本文刊载于《公安学研究》2024年第3期。为方便阅读，编辑中对部分文本进行加黑并删除了文章脚注。金晓伟(1988—)，男，宁波大学法学院副教授、硕士研究生导师，法学博士（宁波 315211)；徐佳雯(2001—)，女，宁波大学营商环境与企业合规研究中心助理研究员（宁波 315211)
【摘 要】
现行《治安管理处罚法》第50条第1款第1项“拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令的”在当前修法活动中未获得应有关注，相关研究也大多局限于“法律状态”与“事实状态”的“二分法”分析框架，多采取解释路径，未能充分重视其与《治安管理处罚法》第50条第1款其余三项、第50条第2款之间的内部体系结构及与其他部门法之间的外部体系衔接。通过2601份相关裁判文书的系统梳理和实证分析，《治安管理处罚法》第50条的内部规范体系及其与《刑法》第277条妨害公务罪的外部衔接关系得以浮现，也存在行政执法标准模糊、行刑衔接不畅等问题。基于体系性的定位分析，《治安管理处罚法》第50条第1款第1项中的“政府……发布的决定、命令”具有将公务行为抽象化表达的倾向，进而可以依据抽象公务和具体公务的界分，约束该条款的适用范围，同时采取更为灵活的适用策略以对冲合宪性风险。鉴于该条款在内部性质与外部衔接方面的特殊属性，建议后续考虑独立成款、专门构造的修法思路，以保障条文的体系自洽与适法的规范高效。公安机关；治安管理处罚法；紧急状态；妨害公务；裁判文书2023年9月1日，十四届全国人大常委会第五次会议初次审议了《治安管理处罚法（修订草案）》（以下简称《修订草案》），并在会后向社会公开征求意见，引发社会各界热议。现行《治安管理处罚法》自2006年3月1日起施行，仅在2012年作了一处修改，此次《修订草案》涉及112条（其中新增29条、删除4条）、329处修改，旨在更好地回应经济社会的显著变化和治安管理领域的新形势新问题。然而，透过《修订草案》内容及众多立法讨论，现行《治安管理处罚法》第50条第1款第1项“拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令的”（以下简称“治安紧急状态条款”）的问题并没有获得应有的关注，《修订草案》第59条（二次审议稿为第60条）虽就现行法第50条的其他各款、各项的内容作出调整，却唯独未触及“治安紧急状态条款”。不同于修法的忽略，从援引“治安紧急状态条款”的行政处罚决定书来看，该条款一直被用于公安机关的执法实践。尤其是在2020年2月6日发布的《最高人民检察院、最高人民法院、公安部、司法部关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》（以下简称《两高两部意见》）之后，相关行政处罚决定书的数量出现了井喷式增长。如何理解“治安紧急状态条款”，也成为理论和实务界直面的话题。“治安紧急状态条款”是解决非常态情境下政府（警察）权力与公民权利冲突的代表性法律规则，既有研究的学术贡献主要集中在以下方面：第一，结合宪法“紧急状态”的立法史资料探究“治安紧急状态条款”的制度生成。例如，在最初制定《治安管理处罚法》的过程中，就有实务专家指出之所以增设“紧急状态条款”，是为了保持与《宪法》(2004年“紧急状态”入宪）、法律（彼时同期起草的“紧急状态法”）的衔接，保证各级人民政府在紧急状态下政令畅通。随着时间的推移，制度生成的历史依据形塑了关于“治安紧急状态条款”的合宪性解释立场：“治安紧急状态条款”沿袭现行《宪法》规定，系对《宪法》“紧急状态”相关规定的具体化，其在治安管理处罚领域的适用应当符合《宪法》的规定。第二，分析“治安紧急状态条款”的具体设置，阐述治安管理处罚范围的扩大及其背后警察权力扩张的功能作用。相较于《治安管理处罚法》的立法目的（规范警察权的行使），以“治安紧急状态条款”为代表的规范设计具有特殊的功能作用。有学者认为，《治安管理处罚法》在原来《治安管理处罚条例》的基础上增设“治安紧急状态条款”，系对公安机关治安管理权的理性扩张，有利于维护必要的社会秩序。除此之外，包括“治安紧急状态条款”在内的一系列新增规定，系警察权适应社会治安需要、保障和促进公民权利实现而进行扩张的一种表现。第三，围绕“紧急状态”的多重概念辨析，进一步解读“治安紧急状态条款”并提出修法建议。“紧急状态”的概念经历了从例外状态到法律状态再到法治状态的演进过程，现代意义上的“紧急状态”概念，其紧急形势位于应急状态和战争状态之间。立足我国的《宪法》文本，有学者将“紧急状态”的规定作了“法律状态”与“事实状态”的二分，强调《治安管理处罚法》中的“紧急状态”属于前者。这一观点不存在过多的理论争议，但在制度和实践逻辑之间存在明显张力。为了解决含义混乱的这一局面，有学者建议采取扩张性立法解释，就“紧急状态”及国家紧急权力在宪法层面作出明确规定。另有部分学者则提出将法律条文中代表“事实状态”层面的“紧急状态”一词，改为“紧急情势”“危险状态”等其他表述，或将《治安管理处罚法》与《突发事件应对法》相衔接，将其中的“紧急状态”修改为“突发事件响应状态”，以避免与《宪法》“紧急状态”规定的冲突。第四，聚焦“治安紧急状态条款”及其具体适用情境展开法律实务研究。例如，分析公安机关办理林业、森林消防案件的“治安紧急状态条款”适用问题。近年来，较多研究者就新冠肺炎疫情背景下的“治安紧急状态条款”适用进行了系列研究，旨在回应公安机关涉疫执法过程中遇到的疑难问题，提升警察执法的规范化水平。尽管《两高两部意见》给予了公安机关适用“治安紧急状态条款”的规范空间，但是相关质疑从未消失。借助《传染病防治法》的修改，绕开“治安紧急状态条款”的适用，成为解决实务争议的一种新的思考。也为《治安管理处罚法》中“治安紧急状态条款”的修改提供了一定思路与借鉴。总之，关于“治安紧急状态条款”的学术讨论或采取法律解释分析，或立足合宪性思考，或观测行政执法实践，在制度生成、功能作用、概念辨析、法律适用等方面取得了积极进展。遗憾的是，既有研究大多孤立地看待“治安紧急状态条款”，时常陷入“法律状态”与“事实状态”的“二分法”分析框架，未能充分重视“治安紧急状态条款”与《治安管理处罚法》第50条第1款其余三项、第2款之间的内部体系结构及与其他部门法之间的外部体系衔接。正如克莱默所说，“单个规范之间不是无组织、混乱地联系在一起，而是在理想情况下，法秩序被思考成一个整体、一个价值判断尽可能一致的体系和‘意义构造’，法律适用者在解释其单个组成部分时，不能孤立、无视其规范性的语境。”为此，有必要对“治安紧急状态条款”采取体系性的研究方法，解析《治安管理处罚法》第50条第1款各项、第1款与第2款之间的相互关系。同时需要注意，我国治安管理领域采取的是“行政处罚＋刑事处罚”的二元制裁体系，治安管理领域的轻微违法行为由公安机关处罚，社会危害性严重从而构成犯罪的行为由法院依据刑事诉讼程序进行惩罚。olo因此，大量治安违法行为与刑事犯罪行为之间具有基于社会危害性严重程度的衔接关系。其中，《治安管理处罚法》第50条就与《刑法》第277条的多项内容在立法意旨、要件构成上有诸多交叉重合之处，可为厘清应受处罚的妨害公务行为提供参考，亦有助于系统分析“治安紧急状态条款”的制度安排与适用逻辑。有鉴于此，本文拟采取体系性的分析思路，透过行政、刑事等多个领域相关裁判文书的数据统计和经验分析，揭示《治安管理处罚法》第50条的内部规范体系及与《刑法》第277条妨害公务罪的外部衔接关系，以期把握“治安紧急状态条款”的体系定位、执法司法适用规律及其更为合适的制度走向。在研究样本的筛选方面，以《治安管理处罚法》第50条为关键词，在“北大法宝”数据库中进行全文检索方式，选取结果项中的所有案件，包括行政案件、刑事案件、民事案件等在内的全部裁判文书，共检索到2806篇裁判文书（时间截至2023年10月20日）。通过人工比对重复情况，剔除因不符合起诉条件或超过诉讼时效而被驳回起诉等情形的裁判文书，共筛选得到2601篇可供进一步分析的有效样本。
二、裁判文书援引《治安管理处罚法》第50条的体系性考察在援引《治安管理处罚法》第50条的2601篇有效裁判文书样本中，2508篇行政裁判文书占据了绝大多数份额，另有刑事裁判文书34篇、民事裁判文书20篇、国家赔偿裁判文书35篇和执行裁判文书4篇。
1.行政裁判文书分析
具体条款适用：透过2508篇行政裁判文书（涉及1430个案件），法院适用《治安管理处罚法》第50条第1款第2项或者将该条第1款第2项与第2款并用的裁判文书共计1853篇（占比73.88%)。与之相较，适用“治安紧急状态条款”的裁判文书仅有65篇（占比2.59%)。在1430个案件中，有58个案件存在公安机关与法院、不同审判阶段的法院之间适用不同的款项（占比4.06%),主要表现为是否并用第2款的问题。
违法行为性质：结合1430个案件中的违法行为进一步分析，行为人主动采取妨碍公务的行为，可能造成或者已经造成公务行为无法顺利执行的案件有1375个。其中，有1189个案件涉及适用《治安管理处罚法》第50条第1款第2项或者将该条第1款第2项与第2款并用（占比86.47%),有36个案件涉及适用“治安紧急状态条款”（占比2.62%)。相较于主动行为，违法行为表现为“拒不离开”“拒不配合”“不听劝阻”等偏向消极行为的案件共55个，其中50个案件涉及适用第1款第2项或者将该条第1款第2项与第2款并用（占比90.91%),另有2个案件涉及适用“治安紧急状态条款”。
公务人员身份和行为类型：再分析案件中的公务人员身份类型，多为公安机关人民警察，共有1020个案件（占比71.33%),其余还包括政府及其职能部门（如城管、国土）、派出机构（如街道办事处）工作人员等类型，但在26个案件中并不存在具体的公务人员（占比1.82%)。公务行为主要表现为处理纠纷(304个案件，占比21.56%)、传唤(188个案件，占比13.15%)、维护秩序(103个案件，占比7.20%)等具体公务行为，其余还包括查处违法、违章拆除、强制带离、案件调查、交通检查和设置警戒带、警戒区等公务行为的内容。
除行政裁判文书之外，尽管刑事、民事、国家赔偿和执行裁判文书数量不多，但亦值得分析以提供研究对照和体系视角。透过上述裁判文书，法院的具体条款适用也多为《治安管理处罚法》第50条第1款第2项或者将该条第1款第2项与第2款并用，涉及刑事裁判文书23篇（占比67.65%)、民事裁判文书14篇（占比70.00%)、国家赔偿裁判文书31篇（占比88.57%)、执行裁判文书3篇（占比75.00%),而涉及适用“治安紧急状态条款”的裁判文书均不到3篇。值得注意的是，无论是行政裁判文书还是其他各类裁判文书，均存在部分法院模糊援引的情况，即在裁判说理部分笼统援引《治安管理处罚法》第50条或者第50条第1款之规定，抑或简单表达适用《治安管理处罚法》相关规定。行政裁判文书中，模糊援引的情况有592篇，占比23.60%;刑事裁判文书中，模糊援引的情况有3篇，占比8.82%;民事裁判中文书，模糊援引的情况有4篇，占比20.00%。1.共识的缺失：“治安紧急状态条款”的适用场景
透过援引“治安紧急状态条款”的行政裁判文书，该类案件主要涉及七类场景（详见下表），其中新冠肺炎疫情期间、森林防火期、重污染天气时期和非洲猪瘟场景下的执法适用得到了法院的支持，而在拆除违法建筑物情形、黄河河道管理保护情形和开采矿产资源形势严峻情形中，公安机关适用“治安紧急状态条款”进行处罚，未能得到法院支持。
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由此可见，除了具有《两高两部意见》作为规范依据的新冠肺炎疫情执法场景，其他场景下的“治安紧急状态条款”适用缺乏统一确定的标准，公安机关的执法活动存在一定的随意性和模糊性。实证观察显示，部分公安机关甚至在不存在特定场景的情况下，也径直适用“治安紧急状态条款”，无疑侵害了行政相对人的合法权益。无独有偶，法院在审理该类案件时，也存在着不同的观点。例如，有法院在说理中对“紧急状态”一词作出解释，认为“治安紧急状态条款”所规定的“紧急状态”系指发生或者即将发生特别重大突发事件，需要国家机关行使紧急权力予以控制、消除其社会危害和威胁时，有关国家机关按照《宪法》、法律规定的权限决定并宣布全国或者局部地区实行的一种临时性的严重危急状态。这一观点倾向于对“治安紧急状态条款”从严把握，符合法律状态说的观点，或者说是一种合宪性的解释。当然，也有法院倾向于采取事实状态说的观点。例如，有法院在审理新冠肺炎疫情期间的案件中提出，政府针对疫情启动突发公共卫生事件一级响应机制，即采取了最严格的疫情防控措施，因而在一级响应时间范围内，各项防控措施属于政府在紧急状态情况下依法发布的决定，同时认为行为人提出的关于该法条中所说的“拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令的”与《宪法》第80条规定的“宣布进入紧急状态”中涉及的“紧急状态”属于同一概念的意见，缺少法律依据，不予支持。
2.积极与消极：违法行为的双重表现
在统计样本的65篇适用“治安紧急状态条款”的裁判文书中，法院均着重关注“紧急状态”的判断问题，只有认定案件背景属于“紧急状态”后，方才进一步考量违法行为的具体表现，最终得出法律适用是否正确的结论。在法院认为案件适用“治安紧急状态条款”存在错误的情况下，错误的理由均表现为不属于“紧急状态”的情形，因而此类案件中的违法行为表现不具有严格的统计意义。对此，笔者选择重点发掘法院认为“治安紧急状态条款”适用正确的案件，统计分析案件中违法行为的具体表现。基于上述考虑，适用“治安紧急状态条款”的违法行为可以大致划分为九类（详见图1),数量最多的违法行为表现为疫情期间人员聚集和森林防火期内违规用火。值得注意的是，在两个案件中，违法行为人不仅不配合防疫检查，还存在暴力或者撕扯的行为。此外，从违法行为发生的时间来看，由于新冠肺炎疫情期间依据“治安紧急状态条款”作出处罚的案件数量大幅增加，裁判文书中反映的违法行为主要集中于2022年，有23个案件，占比58.97%,而且30.43%的案件都发生在2022年2月，系疫情最吃紧的关键时期。从判决时间来看，此类判决的作出时间也集中于2022年，有26个案件，占比66.67%。
3.具体与抽象：公务行为的主体类型
《治安管理处罚法》第50条系针对妨害公务行为的处罚，对公务行为的分析也是判断是否能够适用该条文的关键问题。在样本统计的适用“治安紧急状态条款”的39个案件中，按照公务行为的不同执行方式，可以将其划分为由特定公务人员执行的具体行政行为和不需要特定公务人员执行的抽象行政行为两种类别。前者共存在13个案件（占比33.33%),其具体公务行为表现为强制带离行为(1个案件）、传唤行为(4个案件）、违章拆除行为(1个案件）、非洲猪瘟检查(1个案件）以及新冠肺炎疫情防控措施(6个案件），而从执行公务的特定公务人员种类上看，可以分为公安机关
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工作人员(6个案件，46.15%),疫情防控人员(6个案件，46.15%),政府工作人员(1个案件，7.69%)。后者共存在26个案件（占比66.67%),而在该类案件中，公务行为表现为有关政府发布的决定、命令，如在疫情期间发布的有关疫情防控措施或者人员流动管理等通告、划定森林防火区的通告、森林防火禁令、天气污染级别通知等。同时，针对不存在特定公务人员的抽象行政行为，发布决定、命令的主体也存在多种不同情况，不仅有各级政府，也有疫情防控领导小组或者应急指挥部等临时性的议事协调机构，具体包括国务院直属机构(1个案件）、市级疫情防控指挥部(1个案件）、市级疫情领导小组(5个案件）、县级疫情领导小组(2个案件）、市级应急指挥部(1个案件）、镇人民政府(1个案件）、县人民政府(4个案件）、市人民政府(5个案件）、省人民政府(1个案件）。分析“治安紧急状态条款”的具体规定，其中仅将主体规定为“人民政府”，并未对主体资格设置其他条件，而样本中也并未有法院对决定、命令的发布主体提出质疑，不存在因发布主体资格问题而导致法律适用错误的情况，均表现为因不属于“紧急状态”而错误适用的情况。4.衔接的关系：《治安管理处罚法》第50条与《刑法》第277条《治安管理处罚法》第50条与《刑法》第277条妨害公务罪相衔接，均属于妨害社会管理（秩序）的行为。对照分析样本中所统计的刑事裁判文书，可以发现相关案件中的妨碍公务犯罪行为主要由《治安管理处罚法》第50条第1款第2项规定的违法行为升格而来（详见图2)。需要注意，在援引《治安管理处罚法》第50条的刑事裁判文书中，有两篇涉及“治安紧急状态条款”：一篇系被告人曾因违反该条款而受到过行政处罚，另一篇系因缓刑执行期间违反《治安管理处罚法》第50条第1款第2项而撤销缓刑的情形，并未发现由“治安紧急状态条款”规定的违法行为升格至犯罪行为的情况。分析刑事案件中犯罪人的行为表现，除因违法行为未造成严重后果或者情节显著轻微而不构成犯罪的8个案件，其余构成妨害公务罪的案件中，多表现为对国家机关工作人员使用暴力以及在使用暴力的同时对国家机关工作人员进行辱骂或威胁（存在暴力情节的案件22个，68.75%),或者存在辱骂、抢夺或者威胁的行为（详见图3)。从公务行为的表现来看，未提及具体公务内容的案件3个，仅1个案件表现为不需要特定公务人员执行的抽象行政行为即市政府命令，但该案为被告人曾因违反“治安紧急状态条款”而受到过行政处罚，故对妨害公务罪的构成不存在关联。其余28个案件均表现为由特定公务人员执行的具体行政行为，包括处理纠纷、查处违法、事故调查、强制带离等（详见图4)。![]()
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基于裁判文书援引《治安管理处罚法》第50条的多维数据统计和案例分析，可以清晰地发现“治安紧急状态条款”在条文内部的适用逻辑含混、适用场景和标准模糊，且在行刑衔接方面也存在需要特殊讨论的情况。对此，有必要从《治安管理处罚法》第50条的内部规范体系及与《刑法》妨害公务罪的外部衔接关系入手，深度分析“治安紧急状态条款”适用的重难点问题，系统把握该条款的体系定位。（一）透过《治安管理处罚法》第50条的内部规范体系《治安管理处罚法》第50条第1款规定了四项妨害公务行为，包括第1项“拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令的”行为，第2项“阻碍国家机关工作人员依法执行职务的”行为，第3项“阻碍执行紧急任务的消防车、救护车、工程抢险车、警车等车辆通行的”行为，第4项“强行冲闯公安机关设置的警戒带、警戒区的”行为，分别对应了不同的构成要件。在客观的行为要件方面，第1项表现为“拒不执行”，第2项与第3项表现为“阻碍”，第4项表现为“强行冲闯”。其中，关于“强行冲闯”的理解一般不会产生争议，仅需运用文义解释便可得出其带有明显的妨害故意，行为表现比较容易识别，具体表现为行为人明知存在公安机关依法设置的警戒带或者警戒区，仍故意不听指示而强行闯入或者通过。相较而言，学界对于“阻碍”与“拒不执行”的理解则存在不同看法。有学者建议采取“积极—消极”的二分法立场，认为“阻碍”执行职务必须是行为人积极主动地阻挠公务执行，并造成危害后果或危险，如果行为人只是消极地拒绝或不履行则不能适用第2项进行处罚；不同的是，第1项的“拒不执行”意味着行为人在应急状态下的消极不作为同样会构成此项违法行为，类似于刑法中的不作为犯。该观点就《治安管理处罚法》第50条第1款提供了基于紧急状态和日常状态划分的内部适用结构，但“积极—消极”二分法的现实问题在于，绝大部分的妨害公务行为都是积极的。在行政裁判文书样本中，行为人存在积极的阻碍行为的案件有1375个，其中又有1189个案件涉及适用《治安管理处罚法》第50条第1款第2项或者第1款第2项与第2款并用（占比86.47%)。再者，实践中难以认定存在绝对的消极行为，即使行为人仅表现为不配合公务的执行，拖延履行或者敷衍公务人员的配合要求，但客观上仍然造成了公务行为无法顺利执行的危害后果或者现实危险，一定程度上也属于一种对公务的“阻碍”。即使是行为表现为“拒不离开”“拒不配合”或者“不听劝阻”这类偏向消极不作为的55个案件中，也有50个案件涉及适用《治安管理处罚法》第50条第1款第2项或者第1款第2项与第2款并用（占比90.91%)。与此同时，对于适用“治安紧急状态条款”的九类具体违法行为，共有36个案件的行为人实施了积极的阻挠行为（占比92.31%),仅有3个案件的行为人表现为“拒不配合”（占比7.69%),包括疫情期间不配合检查且不存在暴力行为、疫情期间不戴口罩、非洲猪瘟期间不配合检查。即便如此，上述3个案件的违法行为也难以被认定为绝对的消极行为。由此可见，将积极阻挠和消极不作为作为区分“阻碍”和“拒不执行”的标准并不契合执法司法实践的现实情况。假使要求执法人员在处理此类案件时刻意区分积极和消极的行为表现，反而容易增加执法成本，不利于实务操作。
再结合文法和学理分析，亦不需要对“阻碍”与“拒不执行”进行绝对的“积极—消极”区分。一方面，从条文的文法设计来看，第1项针对的“公务行为”类型为“政府……发布的决定、命令”，大多表现为规范性文件的形式，使用“拒不执行”一词更加契合“执行文件”的语法逻辑，若搭配“阻碍”则使得文法不通。另一方面，解读条文背后的学理逻辑：在常态情况下，公共秩序和公共利益保护的边界清晰且需要保持适当的克制，公务的履行主要通过执法人员对法律法规的执行来完成，对于公务的妨害则主要表现为相对人针对特定执法人员的阻碍；而在非常态情况下，政府维护公共秩序、保护公共利益的意义升级且权力的边界扩大，相关社会成员必须给予较高程度的配合，方能保证应急处置的效率。换言之，在非常态情况下，公民对公务行为的配合义务根据社会秩序状态的升级而显著增加，公务的履行不仅需要通过执法人员对法律的执行来完成，还需要社会公众对应急规定的普遍遵守（执行），对公务的妨害也就从针对特定执法人员的阻碍扩大到针对不特定秩序规定的拒不执行。由此推导出，“阻碍”与“拒不执行”的概念趋同，与之相应的违法行为均可包含积极地阻挠和消极地不作为，只要行为造成或者可能造成公务无法正常执行的后果，即可根据常态或非常态的不同情境选择条款适用。
在非常态情况下，应急处置的主体是指决定采取应急处置措施的行政机关，而执行这些措施的主体既可能是行政机关，也可能是救援队伍、军队和武警，甚至可以委托给企事业单位或者其他社会组织，包括志愿者队伍。例如，新冠肺炎疫情期间，出于全面防疫管控的需要，一些防疫措施的执行权下放到了平时没有执法权限的基层组织工作人员。实践中，共同参与实施防疫管控措施的人员结构复杂，既包括公安机关工作人员、政府工作人员等国家机关工作人员，也包括了小区的物业管理人员、保安、志愿者等非国家机关工作人员。在常态或者应急程度较低的情形下，公务人员的身份资格仍然应当从严把握。《治安管理处罚法》第50条第1款第2项将公务人员明确规定为“国家机关工作人员”，第3项和第4项虽然没有直接使用“国家机关工作人员”的表述，但其所针对的执行紧急任务的车辆和警戒带、警戒区，本质上表现为公安机关或者其他国家机关工作人员所使用的特殊工具和特殊措施。而在“紧急状态”下，《两部两高意见》将疫情期间的“国家机关工作人员”扩大解释为三类人员：依照法律、法规规定行使国家有关疫情防控行政管理职权的组织中从事公务的人员；受国家机关委托代表国家机关行使疫情防控职权的组织中从事公务的人员；以及虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事疫情防控公务的人员。这一解释也反映出，当前我国突发社会安全事件应急法制的应对主体已经逐渐从传统政府主导下的应急队伍，转变为由专职队伍、兼职队伍和群众队伍共同构成的现代化应急队伍。在“紧急状态”下，对“公务人员”采取扩大理解，有利于提高应急管理的效率，特别是疫情期间回应全民防疫的需要。当然，在对各方的权利义务进行结构设计和具体安排时，既需要对国家机关进行应急“赋权”，确保公权力处置各类突发事件的统一、规范、高效，又需兼顾国家、集体和个人利益，防止公权力扩张对公民基本权利造成不当僭越。尤其是应急管理的过程中，一方面为了快速、高效、妥善地处理突发事件，对应急管理人员的应急处置能力和行政管理能力提出了较高的要求，但另一方面将突发事件背景下的“公务人员”队伍扩大涵盖了一些平时没有执法资格和经验的基层工作人员和志愿者等，并由于其缺乏专业的应急管理能力，加之需要面对高负荷的工作任务和被问责的工作压力，容易导致暴力执法、过度执法等违法乱纪现象的出现，侵害公民的合法权益。同时，从相对人的角度来看，由于在一般理解下并未将小区保安、村委会、居委会和志愿者等人员视作国家机关工作人员，在突发事件发生后却转变为应急权力的执行主体，便可能会对其身份资格、职权范围、职责内容等产生错误认识和抵触心理，导致妨害应急措施实施的行为发生。例如，在疫情防控工作人员要求相对人进行登记或者其他身份检查，存在相对人主张不知晓两位工作人员是否拥有强制索要个人隐私的权力，且从发生争端开始直至民警抵达，工作人员并未明确告知他们的职责、政府的相关法令以及违反法令的后果。因此，在“紧急状态”下需要对“公务人员”作扩大解释，但在认定行为人构成妨害公务行为前，需结合其关于公务行为的性质和合法性认识予以审慎考量。3.公务行为：抽象化理解导致处罚圈扩大与条文适用混乱在对“公务人员”采扩大解释的基础上，处置突发事件的司法实践中进一步出现了关于公务行为的抽象化理解。对此，根据公务行为是否存在特定的执行主体，可以将其划分为抽象公务与具体公务两种类型，前者系针对不需要特定公务人员执行的政府决定和命令，以抽象行政行为为主；而后者系由特定公务人员执行的具体行政行为，表现为对政府决定和命令的贯彻执行。对《治安管理处罚法》第50条第1款进行文义解释可以发现，除“治安紧急状态条款”（第1项）规定的是政府发布的决定、命令，其余三项均可以对应具体的公务人员。换言之，根据“治安紧急状态条款”的规定，行为人只要违反政府发布的决定、命令，即应受治安处罚，无需存在执行政府决定、命令的具体工作人员。问题在于，此处的“决定、命令”囊括了法律、法规、规章之外的一系列规范性文件，违反各级各类文件的行为均可纳入法定处罚范畴，实质上扩大了治安管理的处罚圈。裁判文书样本显示，适用“治安紧急状态条款”的案件中涉及抽象公务的情况居多，占比达到66.67%。这些抽象公务所对应的规范性文件的制定主体、效力层级等并不统一，从国务院直属机构到县级疫情防控领导小组均有涉及，反映出实践中因缺少具体标准而处罚混乱的问题。因而，若将公务行为的理解扩大到抽象范畴，且未对发布决定、命令的政府主体设置层级要求，则“紧急状态”下各级行政机关制定的规范性文件均可以作为行政处罚决定的依据，从而将会不可避免地造成处罚范围的扩大。实证观察显示，在新冠肺炎疫情期间，部分基层地区为了达到阻断疫情传播的目的，采取过严的防疫措施，存在“层层加码”“一味设限”等现象，难以保证政府决定、命令的合法性和合理性。在“紧急状态”下，由于重大突发事件的发展存在较大的不可控性和不确定性，应急决策的目标也比较单一，就是尽快控制公共危机的蔓延，必要时政府可以舍弃其他公共目标。同时，应急决策作出的程序也较常态情形下更加简单快速，且相比常态情形下政府决策追求民主科学，“紧急状态”下政府决策更加追求效率，容易导致政府由此发布的决定、命令可能会对公众的合法权益造成损害。因此，公务的抽象化不可避免地存在合法性风险，这对“紧急状态”下政府决定、命令的贯彻执行提出了更高的要求，需要更加妥当地考虑公民权利和应急管理之间的平衡。除此之外，抽象公务的实施，并不局限于依靠相对人的自觉履行，也可以由特定公务人员加以执行，从而实现从抽象公务向具体公务的转化。因而，对于“治安紧急状态条款”的抽象化理解还有可能使其与《治安管理处罚法》第50条第1款第2项想象竞合，导致两项条文适用混乱的情况。在新冠肺炎疫情期间，如果行为人存在违反政府发布的防疫决定、命令的行为，但又存在执行该决定、命令的具体工作人员，且两项的处罚种类和处罚力度相同，则既可以适用第1项进行处罚，也可以适用第2项进行处罚。然而，在同类型的案件中可能并不存在具体的工作人员，从而导致不同法院对于同类型的行为适用不同项规定的情况。例如，吴某与温州市公安局瓯江口分局等行政处罚案、梁某与北京市公安局大兴分局行政处罚案、刘某与北京市公安局通州分局等行政处罚案、戈某与哈尔滨铁路公安局齐齐哈尔公安处行政处罚案。以上案件均发生在疫情期间，违法行为分别表现为驾车冲撞作为防疫人员的第三人，对正在执行职务的民警进行辱骂，在检查点阻碍民警执行职务，没有健康证、拒不配合民警工作并辱骂民警，均为积极的阻碍行为，且都存在具体的执法人员（公安机关人民警察或者疫情防控人员），公安机关和法院在案件中均选择适用《治安管理处罚法》第50条第1款第2项或将第1款第2项与第2款并用，而未适用“治安紧急状态条款”。不同的是，在最高检和公安部发布的依法惩治妨害疫情防控秩序违法犯罪典型案例中，对于隐瞒行程、冒用他人行程卡入住酒店，以及拒不配合核酸检测、擅自离开居住小区，未按要求落实疫情防控措施，均以“治安紧急状态条款”之规定作出处罚决定。前者违法行为表现为对抽象公务的妨害，并不存在具体的执法人员；后者违法行为则表现为既有对具体公务的妨害，也有对抽象公务的妨害。可见，关于“治安紧急状态条款”的法律适用既有具体公务也有抽象公务，不仅体现了处罚圈的扩大，而且突破了《治安管理处罚法》第50条其他款项所确定的阻碍具体执法者执行职务（妨害具体公务）行为的基本框架，折射出“治安紧急状态条款”在《治安管理处罚法》第50条内部面临体系不自洽的问题。
（二）探究《治安管理处罚法》第50条的外部衔接关系对单个规范的解释，不仅要在该部门法中注意法秩序的体系化，也需要关注跨部门法的考量。探究《治安管理处罚法》第50条与《刑法》第277条的外部衔接关系，前者第2款与袭警罪相对应，第1款则对应了妨害公务罪的具体种类，但由于“紧急状态”的特殊性，“治安紧急状态条款”存在与妨害公务罪的条文衔接问题。1.“治安紧急状态条款”未与《刑法》第277条衔接分析既有裁判文书样本，并未发现适用“治安紧急状态条款”进行处罚的妨害社会管理（秩序）的行为上升为妨害公务罪的情况，产生衔接的条款适用则以《治安管理处罚法》第50条第1款第2项或者第1款第2项与第2款并用的情况为主（占比67.65%)。究其原因，《治安管理处罚法》第50条第1款第2项的规定内容与《刑法》第277条第1款仅仅存在手段危害性的不同，即是否以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员依法执行职务，因而两者的对应关系显得更加直观。根据《两部两高意见》，抗拒疫情防控措施犯罪，可能构成三种罪名：危害公共安全的，以以危险方法危害公共安全罪定罪处罚；引起新型冠状病毒传播或者有传播严重危险的，以妨害传染病防治罪定罪处罚；以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员依法履行为防控疫情而采取的防疫、检疫、强制隔离、隔离治疗等措施的，以妨害公务罪定罪处罚。可见，在与刑事犯罪的衔接上，妨害公务罪更多地是与《治安管理处罚法》第1款第2项相联系，而非“治安紧急状态条款”。通过进一步检索发现，后者在实践中主要与妨害传染病防治罪或以危险方法危害公共安全罪相联系。如在最高检、公安部发布的依法惩治妨害疫情防控秩序违法犯罪典型案例中，国际集装箱码头装卸工人冯某某在疫情期间拒不执行交通运输部印发的《港口及其一线人员新冠肺炎疫情防控工作指南》，违反“闭环管理”规定而造成疫情严重传播危险，以妨害传染病防治罪定罪处罚；在最高法发布的依法惩处妨害疫情防控犯罪典型案例中，王某拒不执行县级以上人民政府、疾病预防控制机构依照传染病防治法提出的疫情预防、控制措施，引起新冠肺炎疫情传播，以妨害传染病防治罪定罪处罚。2.《刑法》第277条规制具体的妨害公务行为
从公务行为的角度来看，《刑法》第277条妨害公务罪列举的四种情形均可以总结为具体公务，其公务人员包括了全国和地方各级人民代表大会代表、红十字会工作人员、国家安全机关和公安机关工作人员，以及最广泛的国家机关工作人员，而不存在“紧急状态”下对抽象公务的妨害情形。对此，也有学者指出，妨害公务罪本质上属于侵犯国家法益的犯罪，但作为国家法益实际体现的国家正常的公务活动仅是一种观念上的抽象，行为人若想妨害公务的执行，就必须使妨害公务的行为在客观上具有一个实实在在的作用对象，这种对象主要就是国家公务活动的具体实施者。然而，《治安管理处罚法》第50条第1款除“治安紧急状态条款”（第1项）外，其余三项均可以统合于阻碍具体执法者执行职务（具体公务），违反第1项所针对的抽象公务，能否与妨害公务罪所规制的具体公务相衔接则存在疑问。
3.“治安紧急状态条款”与其他《刑法》罪名条款的衔接
虽然“治安紧急状态条款”和妨害公务罪的规定均属于妨害社会管理秩序类的违法犯罪行为罚则，但分析相关裁判文书，可以发现违反“治安紧急状态条款”的行为，视其具体情况的不同，反而构成了妨害公务罪以外的其他刑事犯罪，包括疫情期间的妨害传染病防治罪、以危险方法危害公共安全罪以及森林防火期内的失火罪，等等。其中，妨害传染病防治罪也属于妨害社会管理秩序罪，但与妨害公务罪分属不同的社会管理领域。前者为危害公共卫生的犯罪，后者为扰乱公共秩序的犯罪，而以危险方法危害公共安全罪和失火罪则属于危害公共安全的犯罪。以上特殊的行刑衔接情况再次说明，“治安紧急状态条款”所对应的抽象公务，超越了狭义上的国家机关工作人员的具体公务行为，代表着更为宽泛的社会管理秩序，甚至可能对公共安全产生影响，从而不同于《治安管理处罚法》第50条第1款规定的其他三项妨害公务行为。同时，这也进一步反衬出“治安紧急状态条款”在立法逻辑上的突兀，有必要结合《治安管理处罚法》的修法契机研究调整。
法治国的基本要素是依法行政原则，要求为了保障公民的权益和公共利益，一切国家作用应具有合法性，应当服从法。“治安紧急状态条款”根源于《宪法》规定，需要遵循《宪法》所规定的适用条件，在全国人大常委会或国务院未决定进入紧急状态的情况下，即使存在事实上的“紧急状态”，径直适用“治安紧急状态条款”很可能引发合宪性问题，也不符合依法行政的基本原则。即便《两高两部意见》在新冠肺炎疫情背景下给予公安机关适用“治安紧急状态条款”的规范空间，如何在执法实践中予以把握，仍然需要谨慎思考。根据《两高两部意见》，公安机关可以适用“治安紧急状态条款”处理妨害疫情防控的违法行为，实际上是对“紧急状态”法律规定的一种扩张解释。鉴于我国在新冠肺炎疫情危机处置上主要是诉诸政治动员而非应急法制，这一解释符合中国特色法理逻辑。问题在于，《两高两部意见》只是确认了新冠肺炎疫情期间可以适用“治安紧急状态条款”，其他突发公共事件场景能否推定为“紧急状态”情况进而适用该条款不可一概而论。例如，山西省高级人民法院在2020年审理的一起再审案件中就对“紧急状态”进行了严格解释，法院认为地方政府关于严厉打击非法违法开采矿产资源行为的通告不属于人民政府在紧急状态下发布的决定、命令，公安机关以相对人违反《治安管理处罚法》第50条第1款第1项规定为由给予其行政拘留的行政处罚，是对“紧急状态”这一具有特定法律内涵的法定情形的曲解，属于适用法律错误。另外，虽然《两高两部意见》将“新冠肺炎疫情期间”解释为“紧急状态”情况，但是需要注意，在新冠肺炎疫情防控过程中，我国虽然没有像其他一些受疫情影响的国家一样宣布全国或部分地区进入紧急状态，却通过一系列政治话语传递了类似的声音。结合官方话语分析，可以发现全国范围的疫情防控工作实际上可以划分为“最吃紧的关键时期”和“常态化疫情防控”两个阶段。因此，《两高两部意见》颁布之初正值疫情“最吃紧的关键时期”，全国各地基本启动了重大突发公共卫生事件一级响应，当时的社会秩序状况高度接近事实上的“紧急状态”。尔后，疫情防控工作在取得阶段性成效的过程中逐步转为常态化，全国各地纷纷下调应急响应等级，防疫政策与措施相比之前有了显著变化，各项活动也日趋规范化。显然，如果不注意应急响应等级的变化，“紧急状态”的门槛在实践中就会不断降低，“治安紧急状态条款”也就很有可能异化为一个“口袋条款”。2.灵活选择优先适用的条款
结合《两高两部意见》的理解与反思，“治安紧急状态条款”的适用范围须受执法场景和社会秩序状态层级的严格限定。在法律尚未修改或者有权机关没有进一步作出明确解释的情况下，办理突发事件应对情境下的治安处罚案件应尽可能避免出现合宪性风险，特别是有其他法律条款可供适用时，“治安紧急状态条款”的适用或许并非唯一、妥当的选择。事实上，在新冠肺炎疫情期间，有的公安机关就援引其他条款处罚涉疫违法行为，符合处罚法定原则，在维护社会秩序的同时既体现了对《宪法》规定的尊重，又发挥了法益维护与法律教育功能。具体而言，可以采取以下适用策略：
第一，违法行为同时符合《治安管理处罚法》第50条第1款第2项的，适用第1款第2项进行处罚，即“紧急状态”下，妨害具体公务的行为可以避免适用第1项“治安紧急状态条款”。原因有两个方面：一方面，第1项和第2项所使用的“拒不执行”和“阻碍”在语义上是趋同的，因而如果行为人主观上具有妨害公务执行的故意，无论采取积极还是消极的行为方式，只要造成了国家机关工作人员的职务行为难以顺利执行的结果便能够适用第1款第2项的规定进行处罚，无需对第2项设置积极“阻碍”的限制。另一方面，在对国家机关工作人员的范围采扩大理解的基础上，国家机关工作人员执行职务的行为本质上也是对政府所发布的决定、命令的执行行为，因此妨害特定公务人员执行具体公务的违法行为，完全可以适用第2项进行处罚。从而明确若行为同时符合第1项和第2项，即存在想象竞合的情况下，公安机关和法院应当选择第2项进行规制，无需适用第1项，以便在减少合宪性风险的同时，遵循第1款各项之间的立法逻辑，使对抽象公务的处罚回归具体。
第二，违法行为同时符合《治安管理处罚法》其他条款或者其他法律法规规定的，优先适用其他条款进行处罚。纵观我国应急法律体系，在宪法紧急状态制度之下，《突发事件应对法》系应急管理领域基本法，继以“一事一法”为形式的单行应急法（如《传染病防治法》《防震减灾法》《防洪法》《大气污染防治法》等），还有部分以“一事一阶段一法”的形式制定的法规规章（如《汶川地震灾后恢复重建条例》），而以“一阶段一法”的形式制定的应急管理法律法规较少。同时，《治安管理处罚法》《刑法》《森林法》《环境保护法》等法律的部分章节或者部分条款中规定了突发事件发生时的应急法制手段。因此，在“紧急状态”下，针对不同类型的突发事件可以适用其他条款予以处罚。例如，在新冠肺炎疫情期间，行为人扰乱公共场所秩序或存在涉疫赌博等行为的，优先适用《治安管理处罚法》第25条或第70条等规定，无需适用“治安紧急状态条款”之规定；又如，在森林防火期内，行为人违规野外用火的，可以优先适用《森林防火条例》予以处置。
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基于前述分析，可以将“治安紧急状态条款”的适用条件归纳如下要点：其一，适用场景具有应急性，存在法律意义上的“紧急状态”或者具有类似于《两高两部意见》中的具体规范指引；其二，权力运作具有公务性，即存在人民政府依法发布的决定、命令；其三，公务行为具有抽象性，表现为不存在具体的执法人员；其四，行为人具有妨害公务的事实，表现为违反决定、命令的行为。其中，如何定义“紧急状态”下公务行为的抽象性，是正确理解和适用“治安紧急状态条款”的前提逻辑，也使得该款项蕴含了特殊属性。1.内部性质的特殊性
透过《治安管理处罚法》第50条的内部规范体系，“紧急状态”下公民配合义务的扩大，导致了公务行为的抽象化，并与常态情形下的具体公务行为相区别。在应急管理过程中，公民和社会组织有服从应急行政机关的义务，应当遵守应急行政机关发布的行政法规、规章和其他规范性文件，执行行政命令和行政决定。申言之，政府在“紧急状态”下发布针对性的行政规范性文件，意味着应急行政行为从具体行政行为转化为抽象行政行为，对不特定相对人发生效力，效力范围较具体行政行为更大，对相对人自觉履行的要求更高。因此，位居《治安管理处罚法》第50条第1款第1项的“治安紧急状态条款”实际上相较其余三项而言具有性质上的特殊性。同时需要注意，“紧急状态”制度虽然赋予了公权力主体强有力、压制性地克制紧急事态的权力，可以对私权利主体提出更高的配合要求，但其最终目的是保障社会安全、人民自由，因而在“紧急状态”的国家治理中，既需做到对公权主体权力的授予和限制，也需做到对私权主体权利的克减与保障。然而，按照现行《治安管理处罚法》第50条的内部规范体系安排，立法者针对第1款中的四项行为规定了相同的处罚措施和处罚力度，具有特殊属性的“治安紧急状态条款”并未得到特别的关注，“紧急状态”下平衡公权力与私权利之间关系的特殊考量有待更加精细化的处理。
2.外部衔接的特殊性
结合外部行刑衔接关系的角度分析，《治安管理处罚法》第50条整体上与《刑法》第277条妨害公务罪对应明确，但“治安紧急状态条款”为了应对突发事件的紧急性而将公务行为的范围扩大至抽象公务，导致其与妨害公务罪的行刑衔接产生偏差。基于行政不法与刑事不法的区分，刑法并不处罚所有的法益侵害行为，只是处罚严重的法益侵害行为，并将字面上符合犯罪的成立条件、实质上不值得科处刑罚的轻微法益侵害行为排除在犯罪之外。因此，违反“治安紧急状态条款”的行为要构成犯罪，应当具备严重的法益侵害性。法益侵害性可能表现为行为人采取暴力、威胁等手段，如在“韩某强、韩某乾妨害公务案”中，行为人在疫情期间，因涉嫌拒不执行紧急状态下的决定、命令而被民警传唤，同时存在阻拦和暴力行为，构成妨害公务罪。或者表现为行为后果的社会危害性严重，如疫情期间因行为人拒不执行政府的决定、命令，危害公共安全的，以以危险方法危害公共安全罪定罪处罚，造成疫情传播或者有传播严重危险的，以妨害传染病防治罪定罪处罚；或者在森林防火期内因行为人违反规定野外用火，未尽到安全注意义务引发森林火灾，构成失火罪。可见，“治安紧急状态条款”规定的抽象公务（政府依法发布的决定、命令）涵盖社会管理的各个领域，可能对多种法益造成侵害，其与刑事犯罪的罪名衔接也较为灵活多样，并不局限于妨害公务罪。这也一定程度折射出，“治安紧急状态条款”相较《治安管理处罚法》第50条第1款的其余三项而言，是一种更为特殊的治安违法行为。
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（三）安放“治安紧急状态条款”的修法思考
同一法律中的不同规范之间往往起到相互衔接、相互补充的作用，存在意义上的关联，并可以运用其相互关系进行解释。为了更好地实现相关法律体系构造的自洽与衔接，便于实践中进一步规范适用，是否调整“治安紧急状态条款”的问题有必要在此次《治安管理处罚法》的修改中予以妥善回应。事实上，鉴于“治安紧急状态条款”在《治安管理处罚法》第50条内部规范体系及其与《刑法》第277条妨害公务罪之间外部衔接关系中呈现的特殊属性，加之实践中存在的适法混乱局面，调整“治安紧急状态条款”无疑具有迫切需求。接下来的问题是，如何安放“治安紧急状态条款”？综观《治安管理处罚法》的立法体例，“治安紧急状态条款”仍可置于“妨害社会管理的行为和处罚”一节。具体而言，《治安管理处罚法》分别将“妨害社会管理”和“扰乱公共秩序”置于第三章第四节和第一节，两者为并列关系，且“扰乱公共秩序”一节的条文数量相对较少；而《刑法》将“扰乱公共秩序罪”作为第六章“妨害社会管理秩序罪”中的一节，两者为包含关系。理论上，社会管理包括广义和狭义的理解，前者是指对整个社会的管理，包括政治、经济、思想文化和社会生活在内；后者是指与政治、经济、思想文化相并列的社会生活方面的管理。由此可见，《治安管理处罚法》中的“社会管理”相较于《刑法》中的“社会管理”，所涵盖的范围更小，而《刑法》中的“社会管理”则更偏向于对整个社会的管理。再回到“治安紧急状态条款”，抽象公务系为保障紧急状态情况下政府依法发布的决定、命令，也即抽象行政行为的有效遵守和执行，以处置突发事件、维护正常社会秩序为目的，偏向于对社会生活的应急管理，并不适合置于“扰乱公共秩序”之中，故而仍应将其置于“妨害社会管理”一节。在条款体例位置不变的情况下，考虑到“治安紧急状态条款”的特殊属性，可以对其采取独立构造的修改思路，在《治安管理处罚法》第50条内部单独设置一款（即独立成款），或是将其独立于第50条之外，作为新设的条文而单独存在（即独立成条）。相较独立成条，独立成款更加符合“治安紧急状态条款”的条文内涵和逻辑。一方面，抽象公务与具体公务的区分是以行政行为的类型为基础，具体行政行为本质上是对抽象行政行为的执行，具体公务也表现为对政府决定、命令的执行，两者在性质和目的上相互联系、相伴而生。同时，基于“紧急状态”下社会管理的特殊需要，以保护社会公共利益和维护公共秩序为目的的公务履行，要求社会公众自觉遵守政府的决定、命令。循此逻辑，即使是抽象的决定、命令，也可以归属于公务行为的范畴，将“治安紧急状态条款”保留于《治安管理处罚法》第50条内部符合该条的立法目的。另一方面，“治安紧急状态条款”虽然在更多情形下系与侵害其他法益的犯罪相衔接，但是不能否认其仍然存在与妨害公务罪相衔接的空间。之所以裁判文书样本显示其与其他罪名相衔接，主要原因在于“紧急状态”情形的多样性及其影响的广泛性，以及样本偏差的可能性。因而，独立成款的修法思路是一种更合理的选择，也有利于保证条文之间的逻辑性，与行为的本质属性相契合。3.具体规则的专门构造
任何紧急应对措施都会直接或者间接地增加公民的义务、限制或者停止公民的一定权利，紧急行政权的违法或者过度行使，也必然会造成对公民权利的不应有的侵害。特别是“紧急状态”下公务的抽象化理解，业已刺激处罚条件的降低和处罚范围的扩张。出于对实践中“治安紧急状态条款”适用泛化趋势的警惕，基于独立成款的修法思路，需要针对性设计有别于常态情况下妨害公务行为的处罚条件、措施及力度，同时对发布决定、命令的政府主体作出限制，从而保障政府（警察）紧急权力运行的规范与高效。
首先，参考前述关于《两高两部意见》的反思，“治安紧急状态条款”的具体规则构造需要综合嵌入法律适用场景和应急响应等级的约束。前者除了《两高两部意见》中规定的新冠肺炎疫情，可以吸收《防洪法》《防震减灾法》等单行应急法上的“紧急防汛期”“临震应急期”等法律概念，同时兼顾执法司法实践中能够形成共识的规律型场景，比如裁判文书样本显示的森林防火期、重污染天气时期、非洲猪瘟场景等能够获得法院普遍支持的适法场景。后者要求在法律适用场景的基础上进一步嵌入应急响应等级予以控制，从而消解只见法律适用场景而不顾应急响应等级的“机械执法”现象。当然，以上主张还有赖于贯通（特别）重大突发事件响应状态的政治判断与法律界定。其次，针对裁判文书样本显示的发布决定、命令的政府主体多样化，以及部分临时性议事协调机构发布的决定、命令能否作为处罚基础的问题，有必要根据特定领域的专门法律规定，确定应急处置措施的决定主体，并与“治安紧急状态条款”相互衔接，从而限定规范性文件的效力层级。参考《传染病防治法》第42条“传染病暴发、流行时，县级以上地方人民政府……必要时，报经上一级人民政府决定，可以采取下列紧急措施并予以公告”之规定，为了保证部门法之间的有效衔接，可以考虑将“治安紧急状态条款”的适用情形修改为“拒不执行县级以上人民政府发布的决定、命令的”。最后，鉴于“治安紧急状态条款”的特殊属性，可以参考《行政处罚法》第49条关于“突发事件……依法快速、从重处罚”之规定，设计与之相适应的处罚措施和处罚力度。
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新冠肺炎疫情已经逐渐淡出公众视野，但因其所凸显的执法和司法难题仍然没有得到根本性的解决。当目光进一步聚焦于“治安紧急状态条款”，由于“紧急状态”本身蕴含的多重逻辑，加之历时性规范变迁与共时性法律实施的双重挤压，围绕这一条款的理解与适用日益呈现出复杂化的倾向：一方面是“控权”，需要把握“治安紧急状态条款”的生成原因及其背后的立法原意，在条款的理解与适用方面秉持宪法精神和法律主义立场，确定政府（警察）权力运作的基本原则和底线。另一方面是“扩权”，即要正视各类重大突发公共事件场景下的应急治理与执法需求，在“治安紧急状态条款”的理解与适用方面予以功能主义拓展，以避免其彻底沦为一个“休眠条款”。除此之外，伴随着政府（警察）权力的适度扩张，还要防范“治安紧急状态条款”在功能主义进路的影响下而泛化为公安机关服务于地方政府治理活动的“口袋条款”，从而避免政府（警察）权力的滥用，此即“再控权”。循环于“控权—扩权—再控权”的弹性行权逻辑，如何在“治理紧急状态条款”的理解与适用方面实现法律主义与功能主义的相对平衡，有待于更加深入细致地分析与讨论。特别是在《治安管理处罚法》迎来大修之际，“治安紧急状态条款”及其引发的诸多理论和实务问题亟待在立法层面予以有效回应。简单来说，围绕“治安紧急状态条款”的制度设计需要嵌入行政应急权力的法律控制理论，一方面应当具有《宪法》依据，不应具有所谓的“超宪性”；另一方面应当受到行政权的内部自我控制和外部的立法、司法控制。然而，囿于“法律状态”与“事实状态”的“二分法”分析框架，既有研究提供的具体修法方案大多采取解释路径，使得“紧急状态”一词在“法律状态”（合宪性控制）与“事实状态”（突发事件响应状态）之间来回游走，未能进一步推进法律主义与功能主义的平衡框架以及“控权—扩权—再控权”的弹性行权逻辑。
透过2601份裁判文书样本的实证研究，笔者提供了一个观察与分析“治安紧急状态条款”的体系性视角，致力于揭示《治安管理处罚法》第50条的内部规范体系及其与《刑法》第277条之间的外部衔接关系，进而发掘了“治安紧急状态条款”的特殊属性。从规范条文表述到约束适用条件，针对“治安紧急状态条款”的独立性安放和专门性构造系对前述复杂化倾向的系统回应，既有助于化解今后潜在的“紧急状态”情况下的适法困境，也是本次修法尚被忽视但需重视的一条路径选择。当然，关于“治安紧急状态条款”的实证研究并不止于裁判文书分析，后续还可以进一步关注与之相关的大规模行政处罚决定书，研究呈现兼具历时性与共时性的条款实施样态，为进行中的修法活动反馈更加丰富的规范要点。
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