指控证据体系、审前案件“筛漏”功能亦浮于形式。为使检察侦查权真正回归“法律之守护人”和诉讼权力“中介”性质，有必要对其予以体系性重塑。侦查之目的，首在发现真实，但由于刑事侦查必然涉及对个人基本权利的限制与剥夺，其行动“自始蕴藏侵害民权的错误”。因此在侦查程序中，“如何在保障犯罪嫌疑人或被告人权之同时，又能兼顾发现真实，被认为是侦查法学之首要政策理论”。这也是各国配置侦查权的基本依循。从比较法视野看，各国侦查主体均呈现出多元化特征，侦查权的配置主要遵循“便利侦查犯罪”与“有效保障人权”的需要进行安排。我国法律规范也采取了“一般＋特殊”的侦查权力配置模式，一般刑事案件由公安机关侦查，特殊刑事案件由其他有关部门侦查（调查）。具体到职务犯罪侦查权力配置上，则以监察调查为主，检察机关直接侦查为辅。此种赋予监察机关一定优先权的职权配置固然“契合了新形势下全面依法治国和全面从严治党的战略布局”，对于实现“反腐一体化和监督全覆盖”具有重要意义，但现行立法和司法实践中对监察优先的过度扩张也带来一系列问题。故而亟须对监检职务犯罪管辖权予以厘清。作为法律监督机关，检察机关直接侦查权的优化配置除了应该平衡“真实发现”与“人权保障”二元价值以外，还需兼顾其权力制衡的制度功能。
1.平衡监检职务犯罪管辖的权力配置。一方面，在维持监检侦查（调查）权力配置基本架构稳定的前提下，赋予检察机关直接侦查权起码的确定性和专属性，以充分发挥检察机关在司法人员相关职务犯罪中的侦查优势，增强承办检察官对案件走向的可预见性，解决其因管辖权不确定带来的消极情绪和观望心理。具体而言，建议将《刑事诉讼法》第19条第2款关于检察机关对司法人员相关职务犯罪案件的直接侦查权由“可以由人民检察院立案侦查”修改为“由人民检察院立案侦查，必要时监察机关也可以立案调查”，同时为防止法典结构和内容过于庞杂、臃肿，可通过司法解释以列举式规范明确“必要时”的具体条件。理由如下：一是在增强检察机关直接侦查权必要确定性之际，为监察调查权的介入留下适度空间，既符合监检关系基本现状，也有助于实现监察权对检察侦查之监督制约。而且在检察机关怠于履行其侦查职能或不宜由其立案侦查时，由监察机关立案调查，也有利于增强对司法人员相关职务犯罪的办理质效。二是此种修改在现行有关规范性文件及实务中已有所体现，具有相当的可行性。如《意见》第1条、《监察法实施条例》第52条均规定监察委员会“必要时”才可以就司法人员相关职务犯罪启动调查程序，这在一定程度上蕴含了对检察机关直接侦查权之专属性的认可，以及对监察调查权的限制意味。实务中，监察机关在办案中如发现有关司法人员职务犯罪线索，也倾向于移送检察机关立案侦查。
另一方面，对于监检互涉案件的管辖权分配，考虑到我国重大事项“宜粗不宜细”的立法传统，进一步修法至少应在《刑事诉讼法》中作出原则性规定。学界对此提出了不同的方案：一是协调论。持此论者主张法律对互涉案件管辖不作规定，而是在后续协调性、解释性文件中予以具体规定，或者建立监检案件管辖前置协调沟通机制，根据个案情况确定案件管辖。二是主罪优先论。该观点认为，监检互涉案件的管辖权分配，可以参照普通刑事案件主罪为主的管辖规定，对部分复杂案件可在“一般”原则规定之外，作出灵活性的解释规定。三是检察优先论。此论认为，检察机关应将“查处14种案件牵涉出来的贪污受贿等职务违法和职务犯罪线索，及时通报监察机关，如不存在不宜由检察机关继续侦查的情形，一般应由检察机关并案侦查”。上述三种观点均有其立论之基础，但相比之下“主罪优先论”更具合理性与可行性。原因在于“主罪优先”的做法可以避免“协调论”下管辖权的不确定性以及诉讼效率的减损等弊病，而又不至于过分冲击监察机关的优势地位。再者，“主罪优先”在普通刑事案件中早已有之，司法实务中也已形成较为成熟的衔接经验。综上所述，建议在《刑事诉讼法》中就监检互涉案件的管辖权分配，作出“主罪为主”的原则性规定，并通过司法解释明确监检双方的线索移送义务以及一般原则之下的例外情形。2.适度拓展直接侦查权的管辖范围。如前所述，检察机关肩负法律监督与权力制衡的职能，检察机关直接侦查司法人员相关职务犯罪即是其履行监督职能的直观体现。由于监察体制改革后，我国立法对“侦查”与“调查”作了刻意区分，因此监察调查是否属于刑事诉讼活动，尤其是否能够归入刑事诉讼中的“侦查”范畴即成为一个争议性“问题”。该问题的结论，则直接决定着检察机关对职务犯罪调查的法律监督权之有无。尽管实务部门和学界对此尚存较大分歧，但主流观点均认为职务犯罪的监察调查在本质上仍属于刑事侦查活动，故而应接受检察机关的诉讼监督。有论者指出，从监察机关职务犯罪调查的形式和后果上看，其在性质上与刑事侦查并无差异，因此属于一种特殊的刑事侦查。如若“以调查不是侦查为理由否认检察机关法律监督，有规避法律和规避监督之嫌”。还有论者进一步指出，“国家监察委员会如果行使实质的刑事侦查权，无论出自什么名目，都应当受到《刑事诉讼法》约束，亦即国家监察委员会应纳入我国刑事诉讼主体的范畴”。既然监察机关职务犯罪调查权属于刑事侦查，理应接受检察机关的监督制约，那么出于严密诉讼监督程序法网之需要，防止监察机关滥用其调查权，有必要将职务犯罪调查人员纳入检察机关直接侦查权的覆盖范围。此外，为了提升特定互涉案件的查办效率与效果，充分发挥监检于职务犯罪侦查（调查）中的优势，宜在司法解释中适度赋予检察机关并案管辖权。![]()
相对直接侦查权更为浓厚的追诉色彩，机动侦查权在2018年修法后被打造成为一种纯粹的“‘监督型’侦查权”，为使其在侦查监督中真正起到“一种后置的兜底作用，即‘侦查的再侦查’”，维护国家法制统一和法律的准确实施，加大职务犯罪的打击力度，有必要激活长期处于“休眠”状态的机动侦查权。为此，应从以下几个方面予以完善：1.调整机动侦查的管辖范围。作为一种针对原侦查活动设置的兜底性侦查权，机动侦查主要在原侦查主体“怠于行使、难于行使或不便行使侦查权，发生‘立而不侦’‘侦而不结’‘先立后撤’的现象”时启动。实务中，不仅公安机关可能出现怠于行使、不当行使或不便行使侦查权的情形，拥有更强大、灵活调查权的监察委员会在职务犯罪调查中亦面临同样的风险。鉴于其在国家权力架构中的优势地位，监察机关一旦出现前述现象，甚至更难纠正，其不利影响也更为深远。因此，监察机关对职务犯罪的调查作为一种事实上的侦查活动，并没有特别的理由游离在检察机关机动侦查权的监督视野之外。《刑事诉讼法》的再修改，宜将监察机关的职务犯罪调查纳入机动侦查权的监督范围。考虑到当前检察机关有限的侦查能力，以及为减少立法阻力，一方面可以先于法律中作出概括性规定，为实践摸索留下制度空间，待时机成熟再在司法解释中予以明确；另一方面，可效仿针对公安机关的机动侦查立法，将检察机关对监察调查案件的机动侦查权亦限定于“重大犯罪案件”。具体立法建议为，将《刑事诉讼法》第19条第2款“对于公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件”改为“对于监察委员会、公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件”。此外，为减少监检、检警法律适用上的分歧，至少应在司法解释中明确“重大犯罪案件”的具体情形。综合现行有关规范性文件对“重大犯罪案件”的认定标准，笔者认为最高人民法院、最高人民检察院《关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释》第14条第2款的规定更为契合职务犯罪案件的司法实际，较具合理性与可借鉴性。故机动侦查中的所谓“重大犯罪案件”，可界定为“根据犯罪的事实、情节，可能被判处十年有期徒刑以上刑罚的，或者在本省、自治区、直辖市或者全国范围内有较大影响的案件”。2.明确并简化机动侦查的启动程序。除了明确管辖范围，激活机动侦查的关键在于简化启动程序。一是明确《刑事诉讼法》第19条第2款“需要由人民检察院直接受理”的内涵。在基本法中明确机动侦查程序启动的前置条件，助益于提升机动侦查权在国家侦查权力体系中的地位。为增强程序启动的可操作性，可以将“需要由人民检察院直接受理的时候”修改为“监察委员会、公安机关怠于行使、不宜行使或不当行使职权等需要由人民检察院直接受理的时候”。鉴于“将所有限制性特征都吸纳到肯定性适用规定的构成要件中”，可能使句子“变得过于滞拙不堪、全无美感，或者变得完全不可理解”，加之我国刑事诉讼立法长期秉持一种“价值导向性”的立法模式，在《刑事诉讼法》中对限制性法条的“怠于行使、不宜行使或不当行使职权”等限制性条件加以一一列举并不现实。相对可行的思路是，在司法解释中结合实践惯例对其进一步加以明确，以达到将机动侦查打造为全方位的“监督型”侦查权之目的。二是降低机动侦查程序启动的内部审批层级。当前机动侦查权一律层报至省级人民检察院审批，固然体现出对检警职能分工的尊重，但其实质还是受传统“重配合、轻制约”思维惯性的影响。报批层级过高，不但徒增下级检察机关的程序环节，不符合刑事案件尤其是重大犯罪案件的侦查规律，也过分抑制了检察机关的履职积极性。因此，建议适当降低机动侦查的审批层级，改由上级检察机关审批较为合适。同时，基于程序启动的审慎性考量，上级检察机关批准启动机动侦查的，应报省级人民检察院备案审查。需要补充说明的是，由于监察委员会目前所处的优势地位，可以考虑对监察调查案件的机动侦查设置特别的限制条件，即检察机关针对监察调查案件启动机动侦查程序前，应先与同级监察委员会进行沟通。此外，为增强机动侦查启动的刚性效力，压实检察机关对立案、侦查（调查）法律监督的职责，应删除现行立法中“可以”这一柔性表述，将“可以由人民检察院立案侦查”修改为“由人民检察院立案侦查”。![]()
（三）推动自行补充侦查权重回正轨
自行补充侦查是在原侦查（调查）机关的基础上续行侦查，除对前期侦查（调查）具有法律监督意味以外，更多在于从公诉职能的视角完善指控证据体系。当然，补充侦查也是检察机关履行其客观义务的重要手段。相较前期侦查（调查）活动强烈的目的导向性，自行补充侦查更偏重合法律性，目的在于确保检察机关于后续诉讼进程中顺利完成指控任务，具有启动的消极性、运作的补充性和辅助性特征。故而自行补充侦查的完善亦须以其制度目的和属性特征为基本依循。1.适度确立自行补充侦查强制启动机制。自行补充侦查权作为检察机关的一项重要权力配置，为防止检察机关滥用其在退回补充侦查（调查）与自行补充侦查之间的自由裁量权，首先宜在《刑事诉讼法》中确立特别情形下自行补充侦查的强制启动机制。由于在补充侦查制度中，检警之间已形成一套较为成熟的互动机制，监检关系则尚处于摸索之中，已有的规范性文件对二者关系的协调均较为审慎，故《刑事诉讼法》的再修改，对于该法第170条第1款关于监检“补充调查、自行侦查”的条文可暂不作调整，而将修法重心放在该法第175条第2款检警“补充侦查、自行侦查”的条文优化上。具体而言，建议适当吸纳《指导意见》第11条的“立法”精神，于《刑事诉讼法》第175条第2款之后新增一但书条款，即“但自行侦查更为适宜的，应当依法自行开展侦查工作”。与此同时，《指导意见》的相关内容亦应据此作出相应的调整，在明确何谓“更为适宜”之际，使检察机关自行补充侦查权的刚性效力落到实处。一旦满足自行补充侦查的法定条件，检察机关就必须（而非“可以”）启动自行补充侦查程序，以避免实务中屡屡出现的毫无补侦意义的退回补充侦查（调查）以及对自行补充侦查的功利化运用。因有法定要件的限制，赋予检察机关自行补充侦查程序启动的刚性效力与其本身应有的消极性、补充性并不冲突。此外，为解除承办检察官的后顾之忧，建议在《刑事诉讼法》第175条第3款中为强制自行补充侦查设置独立的办案期间。2.统一自行补充侦查的条件及范围设置。当前《指导意见》和《刑事诉讼规则》对不同前期侦查（调查）主体移送案件的自行补充侦查的条件及范围设置差异较大，尤其是主动淡化对监察调查的监督色彩并不符合诉讼规律及司法实务需要。前已述明，监察机关在开展职务犯罪调查时，与公安机关的刑事侦查并无本质差异，但现行规范却对二者查办的案件设置了截然不同的自行补充侦查启动条件，不仅于法理上难以自洽，也不利于有效监督制约监察调查权。下一步改革，应整合现行法律规范，在相关法律解释性文件中对公安机关和监察机关移送案件自行补充侦查的适用范围及程序作出统一、系统的规定，凸显自行补充侦查的监督职能。考虑到监察委员会目前在国家权力架构中的特殊地位，可以先由检察机关与监察机关在充分沟通、协调的基础上，通过联合发布规范性文件的方式对自行补充侦查的条件与范围予以明确之规范。
当然，为促使承办检察官切实履行自行补充侦查职能，扭转“各管一段”“一退了之”的思维定势，消除办案人员不愿或者不敢自行补充侦查的疑虑，以及防止检察机关工具化地运用补充侦查制度，除了要在规范层面明晰自行补充侦查的启动条件及程序外，尚有赖于检察机关内部考核、监督与激励机制之完善。一是将开展自行补充侦查情况纳入检察官司法办案和诉讼监督绩效考核指标体系。“对于因自行补充侦查有效指控犯罪、防范错案或者纠正重大违法侦查行为的，按照规定予以考评加分奖励；怠于行使自行补充侦查权，影响案件诉讼效率或造成其他负面影响的，适当扣减考评得分”。二是根据自行补充侦查的办案特点设立专门的案件质量评查和检务督察机制。“为防止自行补充侦查的数据化和形式化，不仅要考核‘自补’的数量，更要考核‘自补’的质量”。检务督察部门应将承办人员是否滥用退回补充侦查权和自行补充侦查权，尤其是工具化地退回补充侦查作为重点督察事项。三是检察机关应在办案系统及办案场所等方面为自行补充侦查提供必要的后勤保障。
党的二十大报告明确提出要“规范司法权力运行，健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职、相互配合、相互制约的体制机制。强化对司法活动的制约监督，促进司法公正。加强检察机关法律监督工作。”检察侦查作为我国检察机关的一项基本职能，除了肩负搜集证据、探明真相等一般侦查职能之外，还担当诉讼监督与制衡侦（调）、审权力之重责。故检察侦查权的合理配置，具有重要的政治与法治意蕴。一方面，是贯彻落实新时期党中央重大决策部署，推动我国刑事司法和反腐败工作法治化的必要举措；另一方面，是检察机关有效履行法律监督职能、客观公正追诉犯罪的基本前提，也是构建以证据为核心的刑事指控体系、推动以审判为中心的诉讼制度改革的必然要求。
然而，囿于规范上的不足以及相关配套措施的欠缺，检察侦查权的制度供给严重不足，从而造成直接侦查窒碍难行、机动侦查形骸化以及自行补充侦查异化等诸多现实困境。不仅应有的制度价值和制度功能未能充分发挥，实践中甚至出现将其工具化、筹码化运用的现象。因此，在《刑事诉讼法》即将迎来新一轮修法之际，确有必要对检察侦查权的配置予以体系性的梳理和完善。尤其要立足我国检察机关“国家法律监督机关”的宪法定位，激活“沉睡”的检察侦查权，适度赋予检察侦查权“刚性”法律效力，使检察机关真正回归节制侦查（调查）滥权、预防司法擅断的“法律守护人”角色。
但是也应当注意到，“激活”乃至在某种意义上“扩张”检察侦查权，于深层次上还涉及检警关系与监检关系的协调，而这是一项尤为复杂的系统工程。加之监察体制改革后，检察机关的侦查能力遭到大幅削弱，检察侦查部门的重新组建、侦查队伍的培养、侦查装备与侦查手段的提升以及检察侦查部门同其他有关单位和部门协作关系的恢复等均非朝夕可就。因此可以预见，检察侦查权从规范层面的体系性重置到实务层面的落地生根，可能还需要较长时间的摸索。此外，鉴于侦查权所天然具有的积极性、扩张性与攻击性，如何加强检察环节的权力制衡，防止“新”检察侦查权再次走回曾经饱受争议的“自侦中心主义”的老路上来，避免程序构造失调的再现，也是未来需要认真对待的重要课题。
— ![]()
—![]()
长按识别二维码更多精彩
