本文刊载于《公安学研究》2024年第2期。为方便阅读，编辑中对部分文本进行加黑并删除了文章脚注。陈如超(1980—)，男，西南政法大学刑事侦查学院教授、博士研究生导师，法学博士（重庆401120)
【摘 要】
电信网络诈骗犯罪司法治理的制度逻辑，在纵向层面，经历了简约治理向专门治理的制度转型；在横向层面，体现为严厉惩罚、全链条打击与简化证明。然而，电信网络诈骗犯罪司法治理的制度逻辑及其实效之间始终存在较大落差。两者背离的主要原因，在于不断迭代更新的电信网络诈骗犯罪，一方面突破了传统犯罪的组织形态与行为模式，另一方面改变了传统案件的证据结构与事实结构，这就导致在回应传统犯罪基础上逐渐演变且趋于稳定保守的司法治理模式，难以避免制度缺失、制度滞后、制度抽象与制度冲突等结构性的制度短缺问题。此外，电信网络诈骗犯罪司法治理的制度实效，还同时受制于制度体制与制度资源。因此，刑事司法治理电信网络诈骗犯罪，应当采取体系化、前瞻性、整体性的立法回应模式。目前通说认为，电信网络诈骗犯罪发端于20世纪90年代后期的我国台湾地区。随着台湾当局打击力度的加大、大陆地区通信与金融环境的改善，以及民众生活水平的普遍提高，大约在2003年前后，以大陆群众为作案目标的电信网络诈骗，逐渐从沿海地区向全国蔓延开来。短短20余年，电信网络诈骗已经成为我国大陆地区最为突出的网络犯罪。司法治理一直都是党和国家打击治理电信网络诈骗犯罪的重要场域。从2011年《最高人民法院、最高人民检察院关于办理诈骗刑事案件具体运用法律若干问题的解释》（以下简称《办理诈骗案件解释》）颁布以来，一系列相关法律法规、司法解释等规范性文件陆续出台，构成了我国电信网络诈骗犯罪司法治理的制度体系。但司法治理电信网络诈骗犯罪的制度逻辑，并不等于电信网络诈骗犯罪司法治理的制度实践。因为以回应传统犯罪为目的，并在此基础上逐渐演变而来的司法治理制度，与非传统的、受到现代信息网络技术加持的电信网络诈骗犯罪的治理需求始终存在落差。面对加速迭代的电信网络诈骗犯罪，相对趋于稳定、保守的司法治理制度，自始至终都面临着制度短缺问题，同时还受制于治理体制障碍与治理资源分散等其他结构性问题。本文基于历史制度主义的研究视角，首先分析电信网络诈骗犯罪司法治理的制度逻辑，然后讨论司法治理的制度实效，最后尝试对司法治理的制度预期与实践效果的落差进行理论分析。电信网络诈骗犯罪司法治理的制度逻辑，在纵向层面，经历了简约治理与专门治理两个阶段；在横向层面，则集中体现在严厉化惩治与全链条打击两方面，且为了实现上述制度预期，刑事司法因应电信网络诈骗犯罪的规律特点，建构起一套简“证”反“诈”的司法证明机制。
1.简约治理阶段。1997年《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）确立了“两点一面”的网络犯罪立法结构：“两点”是在第285条、第286条分别规定“非法侵入计算机信息系统罪”“破坏计算机信息系统罪”；“一面”是在第287条对利用计算机实施的传统犯罪进行了提示性规定—依照有关规定定罪处罚。“两点”用于制裁计算机犯罪，“一面”用于解决传统犯罪的网络化问题。此后，2000年《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》第4条进一步提示，利用互联网进行诈骗构成犯罪的，依照《刑法》相关规定追究刑事责任。根据上述规定指引，无论犯罪分子利用计算机还是利用网络实施诈骗，均按照《刑法》相关罪名处理。但电信网络诈骗犯罪并非法定罪名，而是对某类犯罪现象的概括化。作为类罪的电信网络诈骗，犯罪手段多元、侵犯法益复杂，在不同的案件中，可能分别触犯诈骗罪、信用卡诈骗罪、盗窃罪、敲诈勒索罪等不同罪名。
实际上，在2011年《办理诈骗案件解释》颁布之前，电信网络诈骗犯罪形势已经日趋严峻。但除上述寥寥几条规定之外，无论刑事诉讼法、司法解释，还是其他制度文本，都几乎再无直接关于电信网络诈骗犯罪司法治理的相关规定。由于具有针对性的制度规定的稀缺，刑事司法选择在传统法律框架中，对电信网络诈骗犯罪进行概括化的简约治理。
2.专门治理阶段。从《办理诈骗案件解释》施行开始，随着相关制度文本的陆续颁布（参见表1),电信网络诈骗犯罪的司法治理逐渐趋于专门化。这套制度体系，分别从实体与程序、证据收集与审查判断、证明与推定、涉案财物追缴与处理等各个层面，细化电信网络诈骗犯罪的司法治理。其中，最具代表性的文本，分别是《办理诈骗案件解释》，2016年《最高人民法院、最高人民检察院、公安部关于办理电信网络诈骗等刑事案件适用法律若干问题的意见》（以下简称《办理电信网络诈骗意见》），2021年《最高人民法院、最高人民检察院、公安部关于办理电信网络诈骗等刑事案件适用法律若干问题的意见（二）》（以下简称《办理电信网络诈骗意见（二）》）。![]()
电信网络诈骗犯罪司法治理的专门化，主要在于现代信息网络技术成倍化地扩大了该类犯罪的社会危害性。相关数据显示，电信网络诈骗犯罪造成的群众损失增长迅猛，2011年才40多亿元，2020年已达到2537亿元，平均每天损失超过07亿元。更有调研发现，电信网络诈骗犯罪在部分地方造成的财产损失，已超过刑事案件总损失的70%。同时，电信网络诈骗的跨时空特征，也方便犯罪分子对不同地域、成百上千的被害人同时实施诈骗。电信网络诈骗一方面增加了上当受骗的人群基数，另一方面扩大了被骗人群的类型范围。电信网络诈骗还可能引发次生性危害。一些弱承受能力型被害人，被骗后因贫病交加、身心交瘁而丧失生命。部分诈骗手法（如冒充公检法诈骗），连带损害政法机关与政府形象。此外，围绕电信网络诈骗犯罪还衍生出庞大的网络黑灰产，相互构成利益交织的犯罪生态系统。这一犯罪生态系统，不仅能够迅速完成违法犯罪的再生产，即不断催生新的电信网络诈骗犯罪及其上下游关联犯罪，而且还驱使网络黑灰产不停地分工细化，形成黑灰产业链。电信网络诈骗犯罪的生态系统，具有极大的柔韧性、灵活性与自我修复性。唯有体系化、专门化的司法治理制度，才能全链条、一体化地纵深打击整个犯罪生态系统。1.严厉惩治。电信网络诈骗犯罪司法治理制度的严厉化，集中体现在两方面。第一，降低入罪门槛。《刑法》第266条没有规定诈骗罪定罪量刑中“数额较大”“数额巨大”“数额特别巨大”的具体标准。1996年最高人民法院《关于审理诈骗案件具体应用法律的若干问题的解释》将其分别划定为“2千元至4千元以上”“3万元至5万元以上”“20万元以上”；2011年《办理诈骗案件解释》将其分别提高到“三千元至一万元以上”“三万元至十万元以上”“五十万元以上”。15年来，最低入罪标准微调的原因，是诈骗犯罪发案形势异常严峻。2016年《办理电信网络诈骗意见》第2部分第1条，则把电信网络诈骗犯罪“数额较大”“数额巨大”标准，分别统一为“三千元以上”“三万元以上”。降低入罪门槛还体现在采用数额与数量双重标准。例如，《办理电信网络诈骗意见》第2部分第4条进一步规定，当诈骗数额难以查证，但发送诈骗信息5000条以上的，或者拨打诈骗电话500人次以上的，或者在互联网上发布诈骗信息，页面浏览量累计5000次以上的，均应认定为《刑法》第266条规定的“其他严重情节”，以诈骗罪（未遂）定罪处罚。具有上述情节，且数量达到相应标准十倍以上的，则应认定为《刑法》第266条规定的“其他特别严重情节”。同时，该条对“电话次数”和“信息条数”实行累计计算。第二，量刑上加重处罚。一是增加酌定从重处罚情节。如《办理电信网络诈骗意见》第2部分第2条规定了10种酌定从重处罚情节。二是就高确定量刑起点。如《办理诈骗案件解释》第6条规定，诈骗既有既遂，又有未遂，分别达到不同量刑幅度的，依照处罚较重的规定处罚；达到同一量刑幅度的，以诈骗罪既遂处罚。《办理电信网络诈骗意见》第2部分第6条还规定，对实施电信网络诈骗犯罪的被告人裁量刑罚，在确定量刑起点、基准刑时，一般应就高选择。三是严厉处罚主犯。如《办理电信网络诈骗意见（二）》第16条第2款强调，对犯罪集团、犯罪团伙中的组织者、策划者、指挥者和骨干分子，以及利用未成年人、在校学生、老年人等特殊群体实施电信网络诈骗犯罪的，依法从严惩处。当然，刑事司法在坚持从严惩处的总体趋势下，也在贯彻宽严相济的刑事政策，对从犯采取从宽处理。例如，《办理电信网络诈骗意见（二）》第16条也规定了对被诈骗犯罪集团蛊惑、利诱参与实施诈骗的在校大学生、刚毕业大学生，只要悬崖勒马，真诚悔罪，应当以教育、感化、挽救为主，依法从宽处罚。2全链条打击。为了切断电信网络诈骗犯罪的利益输送链条，铲除其滋生、蔓延的土壤和环境，刑事司法也对与其相关的上下游关联犯罪进行打击治理。第一，实体层面的全链条打击。2015年《刑法修正案（九）》规定了“帮助信息网络犯罪活动罪”，引入概括性的“共犯正犯化”思路，将为他人信息网络犯罪提供帮助且情节严重的行为整体入罪。同时，鉴于侵犯公民个人信息被称为网络犯罪的“百罪之源”，《刑法修正案（九）》将“出售、非法提供公民个人信息罪和非法获取公民个人信息罪”，统一为“侵犯公民个人信息罪”。在此基础上，2016年《办理电信网络诈骗意见》对关联犯罪采取两种处理模式：一是继续以电信网络诈骗犯罪的共犯处理；二是不以共犯处理，而以想象竞合犯择一重罪处罚，或者数罪并罚。根据电信网络诈骗犯罪产业化、链条化发展新趋势，《办理电信网络诈骗意见（二）》再次聚焦上下游关联犯罪的一体化打击。一是根据犯罪手段的变化，扩大关联犯罪的打击范围。例如，2020年10月10日，国家采取“断卡”行动后，犯罪分子大量收购对公账户和单位结算卡。对此，《办理电信网络诈骗意见（二）》第4条明确规定，单位结算卡属于刑法规定的“信用卡”。二是明确涉“两卡”案件适用帮助信息网络犯罪活动罪的相关标准。如《办理电信网络诈骗意见（二）》第7条明确非法交易“两卡”行为，可以认定为帮助信息网络犯罪活动罪中的“帮助”行为。三是强调对关联犯罪的被追诉人，可以采取先行追诉。第二，程序方面的全链条打击。电信网络诈骗犯罪的全链条打击，在程序方面主要表现为公检法机关对上下游关联犯罪的并案管辖（包括上级指定的并案管辖）。例如，《办理电信网络诈骗意见》第5部分第3条、第4条在诸如2012年《公安机关办理刑事案件程序规定》、2014年《最高人民法院、最高人民检察院、公安部关于办理网络犯罪案件适用刑事诉讼程序若干问题的意见》等规范的基础上，确定了公检法机关的并案管辖范围。这当然有利于刑事司法全面打击电信网络诈骗犯罪的关联犯罪，但该规定比较抽象、宽泛，容易引发管辖权冲突，所以《办理电信网络诈骗意见（二）》第2条对关联犯罪的范围进行了限缩与明确。同时，为了解决公检法机关之间纵向管辖的衔接难题，《办理电信网络诈骗意见》第5部分第7条还规定，公安机关并案管辖的关联犯罪，需要提请批准逮捕、移送审查起诉、提起公诉的，应由该公安机关所在地检法机关受理，对于重大疑难复杂案件和境外案件，公安机关在指定立案侦查前，应向同级检法机关通报。该规定建立起“一条龙”式的纵向管辖模式，有利于公检法机关全面查清犯罪事实，提高诉讼效率，并实现对电信网络诈骗犯罪的全链条、全方位、一体化打击。3.简化侦控机关对电信网络诈骗犯罪的证明难度。电信网络诈骗犯罪对公安司法机关的取证、证明制造了大量障碍。围绕电信网络诈骗犯罪的证明难题，刑事司法通过制度调整形成了两种简化证明模式。第一，推定。推定一般可以理解为根据已知事实，得出推定事实的法律机制与规则。推定是刑事司法解决电信网络诈骗犯罪证明难题的主要措施。一是对参与境外诈骗团伙但数额难以查证的犯罪分子刑事责任的推定。如《办理电信网络诈骗意见（二）》第3条规定，如果有证据证实行为人参加境外诈骗犯罪集团或犯罪团伙，在境外针对境内居民实施电信网络诈骗犯罪，诈骗数额难以查证，但一年内出境赴境外诈骗犯罪窝点累计时间30日以上，或多次出境赴境外诈骗犯罪窝点的，应认定为《刑法》第266条规定的“其他严重情节”，以诈骗罪依法追究刑事责任，但有证据证明其出境从事正当活动的除外。二是对上下游关联犯罪主观明知的推定。例如《办理电信网络诈骗意见》第3部分第5条与《办理电信网络诈骗意见（二）》第11条，分别规定了多种可以推定被追诉人对电信网络诈骗犯罪所得及其产生收益主观明知的情形。三是对涉案资金的推定。如《办理电信网络诈骗意见》第7部分第2条规定，确因客观原因无法查实全部被害人，但有证据证明该账户系用于电信网络诈骗犯罪、且被告人无法说明款项合法来源的，应根据《刑法》第64条认定为违法所得，予以追缴。四是对互联网账号密码、个人生物识别信息条数的推定。《办理电信网络诈骗意见（二）》第5条第2款规定，对批量互联网账号密码、个人生物识别信息条数，根据查获数量直接认定，但有证据证明信息不真实或者重复的除外。第二，综合认定。综合认定的精髓，是“综合考虑若干因素进行事实认定”。具体到电信网络诈骗犯罪领域，综合认定就是要求将行为人收购、出售、出租等行为同主客观因素结合起来，形成统一整体的司法认识。某种程度上，综合认定类似推定。一是关于被害人人数与诈骗金额的综合认定。如《办理电信网络诈骗意见》第6部分第1条规定，办理电信网络诈骗案件，确因被害人人数众多等客观条件限制，无法逐一收集被害人陈述的，可以结合已收集被害人陈述，以及经查证属实的银行账户交易记录、第三方支付结算账户交易记录等证据，综合认定被害人人数及诈骗资金数额等犯罪事实。二是拨打电话数、发送短信数的综合认定。如《办理电信网络诈骗意见》第2部分第4条规定，因被追诉人故意隐匿、毁灭证据等原因，致拨打电话次数、发送信息条数的证据难以收集的，可以根据经查证属实的日拨打人次数、日发送信息条数，结合被追诉人实施犯罪的时间及其供述等相关证据，综合予以认定。三是主观明知的综合认定。如《办理电信网络诈骗犯罪意见（二）》第8条规定，认定行为人是否明知他人利用信息网络实施犯罪，应当根据行为人收购、出售、出租的信用卡、银行账户等的次数、张数、个数，并结合行为人的认知能力、既往经历等主客观因素予以综合认定。整体来看，经过十余年的积极回应与历史累积，电信网络诈骗犯罪司法治理的制度逻辑愈发清晰。严厉惩治与全链条打击是整个电信网络诈骗犯罪司法治理的制度导向，属于主导逻辑或中心逻辑；而简化证明则是实现严厉惩治与全链条打击的辅助手段，属于次要逻辑或工具逻辑。所以，电信网络诈骗犯罪司法治理的制度效果，应当围绕严厉惩治与全链条打击两个维度评估，而用以评估的主要指标，包括公安机关立案数、破案率、检察机关的起诉数与法院的判决情况等。第一，电信网络诈骗犯罪立案数居高不下。自改革开放以来，我国刑事犯罪的立案数量一直处于上升趋势，2015年达到历史最高峰（约717万件），此后便逐年下降。杀人、抢劫、强奸、伤害等各种暴力犯罪案件的发案量，都在21世纪初先后出现拐点。此外，盗抢等多发性侵财案件数量，也在2015年左右达到历史峰值，此后不断下降，如2019年比2016年大幅下降485%。与此相反，如表2所示，自2011—2022年间，公安机关立案的电信网络诈骗犯罪案件数一路飙升。除局部年份小幅波动外，公安机关立案量从2011年的10万余起，增加到2020年的927万起，达到历史最高峰。2011年，电信网络诈骗犯罪立案量，约占当时诈骗犯罪案件总量的219%,2020年达到484%(2019年甚至高达647%)。整体来看，在公安机关所立刑事案件总量中，电信网络诈骗犯罪立案数2011年约占17%,2020年增加到194%。在一些大中城市，这一比例已经过半，甚至在少数地区超过70%。可以说，进入21世纪至今，仅仅二十余年，电信网络诈骗犯罪已经成为我国大陆地区发案最高、损失最大、群众反响最强烈的突出犯罪。![]()
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从2021年6月开始，电信网络诈骗犯罪的上升势头得到一定程度的遏制。据公安部刑侦局通报，2021年公安机关的立案数相比2020年同比下降187%,2022年又比2021年同比下降173%,2022年的立案数已经降至624万起。但需要提醒的是，这一治理成效发生在习近平总书记2021年4月6日专门针对电信网络诈骗犯罪打击治理作出重要批示之后，是在“公安机关持续严打高压的态势下取得的”，“应该说这些成绩是暂时的、脆弱的”。考虑到被害人不知道被骗、不愿报案、公安机关没有立案等情况，公安机关通报的立案数，只是对我国现阶段电信网络诈骗犯罪的局部反映。不过，尽管公安机关的立案数一定程度可以反映刑事司法的宏观治理效果，但应看到，电信网络诈骗犯罪的发案受到多方面因素的影响，所以对司法治理制度效果或制度力量的分析，不能简单停留于此，还应通过其他因素进一步考证。第二，电信网络诈骗犯罪的低破案率。破案率始终是公安机关乃至国家犯罪治理效果的主要评价指标。努力提升破案率，也是公安机关扩大反诈战果的“牛鼻子”，且公安机关通过多级拦截、无感反诈、紧急支付、精准宣传等方式，一直在升级同电信网络诈骗犯罪对抗的手段。但电信网络诈骗一度被视为“高发低破”型犯罪。例如，2012年前后，重庆市公安机关对电信网络诈骗犯罪案件的破案率仅为061%;云南省2011年、2012年分别立案电信诈骗案件1051起、1583起，破案13起、11起，破案率为123%、069%,2012年全省11个州、市破案数为零。无论相关实证研究，还是笔者的实地调研均发现，很多地方公安机关电信网络诈骗犯罪的破案率都低于10%,甚至不到5%。即便经济发达地区，电信网络诈骗案件的破案率也不高。例如，南方某经济较发达地级市，2018—2020年电信网络诈骗案件的破案率分别为57%、128%、159%;南方某经济发达县级市，2017—2019年电信网络诈骗案件破案率分别仅为38%、34%、53%。近几年来，随着党和政府的高度重视，电信网络诈骗犯罪的破案率有所提升。例如，某沿海经济发达省份，电信网络诈骗案件的破案率近年屡创新高，2020年接近超过20%。而从全国情况看，尽管2015—2020年电信网络诈骗犯罪的破案率分别是92%、130%、132%、163%、255%、347%,但2021—2022年，破案率大幅提升，分别达到523%、627%（参见表3)。应该说，电信网络诈骗犯罪侦破率在2021—2022年的大幅上升，主要与如下原因相关。一是党和国家领导人的高度重视。这种重视必然产生注意力效应，驱使公安机关将电信网络诈骗犯罪的打击治理作为核心工作。而电信网络诈骗犯罪打击治理的显著成效之一，就表现为各地公安机关破案率的大幅提升。二是公安系统从上至下不断强化“四专两合力”，并且取得了一定成效。三是2020年10月以来公安部强化了涉“两卡”违法犯罪的打击治理。由于涉“两卡”违法犯罪是电信网络诈骗犯罪的重要环节，所以涉“两卡”违法犯罪案件的侦破也被计入电信网络犯罪的破案率。![]()
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第三，公安机关破案数、抓获人数多，但检察机关起诉案件数、人员数偏少。全国检察机关向法院提出公诉的电信网络诈骗案件数、人员数，近年一直处于上升势头（参见表4)。从绝对数量看，2017—2020年间，全国检察机关共起诉涉电信网络诈骗犯罪人数209595人，占所有涉网络犯罪罪名人数的67%。但与同期公安机关破案数、抓获人数相比，检察机关向法院提出公诉的案件数、人员数明显偏少。例如，2019—2020年间，检察机关起诉电信网络诈骗犯罪案件数，分别为同年公安机关破案数的81%、78%;提起公诉人数，分别是同年公安机关抓获人数的351%、206%。![]()
相比此前，2021年全国检察机关起诉电信网络诈骗犯罪人数有所回落（约4万人），但公安机关抓获人数却大幅上升（约634万人），两者之间显然不成比例。这极有可能是公安机关与检察院的统计口径存在差异，即检察院是否将涉“两卡”等帮助信息网络犯罪活动罪案件数、提取公诉人数纳入公安机关的电信网络诈骗犯罪范畴。2021年，全国检察机关还起诉涉帮助信息网络犯罪活动罪129万人，涉掩饰隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益罪43万余人。假设这些犯罪都与电信网络诈骗相关，2021年全国检察机关起诉涉电信网络诈骗犯罪也只约212万人，大致为全国公安机关抓获人数的1/3,与2019年、2020年相关数据比较接近。第四，与检察机关起诉案件数、人员数相比，全国法院审结电信网络诈骗案件数、判处罪犯人数同样偏少。纵向来看，全国法院审结电信网络诈骗案件数持续增加，2016年比2015年同比上升5147%,2017年较2016年同比上升7034%。但从数量上看，2014年1月至2019年10月，全国法院审结电信网络诈骗犯罪案件仅15万件，判处罪犯47万人。与同期检察机关提起公诉的案件数、人员数相比，法院审结电信网络诈骗犯罪案件数、判处罪犯人数也明显偏少。仅2016—2019年，全国检察机关提起公诉的案件数与人员数，就分别超过4万件、10万人。2021年，全国法院审结相关电信网络诈骗犯罪案件79万件、149万人，相比既往大幅提升，但与检察机关起诉案件数、人数相比（统计口径差异，近4万人这一数据应不可信）依然偏少。如果上述数据能够大致反映司法实践，那么即便公检法机关存在统计口径差异，以及考虑到侦查滞后起诉、起诉滞后审判的问题，本文也可以初步作出如下结论：公安机关立案的案件，尽管破案率不断提高，但仍然有相当部分的案件无法侦破；而公安机关侦破的案件，相当部分没有被检察机关起诉；而检察机关起诉的案件与人员，又有相当一部分没有被法院审结或判决。这确实说明电信网络诈骗犯罪司法治理面临侦破难、起诉难、定罪难等实践难题。刑事司法治理电信网络诈骗犯罪的实践效果与电信网络诈骗犯罪司法治理的制度预期—全链条打击与严厉化惩治—之间存在一定落差。第五，从审判效果来看，2016—2018年，全国法院对网络诈骗被告人处以有期徒刑多达9559%。但其中5028%的被告人被判处3年以下有期徒刑，而被判处3至5年、5至10年、10年以上有期徒刑的分别为2910%、1282%、78%。刑罚的相对轻缓化，部分原因在于被法院审判的被告人，大部分犯罪参与程度低—主要处于犯罪末端环节，或从事上下游关联犯罪，且倾向选择认罪认罚。所以人民法院2021年审结帮助信息网络犯罪活动罪的人数，远远超过电信网络诈骗犯罪的实行犯。而诈骗团伙中可能被判处严重刑罚的首要分子和骨干成员，实际上很难缉捕归案。2016—2018年的法院审判实践还表明，平均每件网络诈骗案件涉及被告302人，高于网络犯罪案件平均人数273人；566%的案件为一人独立犯罪，三人或三人以上团伙诈骗案件比例虽然不断上升，但不到案件总量的30%。2021年，全国法院审结的电信网络诈骗犯罪案件，平均每案只约19名被告(149/79)。但与之矛盾的是，当前“单打独斗”型电信网络诈骗犯罪非常罕见。360互联网安全中心2015年发布的《现代网络诈骗产业链分析报告》指出，“电信网络诈骗犯罪往往是有组织、成规模的，即便是那些手法最简单、最传统的网络诈骗，通常来说也不是一两个人能够独立完成的，而是由10人或10人以上的有组织犯罪团伙共同完成。极端情况下，还会出现几十人、上百人甚至全村参与的犯罪团伙。这些犯罪团伙分工明确，相互配合，协同作案，已经形成了一条非常完整的犯罪产业链”。内部分工与外部分包，已是电信网络诈骗犯罪的常态化模式。它不再是“孤立的个人反对统治关系的斗争”（马克思语），而是分工合作、精心策划的犯罪组织，针对与其信息极不对称的孤立个人进行团伙协作式诈骗。上述矛盾可以说明，电信网络诈骗团伙的部分甚至大部分成员，并未受到刑罚制裁，更遑论严厉惩罚；而上下游关联犯罪人员，也难以以共同犯罪追究刑事责任。事实上，刑事司法对网络黑灰产或关联犯罪打击力度的强化，是直到2019年《关于办理非法利用信息网络、帮助信息网络犯罪活动等刑事案件适用法律若干问题的解释》以及2020年以来国家相关部门采取“断卡”“断流”等专项行动之后开始的。如前所述，2021年全国检察机关共起诉帮助信息网络犯罪活动罪129万人，同比上升85倍；起诉掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益罪43万余人，同比上升一倍。但与网络黑灰产的实际体量相比，刑事司法的打击数量依旧相形见绌。例如，据2015年360互联网安全中心的《现代网络诈骗产业链分析报告》估计，网络诈骗产业链上至少有160万从业者。需要说明的是，帮助信息网络犯罪活动罪等堵截性罪名的大幅适用，是因为入罪相对容易，但其消极后果同样明显。不少电信网络诈骗犯罪，刑事司法不再追根溯源。刑事司法的浅尝辄止，既难做到“罚当其罪”，又无法实现对整个犯罪链条的有效打击。我国当前司法治理的整套制度体系，都是在回应“农业—工业社会”中传统犯罪的基础上逐渐演变而来。而电信网络诈骗犯罪与传统犯罪存在结构化差异，具体表现在层级化与规模化的组织形态，链条化与去中心化的行为模式，海量化与分散化的证据结构，以及复杂化、碎片化的事实构造。所以非传统的、且加速迭代的电信网络诈骗犯罪，必然从实体与程序（主要是指案件管辖方面）、证据与证明等多个层次冲击着传统司法治理制度。
传统犯罪一般发生在有限的物理空间，犯罪人与被害人、犯罪行为发生地与犯罪结果发生地的分布，以“同一空间为常态、不同空间为例外”。传统犯罪更少出现跨境、跨国犯罪。传统犯罪的犯罪空间，与基层办案机关的司法管辖区域大致重叠。传统犯罪的“人—案”结构相对简单，犯罪主体单一，同一犯罪主体所涉案件单一。即便他们犯下系列案件，公安机关并案管辖的“人—案”边界也清晰可辨。但电信网络诈骗犯罪改变了传统犯罪的组织形态与空间结构。诈骗团伙因诈骗人员的流动变动不居。同一诈骗团伙，在一个诈骗周期内，可以对成百上千被害人实施诈骗。与诈骗团伙关联的网络黑灰产，同时为其他犯罪团伙提供帮助；被帮助的其他犯罪团伙，也在从事着各种各样的犯罪。错综复杂的组织网络，延伸出没有清晰边界的犯罪人员与案件。不同犯罪人与被害人、犯罪行为发生地与犯罪结果发生地，零散分布在或关联着境内外无数现实空间。跨域性的电信网络诈骗犯罪，与属地化的司法管辖之间存在紧张。首先，地域管辖的多元性与冲突性。犯罪地、犯罪人以及其他管辖联结点的广泛分布，在横向上，引发各地公安机关的管辖冲突；在纵向上，公检法机关对所办案件是否属于本地管辖频发争议。对于跨境案件，我国公安机关与境外国家或地区容易产生管辖争议，或者我国仅有管辖之名，而无管辖之实。其次，并案管辖的模糊性与伸缩性。电信网络诈骗犯罪以诈骗团伙为中心、网络黑灰产为节点，向外延伸出一个犯罪人员网与犯罪案件网。“人—案”边界不清，赋予地方公安机关灵活的并案管辖权。考虑到办案投入、侦破难度以及与检法机关的协调成本，地方公安机关一般都会重点关注与本地密切相关的案件—本地被害人报案的案件，或根据自身考虑选择案件。然而，电信网络诈骗犯罪的局部性打击，根本难以撼动整个犯罪网络，但要求地方公安机关全链条打击，既使其不堪重负，也难以为其划定明确的“人—案”管辖边界。由此可能导致的结果是，公安机关启动管辖权，容易产生不同于公安机关的管辖权冲突；不启动管辖权，又有推脱管辖责任之嫌。传统犯罪是接触性犯罪，与案件相关的证据分布比较集中。例如，物证、书证大多存在于一个或少数几个犯罪现场或关联场所。案件的证据体量也不大，主要表现为物证、书证、人证等传统证据。传统犯罪案件的侦查取证具有下述特点。一是证据的可控性。与案件相关的证据，几乎都在地方公安机关的可控范围之内，如犯罪现场、嫌疑人、被害人、证人都在其管辖区域。二是取证的自足性。在小证据时代，公安机关传统的资源配置，基本足以应对证据收集，例外情况下，可以聘请“有专门知识的人”辅助取证。三是取证的及时性。与案件具有关联性的证据数量有限，不会过多牵扯其他办案资源，整个地方公安机关的侦查工作，不致于因为办理某个案件，而被整体削弱甚至瘫痪。与传统犯罪案件相比，电信网络诈骗犯罪案件的证据结构具有不同特征。首先，证据海量化。这根源于电信网络诈骗犯罪行为海量化（如拨打电话数）、侵害对象海量化（被害人数）、涉案资金海量化（“少额多笔”）。在类似传销模式的电信网络诈骗案件中，还存在犯罪人员海量化。其次，证据数据化。电信网络诈骗犯罪依赖信息网络技术，信息流、资金流、人员流大都表现为电子数据。传统物证、书证的比率明显下降。最后，证据分散化。无论传统证据还是电子数据，都散落在境内、境外不同物理空间，或者网络空间的不同平台。电信网络诈骗案件的证据结构，使公安机关的取证难度成倍增加。一是证据海量化与取证资源有限性矛盾。面对电信网络诈骗犯罪庞大的证据体量，取证资源有限且被内部体制分割的基层公安机关，全面、及时收集证据举步维艰。如果没有明确的“人—案”边界，以及对海量证据的选择性取证—实务中称之为抽样取证，单个案件就可能压垮一个地方公安机关。二是证据分散性与取证可控性矛盾。超出管辖区域的境内取证，地方公安机关需要异地公安机关协助，或者要求银行、电信、网络服务提供商等第三方配合；境外证据，除一些网络公开数据外，公安机关难免面临跨境取证难题。海量证据分布的跨区域性、跨平台性与公安机关取证权限的地方化、境内化，是当前刑事司法打击电信网络诈骗犯罪面临的主要困境。这一困境可能产生两方面后果：公安机关难以获取足够证据查明、证明案件事实；犯罪嫌疑人利用公安机关面临的取证障碍，销毁证据、逃避侦查、逍遥境外。三是取证技术与取证资源不匹配。电信网络诈骗案件充斥着大量的电子数据，但基层公安机关并未配置与之匹配的取证资源—这些资源集中在上级公安机关。同一公安机关内部，有限的取证资源也被体制性切割。取证资源的分散化与繁琐的内部协调，驱使承担办案的侦查部门倾向依赖第三方科技公司取证，这可能引发电子数据取证主体的合技术性与合法性矛盾。在我国刑事司法中，为了查明案件事实，传统犯罪案件采取“印证证明模式”。印证的前提，是存在两个以上信息源独立的不同证据，且证据所含信息具有同一性，包括信息内容的同一与信息的指向同一、协调一致。在这个意义上，“印证”是指两个以上的证据在所包含的事实信息方面发生了重合或交叉，使得一个证据的真实性得到了其他证据的验证。印证证明既是作为证明方法的印证—对证据事实的审查判断与对案件事实的证明，又是作为证明标准的印证。传统犯罪案件事实结构相对简单，证据体量小，证据与证据、证据与案件事实的映射关系清晰，印证证明的可操作性强。电信网络诈骗犯罪案件的事实结构非常复杂。同一诈骗团伙，可以实施成百上千次诈骗，每次诈骗构成一个独立案件，若干案件纵横交错，涉及多名犯罪人员，多个犯罪时空，成批量被害人。围绕诈骗团伙与网络黑灰产，延伸出复杂的犯罪网络，牵涉出无以计数、盘根错节的海量犯罪事实。与此同时，电信网络诈骗犯罪的案件事实又显得十分碎片化。犯罪分工的不断细化，单一案件也被切割成不同部分，分别由诈骗团伙与网络黑灰产完成。犯罪链条上的每一环节，几乎反映的都不过是整个案件事实的某一片断。碎片化的案件事实，需要由分布在不同时空、平台的证据分别证成。诈骗组织的分工合作、时空分离与匿名联系，导致大多数犯罪人员（甚或所有犯罪人）熟悉的案件范围，大都局限于与其紧密关联的某个或某些犯罪环节，他们不关心也无兴趣了解其他人的犯罪活动。犯罪人员所供述的，差不多都是整个案件的某个片断，或者是这些片断中的片断。而批量化、程式化（即按部就班、漠不关心）与非接触的诈骗模式，还会进一步模糊他们对犯罪事实的记忆。即使电信网络诈骗犯罪的组织策划者、骨干，也不可能更无必要知道诈骗案件的所有细节，他们只是把控案件的整体进程与重要环节。复杂化、碎片化的事实结构与海量化、分散化的证据结构的耦合，很大程度上为印证证明模式在电信网络诈骗案件中的运用设置了障碍。一方面，公安机关不可能一一提取分散的海量证据，即便能够提取的证据，也显得比较零散，大多只是证明复杂案件事实的某个或某些片断。另一方面，一些关键性证据，特别是涉及诈骗团伙层级、分工、资金分配等方面的重要证据，又容易被诈骗团伙销毁、清除。印证证明的前提，是存在两个或两个以上不同来源的证据，而且承载的证据信息还得具有同一性。但在电信网络诈骗案件中，案件事实的某一环节经常缺乏证据证明，或者只有单一证据，或者是一些无法印证的多个证据。印证证明模式在电信网络诈骗案件中面临的系列难题，既难以通过印证审查判断证据的真实性，又难以通过印证证明案件事实。印证难题驱动侦查人员不得不依赖犯罪嫌疑人口供。但犯罪嫌疑人口供同样存在结构性缺陷。诈骗团伙的组织策划者、骨干，一般藏匿于境外，很难被公安机关缉捕归案。被抓获者，多是实施诈骗的底层人员，以及境内一些从事网络黑灰产的犯罪人员。除避重就轻外，他们供述的只是复杂案件的某个片断，而且还可能存在记忆的准确性与全面性问题。尽管如此，通过口供与其他证据印证，依然是公安机关办理电信网络诈骗案件的主要方式。缺乏口供印证，大多数案件事实无法满足作为证明标准的印证要求。即便放松印证式的证明标准，过于分散的案件证据与碎片化的案件事实，也会使电信网络诈骗犯罪的一些案件事实甚至部分主要案件事实缺乏证据证明。![]()
（四）罪刑规范面临的冲击
传统（诈骗）犯罪以“单独犯罪为常态、共同犯罪为例外”。即便共同犯罪，犯罪组织也较少出现规模化、层级化结构，一般不会外包业务，缺乏专门为犯罪提供帮助的黑灰产。同时，传统犯罪以犯罪人的实行行为为中心：要么没有犯罪预备行为（与事后行为），要么预备行为（与事后行为）从属于实行行为；要么没有犯罪帮助行为，要么帮助行为依附于实行行为。现行《刑法》的罪刑规范，主要围绕单独犯罪加以设置，并直接针对犯罪人的实行行为。对实践中相对低发的预备行为（与事后行为）或帮助行为，一般通过《刑法》总则关于预备犯和共犯的相关规定，就能实现有效规制；因为预备行为与帮助行为结构相对简单，查明主观明知、认定犯罪预备与共同犯罪方面均不困难。但电信网络诈骗犯罪具有两个典型特征：一是共同犯罪常态化；二是犯罪分工精细化。在诈骗团伙内部，规模化的发展趋势，驱使诈骗人员在纵向上层级化、横向上模块化。为了规避打击风险、降低犯罪门槛、优化犯罪资源，诈骗团伙的一些功能模块逐渐外包，形成诸如提供公民信息、技术工具、洗钱服务等网络黑灰产业链。多个黑灰产与单个诈骗团伙的“多对一”关系，单个黑灰产与多个犯罪团伙（未必是诈骗团伙）的“一对多”关系，构成纵横交错的犯罪网络。在犯罪网络中，犯罪人之间以昵称、代号等匿名方式联络，大多只是熟悉的陌生人。即便共处一室，诈骗团伙内部的许多犯罪行为人也互不认识，或无兴趣认识。层级化、模块化与网络化的犯罪形态，使得《刑法》上最混乱和黑暗的“绝望之章”共同犯罪的认定，在电信网络诈骗犯罪中变得无比复杂。电信网络诈骗犯罪的分工细化，导致各个环节的诈骗人员只按“剧本”操作，相互之间并不了解，也不熟悉，甚至不知道自己在诈骗中的地位和作用。随着犯罪链条拉长，部分犯罪人员的犯罪参与度、或与犯罪的关联度趋于弱化。孤立地看，一些犯罪行为可能谈不上违法犯罪，行为人或许也不知道是犯罪。而且，在网络空间，共同犯罪更多表现为相互默契与心照不宣，共谋已不是必备条件。哪怕存在共同犯罪的意思联络（如诈骗团伙与网络黑灰产之间），通常也较为模糊，缺乏共谋过程—没有当面交流与详细沟通。电信网络诈骗犯罪的分工细化及其技术性特征，从两方面弱化了传统犯罪中实行行为的中心地位。一是在纵向上，犯罪预备行为、事后行为在整个犯罪链条中的重要性，很大程度超过了实行行为。缺乏预备阶段的准备工具、制造条件，诈骗团伙的实行行为举步维艰，或者难以为继。预备行为还降低了电信网络诈骗的犯罪门槛，能够吸引更多潜在犯罪人参与其中。同时，支付方式的虚拟化及其可追踪性，也使得资金洗白变现成为电信网络诈骗犯罪中不可或缺的一环。二是在横向上，网络黑灰产帮助行为的重要性，逐渐超过诈骗团伙的实行行为。帮助行为突破了传统行为的成本和效率限制，可为包括电信网络诈骗的众多网络犯罪提供支持，具有自身独立经济利益。这种不同于帮助犯的独立行为，比网络空间中相应犯罪的实行行为的社会危害性更严重，也不可能为从属性行为所具有，而表现出独立犯罪的属性，因此，按帮助犯定罪处罚，不能罚当其罪，不利于遏制电信网络诈骗犯罪。四、电信网络诈骗犯罪司法治理制度的结构化短缺及其优化路径针对电信网络诈骗犯罪的体系化冲击，自2011年《办理诈骗案件解释》颁布以来，刑事司法实现了从简约治理向专门治理的制度转型，并型塑了一套严厉化惩罚、全链条打击与简化证明的制度框架。然而，一方面，建立在传统“农业—工业社会”基础上的司法治理能力，与信息网络技术加持的电信网络诈骗犯罪的治理需求始终难以匹配；另一方面，为了逃避打击，降低犯罪成本，电信网络诈骗犯罪手段迭代翻新过快，刑事司法几乎难以作出体系化的前瞻性回应，以至于每一次制度调整都难免具有被动性、碎片化、滞后性特征。所以，基于“挑战—回应”模式的司法治理始终难以克服结构化的制度短缺问题。具体来说，电信网络诈骗犯罪司法治理的制度短缺问题，主要表现如下。第一，制度缺失。电信网络诈骗犯罪是生态型犯罪，具有跨域性、技术性、分工性，犯罪链条长。在宏观层面，现行《刑法》采取预备行为、帮助行为独立入罪以及明确平台刑事责任等多项举措，但这是一种碎片化应对思路，没有对电信网络诈骗犯罪治理的各个环节坚持整合思维；同时，以实行行为为重心的传统罪刑规范，也无法有效应对电信网络诈骗犯罪的去中心化趋势。在微观层面，电信网络诈骗犯罪突破了传统诈骗罪的犯罪构成要件，导致法益侵犯多元化、共同犯罪复杂化、此罪彼罪模糊化等问题。此外，电信网络诈骗犯罪司法治理的制度缺失，还表现在如何收集提取海量分散的犯罪证据、如何定位大数据证据、如何实现大数据证明、如何有效实现跨境取证合作、境外取证转化等前沿问题。第二，制度滞后。电信网络诈骗犯罪与传统犯罪的主要区别，就是借助日新月异的现代信息网络技术加速迭代。但刑事司法的制度安排，具有一定的可信性承诺，要求保持稳定性、可信性、可预期性。所以刑事司法的制度规范与电信网络诈骗犯罪的治理需求之间，必然存在一定落差。首先，刑事司法的每一次制度回应，其实已经部分滞后于电信网络诈骗犯罪的最新发展趋势；其次，在信息网络社会，新颁布的制度规范可能被犯罪人反向利用。制度滞后犯罪趋势的典型例子，就是诈骗分子洗钱方式的迅速变化，例如贸易对冲、虚拟货币洗钱，导致侦查取证、涉案资金处置面临非常突出的问题。趋于稳定的制度规范与瞬息万变的犯罪方式之间的矛盾，是当前公安司法机关疲于应对电信网络诈骗犯罪的主要原因。第三，制度抽象。制度的稳定性、可预期性，要求制度具有一定的概括性；制度的适应性、针对性，又要求制度具有一定的可操作性。在传统社会，这一制度矛盾或许并不明显。但信息网络社会中的电信网络诈骗犯罪，使得这一矛盾变得尖锐化。偏向可操作性，制度规范滞后司法实践；偏向概括性，司法实践无法套用制度。例如，2015年《刑法修正案（九）》规定了帮助信息网络犯罪活动罪，但直到2019年《最高人民法院、最高人民检察院关于办理非法利用信息网络、帮助信息网络犯罪活动等刑事案件适用法律若干问题的解释》颁布之前，司法实践很少以该罪定案。又如，制度层面规定了综合认定，但何为综合认定、如何综合认定，司法实践争议很大。第四，制度冲突。电信网络诈骗犯罪对当前司法治理制度构成全方位冲击。但刑事司法整体上采取一种碎片化回应模式。碎片化回应的弊端，就是不同主体、不同时期颁布的制度规范之间，可能存在一些冲突。例如，《刑法》适用碎片化局面的形成，实际上与当前网络犯罪刑事侦查的现状相关。诈骗犯罪虽然分工合作、链条复杂，但只要公安机关能够查明整个犯罪链条，《刑法》适用并不会出现碎片化倾向。然而，当前罪刑规范的部分条款，由于没有充分考虑技术发展水平和侦查取证的现实能力，结果出现实体法上合理但程序方面难以实际操作的尴尬局面。又如，现有制度一方面要求公安机关紧急止付、快速冻结涉案资金，另一方面又没有合理的制度机制授权公安机关处置涉案资金。面对电信网络诈骗犯罪司法治理制度的结构化短缺问题，在理想状态下，刑事司法理应立足当下、面向未来，以一种整体性、体系性、前瞻性的制度建构思路进行积极回应。但由于电信网络诈骗犯罪迭代过快，且并无足够成熟的制度规范可资借鉴，所以刑事司法的制度优化就显得举步维艰。有鉴于此，本文更多是从宏观层面，围绕电信网络诈骗犯罪的案件管辖、取证与证明、刑法规范等提出一些制度完善思路。其一，电信网络诈骗犯罪司法治理制度优化的基本原则。基本原则是指导立法的指针。电信网络诈骗犯罪司法治理的制度优化，首先需要坚持全链条打击与严厉惩治的双重制度目标。在一线侦查人员看来，电信网络诈骗犯罪是低风险、高收益型犯罪，不仅犯罪分子难以缉捕归案并绳之以法，而且具有示范效应，容易吸纳潜在犯罪分子加入其中。同时，电信网络诈骗犯罪分工合作的精细化、模块化，决定了仅仅打击诈骗的直接实施者根本无法摧毁整个犯罪链条。所以全链条、严厉化打击依然是当前电信网络诈骗犯罪司法治理的主要导向。其次，合理平衡降低打击治理难度与查明案件事实、保障被追诉人合法权益的多元制度目标。电信网络诈骗犯罪的跨域性、技术性、涉众性等特征，导致其打击治理难度远远超过传统犯罪，所以从取证、证明等方面降低打击治理难度一直是刑事司法制度的基调。但为了避免冤假错案、合理保障被追诉人的合法权益，坚持查明案件事实与底线正义依然是刑事司法不可动摇之目标。再次，刑事司法制度的稳定性与灵活性兼顾。制度的功能之一是协调预期，这就要求制度具有一定的稳定性。然而，电信网络诈骗犯罪充分利用技术漏洞与法律漏洞，随时更新诈骗剧本，这就导致制度的稳定性与制度的适应性出现冲突。因此，电信网络诈骗犯罪司法治理制度应当具有一定的前瞻性。最后，电信网络诈骗犯罪司法治理制度应当具有原则性与操作性。原则性是为了应对电信网络诈骗犯罪的快速变化，避免办案人员无法可依，导致放纵罪犯；操作性是便利办案人员打击治理，同时降低其办案风险。原则性与操作性既可以体现在不同制度文本中，如《中华人民共和国反电信网络诈骗法》的原则性规定与《办理电信网络诈骗意见（二）》的操作性规定，也可以反映在同一文本中。其二，电信网络诈骗犯罪司法治理制度优化的具体路径。本部分主要以案件管辖、取证与证明、罪刑规范等维度进行讨论。一是案件管辖方面的制度优化。电信网络诈骗犯罪案件管辖面临的主要矛盾，是犯罪的跨域性与管辖的属地化。解决这一矛盾的根本路径，是建立以侦查管辖为导向的纵向管辖与“沾边就管”的横向管辖机制。在纵向层面，传统犯罪以审判管辖为中心。以审判管辖为中心建立在刑事犯罪弱流动性的基础之上。但电信网络诈骗犯罪主体与被害人的跨域性，决定了以审判管辖为中心必然导致公检法机关之间无穷无尽的管辖争议，每案都通过三家协调机制成本过高。在犯罪流动性强、特别是为了打击缅北回流诈骗人员的需要，以侦查管辖为导向具有重要的现实意义。在横向上，为了有效打击电信网络诈骗犯罪，避免公安机关相互推诿，“沾边就管”尽管可能导致地方公安机关争抢案件，但毕竟能够避免案件无公安机关管辖的弊端。任何制度都不可能尽善尽美。在案件管辖方面，刑事司法首先应保证电信网络诈骗犯罪能够被公安机关管辖，其次才讨论因为管辖而产生的后续协调问题。二是取证特别是侦查取证制度的持续优化。首先，针对证据海量化与取证资源有限性的矛盾，刑事司法应当完善抽样取证制度，简化公安机关取证难度。同时，优化侦查机关内部不同警种、上下级公安机关的取证资源。其次，针对证据分散性与取证可控性矛盾，刑事司法需要进一步完善异地公安机关的侦查协作机制。就目前来看，异地侦查协作依然效率低下，异地公安机关不协助或简单应付，办案公安机关并无有效的救济措施。同时，强化证据调取制度、加强境外取证协助机制、优化境外证据境内使用规定等也是当前刑事司法的重点立法方向。最后，针对取证技术与取证资源不匹配的问题，刑事司法需要完善第三方参与协助侦查取证的制度机制，包括第三方的角色、资质、法律责任等实体问题，以及启动条件、参与阶段等程序问题。三是证明制度的优化路径。电信网络诈骗犯罪案件的事实结构极其复杂，呈现出复杂化、碎片化的特征。而传统案件事实的印证证明模式，在电信网络诈骗犯罪案件事实的证明中面临一些困境。印证证明模式驱使电信网络犯罪案件依然依赖口供，特别是对于缅北回流诈骗人员的侦查而言，口供甚至成为案件侦查突破的关键点。刑事司法需要保障侦查人员审讯的合法性以及口供的真实性，避免违法审讯与冤假错案。同时，为了降低证明难度，刑事司法规定了大量推定、综合认定等简化证明手段。但由于这些规定过于原则，实践中难以把握，理论上又聚讼纷纭，所以刑事司法需要进一步细化，使其具有操作性。四是罪刑规范层面的优化路径。电信网络诈骗犯罪的组织结构与行为模式，使得共同犯罪的认定复杂化、诈骗人员实行行为去中心化。同时，电信网络诈骗犯罪侵害法益多元，简单的侵犯财产权益并不能合理评价其社会危害性。有鉴于此，实务部门的办案人员提出，可将电信网络诈骗单独入刑并降低其入罪门槛。具体来说，可以“刑法修正案”的形式，在诈骗罪之后增加一条，规定独立的“组织、领导、参加电信网络诈骗活动罪”，并建立“数额＋数据或情节”的评价体系。以数据和情节两种要素作为数额标准的补充，数据和数额是包含与被包含的关系，不再仅局限于诈骗金额的数量，而从诈骗次数、诈骗受害人数、诈骗手段以及诈骗情节去考虑。例如，将“冒充公检法工作人员实施诈骗”“导致被害人自杀身亡或其他严重后果”“在境外搭建电信网络诈骗话务窝点”等特殊情节作为刑法评价的法定刑升格条件，这样有利于公平公正的评价犯罪事实，也更有利于打击电信网络诈骗犯罪。![]()
余论
在行文即将结束之际，需要注意的是，刑事司法治理电信网络诈骗犯罪的制度实效还同时受制于司法资源分散、司法体制障碍等非制度性因素。制度的力量依附于非制度因素。完全从电信网络诈骗犯罪司法治理的制度层面讨论制度逻辑与制度实践的背离可能有失偏颇。电信网络诈骗犯罪司法治理的制度效果，其实同时受到司法治理制度、治理资源和治理体制的三重约束。进一步来看，司法治理的制度力量甚至还受制于司法治理资源和治理体制。所以司法治理的资源分散及其体制障碍，是影响电信网络诈骗犯罪司法治理制度效果的深层机制。司法治理的资源分散与体制障碍，可以公安机关侦查电信网络诈骗犯罪为例进行说明。如前所述，电信网络诈骗犯罪是一种跨区域、分工协作式的链条化犯罪，以诈骗团伙与网络黑灰产为中心，形成一个环环相扣、时紧时松的犯罪生态网络。而在公安系统内部，侦查资源既在宏观上被条块切割，又在微观上被不同警种分散。同时，公安机关办案所需资源，又分散在金融、电信、网络服务提供商等外部系统。此外，电信网络诈骗犯罪的跨境化已是常态，为了抓获犯罪嫌疑人、收集证据，公安机关办案还需要得到境外国家、地区相关部门的协助。侦查资源过度分散的公安机关，显然难以应对分工细化、迅速纠结、灵活组装的电信网络诈骗犯罪。这就需要优化侦查体制，而重塑公安机关内部体制、整合外部侦查资源、加强境内外警务与司法合作，是刑事司法打击治理电信网络诈骗犯罪的重要举措。在国家层面，2015年6月，国务院批准建立打击治理电信网络新型违法犯罪工作部际联席会议制度，由公安部、工业和信息化部、中宣部、中国人民银行、最高人民检察院、最高人民法院等部门和单位参与，以加强对全国打击治理工作的组织领导和统筹协调；在公安系统内部，从上至下建立各级反诈中心，以整合侦查资源。同时在外部，需要公安机关加强与境外相关国家与地区的警务合作，共同打击电信网络诈骗犯罪。例如，截止2024年5月底，经过公安部的不懈努力，以及在缅甸各方的大力配合下，2023年7月以来，已有49万名电信网络诈骗犯罪嫌疑人自缅北移交我国公安机关。但迄今为止，侦查体制方面的障碍也难以根本解决。条块分割、警种林立的侦查资源结构很难彻底改变；电信、银行、互联网公司等外部侦查资源无法也不能完全体制化；跨境合作依然举步维艰；公检法机关基于职能定位、考核机制、相互制约的考虑，对电信网络诈骗犯罪的取证、证明、定罪存在严重分歧，各地常常各行其是。最明显的体现，就是当前境外移交的电信网络诈骗犯罪被追诉人，各地公检法机关在证据认定与定罪量刑方面一直存在争议，这亟需相关部门出台新的规定解决司法实践中的难题。电信网络诈骗犯罪的司法治理，依然任重而道远。— ![]()
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