【摘 要】
在诸多袭击目标中，公共场所面临的风险尤为突出。从恐怖分子及其组织的行为逻辑来说，公共场所因其更容易造成严重伤亡及社会影响而往往成为恐怖袭击的首选。尤其是车站、机场、商场、体育馆等软目标类的公共场所，不仅人员密集，且易于接近，同样的袭击方式往往可以产生更大的伤害并吸引更多的关注。除此之外，袭击此类目标带来的巨大经济损失及对当局的持续消耗也是恐怖分子所看重的。一名“基地”组织高层人员就曾提出，“如果一家招待西方游客的印尼酒店被袭击了，敌人（各国政府）就会被迫去保护各国招待西方游客的酒店，因为它们都有可能成为类似袭击的目标。同样的情况也适用于居民区、经济机构和大使馆等等。”长期以来，通过这种“涟漪效应”来持续消耗政府是很多恐怖势力的一个重要策略。也正因为如此，全球范围内有相当一部分恐怖袭击都发生在此类公共场所。对于生物恐怖袭击而言就更是如此。将人员密集的公共场所作为袭击的实施地，可以更大限度地发挥生物恐怖袭击的扩散性和感染性特点，从而更好达到恐怖分子扩大伤亡、恐慌和消耗的目的。
在上述情况下，做好公共场所生物恐怖袭击的防控就成为一项需要严肃对待的任务。然而，令人遗憾的是，在迄今为止实际发生的生物恐怖袭击案例中，相关的应对处置明显不足，无论是事前的预警防范、事中的应急处置，还是事后的善后恢复，都暴露出诸多问题。一方面是由于生物恐怖袭击本身案例稀少，难以有效积累防控经验，另一方面在于防控生物恐怖袭击专业性强，对处置能力要求高。因此，深入研究公共场所生物恐怖袭击防控机理，对于有效管控相关风险、维护国家生物安全具有重要意义。
在重大突发事件中应急响应网络的节点、结构及演化规律。例如，Kapucu等学者以“9·11”事件、卡特里娜飓风等重大突发事件为案例研究对象，运用复杂适应系统理论、社会网络分析中的中心度等测度指标来识别网络中核心组织和剖析应急组织间关系建立的方式，研究整体网络动态发展演化趋势。在国内学术界，杜新安等人对生物恐怖袭击所可能导致的疾病的病原学特征、流行病学、诊断方法、预防与控制措施作了翔实梳理，并提出生物恐怖袭击的应对处置原则、策略，以及医学处置程序与要点等。张斌的研究聚焦于生物恐怖事件医学救援的仿真推演，对领域知识建模、任务流程建模和能力评估方法等关键技术展开研究，为完善生物恐怖袭击医学救援仿真推演平台系统，提高相关预案演练的科学性和可操作性提供支撑。李明在梳理我国生物安全应急体系和能力现状及存在问题的基础上，提出应从应急规划、应急规范、监测预警、应急响应和科技支撑等五个方面推动我国国家安全应急体系和能力的现代化。
总体上看，已有成果对公共场所生物恐怖袭击防控机理的研究仍有局限性。主要表现在，其一，由于国情、体制等多方面差异，国外部分研究成果的适用性上存在一定局限；其二，部分研究侧重生物恐怖事件的公共卫生属性，主要研究医学层面的单轨响应及相关技术方法，忽视了生物恐怖事件的政治属性、社会安全属性，对此类事件应急响应的协同性、联动性关注不足；其三，部分研究侧重于重大突发事件或生物安全应急体系下展开对防控响应体系问题的探讨，但主要是从整体上把握此类事件应对处置的基本框架和有关规律，在生物恐怖事件的细分研究领域有待进一步聚焦和深化。
基于上述特点及适配性，在构建公共场所生物恐怖袭击防控体系的过程中，形成如下五个基本理念尤为重要：
（三）基于“情指行”一体化的作战单元理念
作战单元原本是一个军事术语，后来也被引入公安理论及实务中，通常指在完成特定作战任务时所需的包含人员、装备、信息、指令、组织结构等各种要素的集合。对“情境—场景”的识别是为了对防控响应任务进行分解，而分解后的各个具体的防控响应任务则对应着需要完成相应任务的作战单元，也就是分形理论中的分形元。生物恐怖袭击应对处置涉及的防控响应任务多种多样，完成这些任务的作战单元所发挥的角色功能及其具体构成也有较大差异，从公安学理论及公安业务实践的角度，大体上都可以归结为“情报”“指挥”及“行动”三个基本要素。在应对处置过程中，无论何种类型的具体任务，都需要收集分析与应对处置相关的信息（获得情报支持），决策部门在此基础上作出决策并对行动部门下达指令（进行指挥），后者接到指令后予以实施（采取行动），由此形成一个“情指行”一体化的作战单元。这些不同的作战单元也就是构成生物恐怖袭击联防联控响应机制的分形元。这一理念可以帮助我们穿透任务类型的多样性，从根本上把握防控响应机制各个组成单元的共性。
（四）基于“边际—整合”的体系嵌入理念
生物恐怖袭击的防控既有其自身的特殊性，但也有与防控其他类型恐怖活动及公共卫生事件的共同点。对生物恐怖袭击这样的小概率事件，如果所有的防控环节都单独采取一套措施的话，不仅成本极为高昂，而且还会因为缺乏足够的实际应用机会而难以激活，最终陷入无验证、无反馈、僵化停滞进而难以为继的境地。为此，需要深入挖掘生物恐怖袭击与其他突发事件在防控响应方面的共性，充分整合既有防控体系的通用机制及功能，最大限度地发挥现有体系的防控效能。在此基础上，再根据生物恐怖袭击的独有特性及差异化防控需求，合理设计有针对性的防控措施，并将其嵌入既有的防控体系中。这就要求首先对既有防控体系的基本构成、能力水平、运行效能及相互关系等进行全面细致的梳理评估，以此为基础，既要推动不同体系之间的整合式嵌入，也要推动增量功能在既有体系上的边际性嵌入。
（五）基于“目标—手段”平衡的弹性冗余理念
弹性冗余理念主要是指防控体系的构建在目标设定和能力手段建设方面均要保持一定的余地。在目标设定方面，最好的防控效果当然是生物恐怖事件零发生、零伤亡、零损失，但是如果以此为刚性目标进行防控体系的建设，那么就势必意味着巨大的资源投入，而且也并不能确保达到这种绝对性的效果。因此，生物恐怖袭击防控体系的目标并不是完全消除生物恐怖事件爆发的一切可能性，或由袭击事件带来的任何损失，而是应该着眼于将事件爆发的可能性及相关损失降低到可以容忍的范围之内。在能力手段建设方面，要摒弃将各种人员、资源配备都进行极致优化的思路。因为此类小概率事件一旦发生，各种应急处置的需求通常都会在短时间内出现脉冲式增长。如果平时在能力手段建设方面遵循机制优化的思路，就很容易出现应对处置时的挤兑效应，而关键节点上的挤兑又很可能导致整个防控体系的梗阻乃至整体性失灵。总之，生物恐怖事件防控体系的构建要在可承受的范围内尽可能保持目标及手段的弹性冗余。
基于上述理念，公共场所生物恐怖袭击防控体系的生成逻辑是：拆解不同类型生物恐怖袭击的演变及影响扩散过程，由此生成不同的袭击情境，并将这些情境通过恐情、疫情、舆情、环境、初始情形五个维度加以表征。在此基础上，通过将不同情境下需要处理的任务根据监测预警、先期处置、专业处置、善后恢复等不同环节加以分解，每一个子任务对应一个包含“情指行”三位一体的应对处置单元，单元与单元之间又形成协同，以边际嵌入和整合式嵌入相结合的方式，构成一个从整体上“情指行”三位一体应对公共场所生物恐怖袭击的防控网络，并在保持弹性冗余的基础上夯实防控体系的具体内容，再通过人员伤亡情况、案件侦办情况、舆情应对情况、付出成本情况等输出来衡量防控响应机制的及时性、有效性和适度性。图示如下：
１.关于人员要素。根据涉恐人员的风险等级采取相应的管控措施是很多国家通行的做法。要实现对生物恐怖袭击的防控，需精准识别生物恐怖袭击可能的实施者。由于与常规袭击方式相比，生物恐怖袭击具有自身特殊性，使得其实施者除了具有一般性恐怖分子的特征之外，还往往具有如下两类特性：
一是生物行业相关从业人员。尽管在互联网及高等教育日益普及的背景下，实施生物恐怖袭击所需的知识和技术正在变得越来越容易被人们所获得，但将生物剂武器化并成功进行使用仍然是一件存在技术门槛的事情。通常，只有当恐怖分子在实施生物恐怖袭击方面有特殊的优势或便利时，才会在诸多可选手段中选择生物恐怖袭击这种行动方式。从既往的案例来看，尽管试图发起生物袭击的人员涉及不同的背景，但能产生现实威胁的多为医生、研究员、实验员、具有生物医学等相关背景的学生以及医药行业的从业者等。例如，1990年代中期，美国先后发生了使用蓖麻毒素和痢疾杆菌作为袭击手段的案件，凶手的身份分别是医生和实验室技术员；2001年“炭疽信件”事件中的嫌疑人埃文斯则是美国陆军传染病研究所的研究人员。
二是具有末世情节的组织或极端分子。尤其是选择那些具有较强传染性或扩散性的生物剂作为武器时，由于其后果具有极强的不可控性，因此只有那些怀有极深的末世信念，不惜毁灭人类的极端组织和个人才会实施此类袭击。1984年美国俄勒冈州发生了一起利用鼠伤寒沙门氏菌投毒的案件，造成700多人感染，是迄今为止造成感染人数最多的生物恐怖袭击，而这起案件就是由当地的邪教组织拉金尼什教派的成员组织实施的。对于大多数具有世俗政治目的的恐怖组织或恐怖分子而言，保护自身及支持者作为一个整体的健康存在仍然是其实现目的的必要条件，这也决定了此类恐怖分子会因袭击后果极端不可控性而对使用生物手段产生忌惮。
２.关于物品要素。生物恐怖袭击物品要素的核心是生物剂，以及围绕生物剂相关的涉及实验、生产、储存、运输，以及施放等不同环节的周边物品。理论上，有可能被用于恐怖袭击的生物剂数量相当多，估计从几十种到数百种不等，涉及细菌、病毒、毒素、立克次体、衣原体、真菌等不同类型。但是从既有案例及实施袭击的可能性来看，受到关注比较多的主要集中在炭疽、蓖麻毒素、天花等少数几种类型，其中尤其以炭疽最为突出。炭疽性状稳定，容易获得，且可以干粉形式长期储存。使用炭疽的过程可能会涉及炭疽孢子、各种生物制剂、实验器材、实验动物、相关废弃物、发酵罐存储运输设备、施放装置等物品。
３.关于场所要素。生产、储存生物剂的场所主要包括相关的生物实验室、生物制品储存室、生物实验区、实验动物饲养场所、废弃物处理场所等；生物恐怖袭击的目标场所除了常见的交通枢纽、城市地标建筑等各类人员密集的公共场所之外，还可能包含针对水源地及食品供应链的袭击。
4.关于活动要素。与使用常规手段实施恐怖袭击类似，生物恐怖袭击通常也会包含情报信息收集、募集资金、获取测试武器、招募训练人员、实施袭击等几个基本环节。其中，生物恐怖袭击相对特殊之处主要在于获取武器的过程可能还涉及购买或研制生物剂的一系列活动，在实施袭击时还包含转移、部署、施放生物剂等活动。
可以将生物恐怖袭击大体分为三个阶段：活动筹备阶段、实施袭击阶段和影响扩散阶段。每个阶段都可以对应监测预警、先期应对、处置实施和善后恢复四个环节的防控措施。
1.活动筹备阶段。在实际执行袭击之前，围绕实施生物恐怖袭击所作的各项准备工作都可以纳入这个阶段。筹备阶段的核心是获取生物剂，主要有购买和自行研制两种获取途径。其中购买生物剂主要涉及生物剂供应商接受询盘以及实际交易情况，当然这里也存在黑市交易的可能性。自行研制生物剂则主要涉及实验室的研发活动，以及一些狂热分子的自行研制。但即使是自行研制生物剂，也很可能会涉及对某些敏感材料或实验器具的采购。对已经研制出来的生物剂，还存在通过盗窃来获取的可能性。除了获取生物剂之外，对生物剂的投放和部署也是袭击活动筹备阶段不可或缺的环节。因此，还需要通过各种不同的交通工具来运输生物剂，并以恰当的方式进行部署。
2.实施袭击阶段。生物恐怖袭击的实施至少需要有两个核心环节，其一是将生物剂从其生产储存地转移至攻击地点；其二是施放生物剂。其中，第一个环节可以通过邮寄、交通工具运输，乃至人体携带等不同方式完成；而第二个环节则可以通过自然扩散（例如在邮件系统中）、喷雾器施放，以及空调通风系统来完成。在各种施放方式中，最容易引起大规模感染的是喷雾发射，即将生物剂雾化为直径1—5微米的微粒，这样既能够使生物剂悬浮在空中，形成大面积扩散，同时又易于被吸入肺部，造成感染。
3.影响扩散阶段。生物恐怖袭击的影响可以从恐情、疫情和舆情三个维度来观察。恐情的扩散主要是指袭击行为的发展演变，包括是否存在一点多波次袭击、多点同时袭击、多种袭击方式并用的组合式袭击，以及袭击启动之后相关恐怖分子的后续动向等；疫情是指袭击发生后，暴露人群的感染情况，疫情的扩散方式、范围，以及由此带来的伤亡等；舆情则是袭击行为及其后果对舆论所产生的影响，包括不同的媒体平台上舆论对与袭击事件的传播报道、评论、关注的热度、议题变化，以及由此带来的影响等。
（一）恐情阶段
根据响应的时间节点可以将恐情分为预知型、现场型和隐蔽型三种。具体情况如下：
１.预知型。是指在生物恐怖袭击实际发生之前就已经被反恐部门知晓的袭击类型。通常有两种不同的具体情况，一种是恐怖分子对外（包括向警方等特定群体）宣称将要实施生物恐怖袭击，以此制造恐慌和混乱，给政府带来压力；另一种则是执法部门通过情报线索提前发现了可能会发生的生物恐怖袭击。1995年，美国俄亥俄州兰开斯特市的实验室技术员拉里·韦恩·哈里斯，从马里兰州的美国种菌培植采集中心（ATCC）订购了三瓶处于冻干状态的耶尔森氏鼠疫杆菌，这是一种可以引发淋巴腺鼠疫（黑死病）的病原体。在交易过程中，哈里斯的一些异常行为引起了该中心工作人员的警觉，当地警察部门在接到该中心的报警后随即对哈里斯实施了逮捕。
２.现场型。是指在实施生物恐怖袭击的现场存在明显的异常举动或信号，例如恐怖分子喷洒不明溶液，存在可疑粉末、液体、容器、施放装置，以及受害者当场出现症状或死亡等。迄今为止，还没有发生过造成实际危害的现场型生物恐怖袭击，但是1995年东京地铁站发生的沙林毒气案，在表现形式上就具有较为典型的现场型特点。几名奥姆真理教成员将含有沙林毒气的包裹用伞尖扎破后遗留在地铁上，很快就有地铁乘客发现了包裹，部分乘客迅速出现中毒症状。从毒气施放到东京大都会消防局接到第一个报警电话，间隔9分钟的时间。尽管这起事件使用的沙林是化学毒剂，但事件的发生模式非常接近现场型的生物恐怖事件。
３.隐蔽型。是指恐怖分子实施生物恐怖袭击时并没有被提前或当场发现，只是在造成一定后果之后，例如某种特殊症状或疾病在经过一段时间的潜伏期之后突然增多，从而引起医院、疾控系统等有关方面的察觉，在对疾病进行溯源，或经由其他途径才了解到是生物恐怖袭击造成了感染或死亡等。2001年美国的炭疽信件事件就是典型的隐蔽型生物恐怖袭击。在时隔七年之后，随着被锁定的嫌疑人埃文斯自杀，美国联邦调查局宣告案件终结，该事件真相直到现在仍未揭开。
（二）疫情类型
有可能产生疫情是生物恐怖袭击不同于其他袭击方式最重要的特点之一。生物剂种类繁多，不同生物剂的感染途径、施放方式及致病能力也差异极大，这些因素会对生物恐怖袭击的防控响应提出非常不同的要求。就公共场所生物恐怖的防控而言，对“疫情”因素的考量重点需要明确如下三个问题：
１.生物恐怖袭击是否真实。这是激活整个防控响应体系的起点，尤其是对于预知型的生物恐怖袭击而言，明确生物恐怖袭击是否真实是判明事件性质最重要的内容。在新冠疫情期间，一些国际极端组织通过各种途径扬言要发起生物恐怖袭击，但真正付诸行动的并不多见。在2001年美国“炭疽信件”事件爆发后不久，美国警方也接到了大量疑似“炭疽袭击”的警情，同样也是虚假信息占了绝大多数。如果对所有这些所谓的“生物恐怖袭击”都按照确有其事来防控的话，这显然是不明智也是不可接受的。因此，首先要区分生物恐怖袭击是否真实，再根据其可信程度来设计不同的防控措施。
2.使用的生物剂是否具有传染性。通过对生物剂的了解可以知道，并不是所有的生物剂都具有传染性。例如，在1978年著名的“雨伞气枪”一案中，受害人保加利亚记者马尔科夫就因遭到了蓖麻毒素袭击而死亡。作为一种植物毒素，使用蓖麻毒素发起的袭击显然属于生物恐怖袭击的范畴，但蓖麻毒素并不具有传染性。上述案例中，马尔科夫体内被袭击者用雨伞气枪射入了一粒直径仅1.7毫米的空心金属球，随着覆盖金属球上微小孔洞的糖衣被体温所融化，金属球腔体中的蓖麻毒素流入马尔科夫体内导致其死亡。这种袭击尽管也是生物恐怖袭击，但由于其所使用的生物剂并不会对更大范围的人群造成现实危害，因此从防控的角度来看，这种袭击与其他点对点的袭击方式（例如刀斧砍杀、持枪袭击等）实际上并无本质差别。
3.使用的生物剂是弱传染性还是强传染性。在生物恐怖袭击中，所使用的生物剂如果有传染性，其传染性是有强弱之分的。对于防控而言，这里最核心的区别是是否涉及人传人。有些生物剂是通过对环境的污染来导致疾病感染扩散的，包括通过气溶胶在空气中传播，或者通过污染水源、食物来传播等。从生物恐怖袭击的防控而言，只要这种传播不能通过人传人的方式实现，那么就只具有弱传染性，例如炭疽。但是，如果所使用的生物剂可以通过人传人的方式来传染疾病，那么就可以被认为是具有强传染性，例如新冠病毒。之所以作这样的区分，是因为从防控的角度来看，只要不涉及人传人，则不太需要进行人员的流调和隔离封控，重点是做好受感染人员的识别救治，以及施放地的洗消。但是如果涉及人传人，则重点是要通过流调和隔离封控来减少更大范围的感染。
（三）舆情反应
生物恐怖袭击除了会直接威胁民众的生命健康之外，还会通过舆情引发社会恐慌，甚至反过来影响或干扰政府对整个事件的应对处置。因此，舆情应对也是生物恐怖袭击防控响应中的重要一环。为此，可以按照事件的受关注程度及舆论性质将舆情分为四种不同类型：
1.未引发广泛关注。这种舆情类型通常对应事件得到快速有效处置，并未造成实际后果因而不会引起太多舆情关注的情形。例如，预知型的生物恐怖袭击事件很快被判定为虚假袭击，或者在实际实施袭击之前就被有效阻止了。在这种情况下，袭击事件往往不会有太大的社会关注度，舆情应对方面的压力也相对较小。
2.广泛关注但较少负面舆论。这种舆情类型一般对应袭击事件得到了有效处置，但仍然造成一定实际后果的情形。这种情况难免引发舆情广泛关注，但与此同时，舆论对政府的防控处置措施整体上较少出现负面舆论。
3.广泛关注，较多负面舆论。比上一种情况更为棘手的，是民众广泛关注，且对政府的负面舆论也较多的情形。这种情形通常对应袭击事件造成了负面后果，且民众对政府在应对处置过程中的表现存在一定不满，并通过舆论的方式体现出来。
4.广泛关注，较多负面舆论且产生现实影响。这是在舆情方面最坏的情形，往往对应袭击事件造成现实危害，舆论广泛关注且对政府防控响应表达不满，不仅如此，由于恐慌的扩散还会导致民众产生类似医疗挤兑等不理性的行为，从而对防控进一步产生消极影响。
（四）环境因素
生物恐怖袭击所导致的后果，也有相当一部分要受事发地环境状况的影响。包括生物剂施放现场人员的数量及密度、场所空间的格局特点、事发地建筑物的通风条件、湿度风速风向等天气状况等。这些对生物恐怖袭击防控响应会产生重要影响的因素也都是识别“情境—场景”的重要内容。
（五）初始情形
初始情形主要是指生物恐怖袭击事件是如何触发响应的，包括来自相关部门的线索通报、特定场所中部署的生物传感器发生报警、场所现场发现可疑物质、场所现场发现可疑行为，以及卫健系统发现可疑病例等。当然，初始情形与生物恐怖袭击的恐情、疫情类别也是密切相关的。例如，预知型袭击的初始情形通常是来自相关部门的线索通报；传感器报警、发现可疑物质及行为等则通常是现场型袭击的初始情形，且需谨慎评估虚假生物袭击的可能性；而卫健系统发现可疑病例的初始情形则往往意味着可能已经发生了隐蔽型的生物恐怖袭击。
2.响应单元是根据防控任务的需求生成的。防控任务的数量和难度应当与所需要投入的任务响应单元的数量、规模成正比，防控任务的困难程度通常由生物恐怖袭击的类型及发展阶段决定。从类型的角度而言，生物恐怖袭击防控难度由小到大的排序通常为无传染性、弱传染性、强传染性。其中，对无传染性的生物恐怖袭击的防控任务大体类似于常规手段的恐怖袭击，而针对有传染性，特别是强传染的的生物恐怖袭击，则还需要针对更广泛的可能受影响人群增加流调、防疫、隔离、医疗，以及药品疫苗储备等一系列的防控任务，不仅如此，随着事件影响力的扩大，舆情应对方面的任务也会更加突出。从发展阶段而言，防控难度由小到大的排序通常为预知型、现场型、隐蔽型。通常来讲，越是早期处置，防控任务相对容易，所需的响应单元也较为简单，越是到中后期的处置，则防控任务越是困难，所需的响应单元也更为复杂。
3.防控体系的形态取决于响应单元的数量、规模及相互关系。防控体系主要是由各个不同的响应单元构成的，响应单元的数量越多、规模越大，相互关系越复杂，则整个防控体系也就越复杂。不仅如此，在应对处置生物恐怖袭击的过程中，不同的指挥层级所能调动生成的响应单元通常也存在较大差异，当较低层级的指挥中心面临响应单元能力不足或响应单元缺位的情形时，就需要提请更高层级的指挥中心增援。正因为如此，防控体系的复杂化除了有同一个层级的横向拓展之外，还包括通过更高层级指挥中心以获得增援的纵向拓展。
4.防控体系的效能同时受到各个响应单元的自身能力和响应单元之间的协同水平两个方面的影响。特定防控任务的完成情况首先直接取决于对应的响应单元的自身能力，如果响应单元存在知识、技术、人员、装备、资源等方面的短板，则势必对特定防控任务的完成产生消极影响，进而削弱整个防控体系的效能。与此同时，由于不同防控任务的完成情况之间通常存在着相互影响、依存的关系，并共同决定着整个防控体系的防控结果，因此，响应单元之间的协同也至关重要。这种协同包括情报信息的快速流转、精准触达，指挥关系的高效顺畅，以及行动执行层面的有机衔接。
（二）公共场所生物恐怖袭击防控体系的典型形态
根据上述逻辑，下面以几个典型的情境—场景为例，来说明不同情境－场景下生物恐怖袭击防控体系的不同形态。
1.有情报线索指向在特定公共场所有人将要实施生物恐怖袭击
根据前文的分类，这属于典型的预知型生物恐怖袭击，由于袭击尚处在策划筹备阶段，因此防控的侧重点是防止袭击发生。该情景的初始情形可能包括：接到有关部门的线索通报；接到群众举报；恐怖分子扬言要实施生物恐怖袭击。此情景的主要任务包括：判明事件真实性，如真，则在避免生物剂造成危害的情况下控制嫌疑人，消除威胁。在本情景中，根据袭击自身的实际情况，情景的推演也会出现不同的走向。相对简单也是较为常见的情况，是袭击本身是虚假的，或者民警到现场后迅速处置，在恐怖分子实施袭击之前就将其制服。出现这两种情况，推演都可以结束，因为这类情况相当于已经实现了对生物恐怖袭击的阻止。比较复杂的是出现第三种情况，即袭击是真实的，且警察到现场后并没有阻止袭击的发生，恐怖分子还是成功施放了生物剂。对这种情况的后续处置，可以跟以下第2种情况合并。
根据上述防控任务，所需的防控响应单元包括一个用于判明情况的情报信息小组，一个指挥中心，一个对嫌疑人实施抓捕的行动小组。考虑到生物恐怖袭击的特性，情报信息小组、指挥中心和抓捕行动小组中均应同时包含执法人员和卫生健康专家，后者从专业角度为响应单元的所有组成部分提供专业支撑。当然，为了确保处置行动能够顺利进行，还需要进行现场控制。此外，出于应对可能出现事态扩大的情形，还需要有一些适当的后备应急方案。
从分形理论的视角来看，这里的每一个响应单元都可以被看成是包含“情指行”三位一体功能体的分形元。这里以情报信息小组为例，情报信息小组作为一个响应单元在整体防控体系中承担着与情报相关的功能，但与此同时，为了完成此项任务，在情报信息小组这一响应单元内部，也存在着“情指行”的三位一体结构，即获取关于情报任务的情报，作出开展情报工作的指挥决策，以及实施完成情报工作任务的行动等。完成其他任务的响应单元内部也都可以进行类似的划分。
2.有情报线索指向在特定的公共场所正在发生生物恐怖袭击
这种情况意味着预防和阻止的措施都已经失败，其初始情形主要有三种可能性：一是传感器报警，即生物剂施放后，触发传感器后通报相关部门；二是恐怖分子施放生物剂的行为被现场人员发现，并通过110报警系统举报；三是现场人员发现生物剂或其施放装置后报警。
此情景下，无论哪种初始情形都可归属于生物恐怖袭击正在实施的阶段，因此其侧重点应该是中断袭击的实施以及控制事件影响，其主要任务包括：判明事件性质，这意味着在初始情报线索的基础上，进一步了解掌握事件的具体情况并估计其后果，包括明确使用的生物剂及其剂量，嫌疑人情况及动机，评估可能造成的感染及伤亡情况；控制嫌疑人，对嫌疑人实施抓捕或控制，查清嫌疑人犯罪事实及关系人情况，收集固定相关证据；防止疫情扩散，对暴露人群进行隔离留验、流行病调查，确定防疫方案；救治受感染人员，确定治疗方案，调动医护力量及医疗资源；减少公众恐慌。
为此，应急响应单元至少包括情报信息小组、抓捕小组、现场控制小组、采样检测小组、医疗卫生小组，以及媒体信息小组等。与第1种情况相比，此种情景下所需的应急响应单元类型更多、规模更大，而且往往涉及更高层级的响应单元。不仅如此，随着事件的进展以及对事件认识的深入，防控任务也会相应发生变化。例如，如果判定所使用的是无传染性的生物剂，那么在处置过程中虽然也需要控制现场，但不必考虑后续疫情扩散的问题，重点救治受害者，抓捕嫌疑人，进行公共沟通安抚民众即可。如果判定所使用的是有弱传染性的生物剂，那么就需要以减少疫情扩散为核心来考虑后续的处置问题。此时的关键任务就变成了要减少感染，包括增加防护、减少暴露人群、尽量控制受污染空气的范围，相关处置主要在于针对暴露人群的隔离、识别、疏散和救治，防护装备及疫苗的发放等，对密接人员的流调和隔离不是重点。如果判定所使用的是有强传染性的生物剂，如天花病毒，则也需要以减少疫情扩散为核心来考虑后续的处置问题，同时由于强传染性意味着在人与人之间传染，因此，除了要控制传染的范围，识别、救治暴露人群之外，还要重点考虑处置者的防护，以及密接者的隔离和流调问题。
3.有情报线索指向在特定的公共场所可能已经发生了生物恐怖袭击
基于本文的研究主题，这种情景往往是卫健系统发现了可疑病例，经过流调之后推断在特定公共场所发生了隐蔽型的生物恐怖袭击。在此情景下，生物恐怖袭击已处于影响扩散阶段，因此防控应侧重于后果控制、事件溯源和舆情应对，主要包含如下内容：到现场进行采样，进一步判明事件性质；对受感染人员进行医疗救治；生物剂溯源；进行现场勘查，推动案件侦破工作；对存在传染性的袭击需要做好流调及疫情防治工作，涉及人传人的还应对疑似病例及密接者采取隔离措施；发布事件通报，进行公共沟通，管控有害信息；对现场环境进行洗消等。
通过对上述三种典型情况下防控任务的简要梳理可以发现，在不同的情境—场景下防控任务模块存在一定的通用性，但防控的侧重点不同，具体任务类型及所需的响应单元也存在差异，由此建构形态不同的生物恐怖袭击防控体系。
作为一个具有鲜明实践导向的理论问题，对公共场所生物恐怖袭击防控响应机理的研究不仅要从结构功能的角度探讨防控体系的生成逻辑，也要以结果为导向对防控体系进行效能评价。在很大程度上，对防控体系进行效能评价不仅是检验、优化防控体系的必要条件，也是完成整个防控响应机理反馈回路的重要一环。在对防控体系进行效能评价时，可重点从如下三个维度来展开：
（一）防控响应的及时性
将防控关口前置是危机管理的一项基本策略，这在防控生物恐怖袭击这种可能会产生极重大后果的危机型突发事件时尤为重要。“危机型突发事件常常表现为几何等级扩张，若多个事件融合在一起形成耦合，事件的破坏强度和范围更大，情况更为复杂，后果更为严重，因此迅速处理为第一要素。”如前所述，在生物恐怖袭击纵深防控的整个过程中，越是早期处置，越是相对容易且效果更好，应对处置措施在任何一个环节迟滞都有可能急剧放大生物恐怖袭击所带来的负面后果，从而为后续的防控带来困难。根据分形理论的自相似性，不仅具体的任务单元可以被看成是“情指行”三位一体的功能体，整个公共场所生物恐怖袭击的防控响应体系也可以被看成是“情指行”三位一体的功能体。因此，对及时性的衡量也可以围绕这些功能展开。
1.情报预警的及时性。一方面是指在事发之前，能够快速灵敏发现生物恐怖袭击的情报线索，也就是在恐怖分子策划实施生物恐怖袭击的阶段，就可以基于对重点人员、敏感物品、重要场所、异常活动等相关要素的管控及相应的情报，来提前发现生物恐怖袭击的威胁。另一方面是在事发之后，能够迅速识别生物恐怖袭击并追踪袭击的演变。由于生物恐怖袭击的特殊性，在既有案例中经常出现的情况是将生物恐怖袭击所带来的伤亡误判为单纯的医疗卫生事件，从而极大地延迟了采取干预措施的时间。
２.指挥决策的及时性。在获得生物恐怖袭击的相关情报之后，如果不能及时作出指挥决策，将情报转化为防控生物恐怖袭击的实际行动，则再有价值的情报也缺乏意义。衡量指挥的及时性，包括确立指挥员或指挥部（中心）所需的时间，以及指挥员或指挥部（中心）作出决策下达指令的时间。这需要指挥人员对应对处置生物恐怖袭击预案有较为深入的了解，对自身及所属部门承担的应对生物恐怖袭击的职责有明确认识，同时还需要具备相应的应对处置生物恐怖袭击的知识及能力。
３.行动处置的及时性。在行动部门接到指挥人员的指令之后，还需要尽快采取应对处置行动，这也是整个防控体系的重要组成部分。对行动及时性的衡量可包括行动人员前往处置现场的时间，以及处置过程本身所耗费的时间等。就应对处置生物恐怖袭击而言，在行动环节的及时性会受到多种主客观因素影响，包括行动人员应对生物恐怖袭击的能力水平、所配备的应对处置资源情况，以及行动人员到处置现场的距离、通行条件等。正因为如此，行动力量的布局、资源装备的配置，以及行动人员日常的能力建设等，都是影响行动及时性的重要因素。
４.“情指行”流转衔接的及时性。除了情报、指挥、行动各个功能节点自身需要快速作出反应之外，整个防控体系的效能还取决于不同功能节点之间流转衔接的顺畅程度。为此，需要根据可获得的情报质量、危机的发展速率等因素来确定最佳的防控响应组织形态。根据相关研究，可以将组织形态根据其指挥权力的集中程度分为中心式（centralized）、分权式（split）、分布式（distributed）和协商式（negotiated）四个类别，每一个类别又可以分为分享信息和不分享信息两种，由此产生八种不同的组织形态，在不同的情报质量、危机发展速率等条件下，所需的最佳组织形态也是不同的。就公共场所生物恐怖袭击防控的常见场景而言，使用蓖麻毒素这样无传染性的生物剂实施袭击，属于危机发展速率相对较慢，对情报质量要求相对较低的类型，对应的最佳组织形态是集中式且分享信息的指挥结构；使用能扩大感染乃至具有强传染性的生物剂袭击，危机发展速率快且对情报质量要求高，更适用于分布式的组织结构。
（二）防控响应的有效性
公共场所生物恐怖袭击防控响应的有效性是指所有的防控响应措施都应当能够服务于防控目标的实现，主要包括减少人员伤亡、推动案件侦破和降低社会恐慌三个方面。因此，生物恐怖袭击防控响应的有效性也可以从这三个方面来衡量。
１.能否有效减少人员伤亡。尽可能减少人员伤亡数量是应对处置所有恐怖活动的核心，具体到公共场所的生物恐怖袭击防控而言，减少人员伤亡的环节相对更多，链条也更长。具体涉及如下几个阶段：一是在袭击尚未实施时，能否在及时获取情报的基础上，有效制止生物恐怖袭击的发生，特别是在公共场所抓捕意图实施生物恐怖袭击的嫌疑人时，能否在嫌疑人施放生物剂之前就实现对嫌疑人的控制，同时也要避免在抓捕过程中出现生物剂被意外施放的情况。如果能在防止生物剂施放的情况下实现对嫌疑人的控制和抓捕，则是最理想的减少生物恐怖袭击伤亡的方式。二是在袭击已经发生的情况下，能否有效减少生物剂的感染。这里包括能否通过控制嫌疑人、使生物剂失效等方式阻止生物剂的继续施放；能否控制已施放生物剂的传播范围，有效减少案发现场与外界空气流动，在确认生物剂种类及传染性之前，尽量控制已暴露人群的移动并做好登记，减少二次感染以及后续的流调和医疗救治工作；能否通过对污染区的现场管控，控制暴露人群的数量。三是在袭击发生后的影响扩散阶段，能否有效减少发病以及增加治愈率。这里主要涉及制定并执行科学有效的流调、免疫，以及诊疗方案，同时能否提供并合理分配响应的医护人员，以及药品、疫苗等医疗资源。
２.能否有效推动案件侦破。与一般的公共卫生事件不同，对公共场所生物恐怖袭击的防控除了要进行疫情的应对处置之外，还涉及对“恐情”的应对处置，这里的核心就是能否推动案件侦破。一方面是能否成功识别并抓捕嫌疑人。如果是预知型或嫌疑人在场的现场型生物恐怖袭击，对嫌疑人的识别抓捕通常相对容易；但对于隐蔽型或嫌疑人不在场的现场型（例如现场仅发现正在施放的生物剂）生物恐怖袭击，能否尽快实现对嫌疑人的识别抓捕就是对防控效能更大的挑战。另一方面是能否有效收集并固定证据。在美国司法部联邦调查局与疾控中心联合发布的《联邦调查局刑事和流行病学联合调查手册》中特别强调，“直到对生物袭击的责任人成功起诉和定罪，刑事调查才算完成。”在生物恐怖袭击的防控中，减少感染和救死扶伤毫无疑问是至关重要的，但通过案件的侦办惩治犯罪同样不容忽视。这就涉及从现场勘验、调查取证，到检验鉴定等一系列环节能否为收集固定违法犯罪证据提供有力支撑。
３.能否有效降低社会恐慌。由于存在广泛传播疾病的可能性，生物恐怖袭击在社会公众当中所产生的恐慌会尤其严重。在防控生物恐怖袭击的过程中，如果任由社会恐慌发展蔓延，则不仅会直接扰乱社会秩序，还可能产生大量虚假警情、资源挤兑、歧视与污名化等一系列次生问题，从而进一步增加防控的难度。降低社会恐慌的关键是与公众进行及时良性的沟通，为公众提供准确有用的信息。历史案例表明，一旦发生生物恐怖袭击，政府以及时可信的方式向公众提供信息会有效减轻生物恐怖袭击的影响，反之，如果发出的信息不准确、模糊或者自相矛盾，则可能会加剧恐惧、恐慌，打击士气乃至削弱政府的公信力。这种效应在移动互联网以及社交媒体高度发达的今天更加突显。有鉴于此，有效降低社会恐慌也应该重点将管控有害信息的成效和政府主动进行公共沟通的效果作为重要衡量标准。
（三）防控响应的适度性
防控响应的适度性是指防控体系所涉及的各项防控措施要与公共场所生物恐怖袭击所造成的威胁及后果相匹配。在确保防控响应及时有效的基础上，也要防止出现过度响应、用力过猛的问题。对适度性的衡量主要可以从两个方面来进行：
一方面是经济代价。防控响应必然会产生经济上的投入，但这种投入不能是无限制的，特别是要和防控效果相匹配。以美国为例，美国国土安全部自2003年开始实施生物监测计划biowatch，试图通过在全面30个辖区部署空气收集器来实现对生物恐怖袭击的早期预警。但是，该项目不仅所表现出来的准确率和及时性难如人意，还需要每年高达8000万美元的投入。为此，该计划一直以来都受到批评。2021年美国生物防御两党委员会公布了一份报告，明确提出“国会不能再为这样一个没有体现价值的生物监测项目每年投入8000万美元了”，并主张用其他的技术取而代之。相关的争议至今仍未平息，也体现出经济考量在生物恐怖袭击防控效能评价中的重要性。
另一方面是自由代价。除了经济上的投入之外，防控体系在发挥作用的过程中也会不可避免地产生不同形式的社会控制。通常，在危机刚刚爆发的阶段，采取相应的社会控制措施不仅被认为是必要的，同时也被认为是政府承担责任的体现，但是，对于公共场所发生生物恐怖袭击事件，其影响的深度、广度和持续性可能会远超一般性的危机。因此，政府对于社会控制措施的使用也有必要予以审慎评估。
五大基本理念。公共场所生物恐怖袭击防控体系具有不规则性、自相似性和嵌套性，这为引入分形理论的研究视角提供了重要条件。以此为基础，其构建应当融入五个基本理念，即：基于“过程—要素”拆解的纵深防控理念，基于“情境—场景”识别的任务驱动理念，基于“情指行”一体化的作战单元理念，基于“边际—整合”的体系嵌入理念，以及基于“目标—手段”平衡的弹性冗余理念。这五大理念为公共场所生物恐怖袭击防控体系的构建目标及思路提供了基本指引。第二，对生物恐怖袭击要素环节的拆解和情境—场景的识别是防控体系构建的基础。通过对生物恐怖袭击四要素、三阶段的拆解，本文提出了从恐情、疫情、舆情、环境、初始情形等五个维度来识别公共场所生物恐怖袭击情境—场景的方法。这种识别有助于明确相应防控体系的具体形态和不同防控阶段的侧重点。第三，公共场所生物恐怖袭击防控体系遵循特定的生成逻辑并产生若干典型形态。其主要内容包括：“情指行”三位一体的功能体构成响应单元的基本结构，响应单元根据防控任务的需求产生，防控体系的形态取决于响应单元的数量、规模及相互关系，防控体系的效能则同时受到各个响应单元的自身能力和响应单元之间的协同水平两个方面的影响。通过对三种典型情况下防控任务的推演可以验证，在不同的情境—场景下防控任务模块存在一定的通用性，但防控的侧重点不同，具体任务类型及所需的响应单元也存在差异，由此形成形态不同的生物恐怖袭击防控体系。第四，对防控体系的效能评价是完成整个防控响应机理反馈回路的重要环节。对此，可以结合“情指行”三位一体的功能体构成、整个防控体系的目标导向，以及防控措施与威胁后果的匹配度等进行综合考量，从及时性、有效性和适当性三个维度予以展开，从而为不断检验、优化防控体系提出参考和依据。总之，本文以分形理论为基础，通过对生物恐怖袭击防控体系背后基本理念、任务来源、生成逻辑、典型形态，以及评价标准等问题的研究，以期揭示在各种现实约束条件下实现对生物恐怖主义风险合理有效防控的内在机理，进而也为在更为广泛的层面合理有效解决“小概率、大后果”类风险的管控问题提供一些启发与思路。
审核 | 史全增
签发 | 包 涵
●曾粤兴 孙道镭 | 跨境赌博犯罪多元治理路径研究
