张伟珂 | 行刑衔接机制中管辖权优先之提倡
文摘
科学
2024-07-16 21:15
北京
本文刊载于《公安学研究》2024年第2期。为方便阅读，编辑中对部分文本进行加黑并删除了文章脚注。张伟珂(1983—)，男，中国人民公安大学法学院院长助理、副教授、博士研究生导师，法学博士（北京100038)
【摘 要】
关于行政执法与刑事司法的运行机制，主要有刑事优先、行政优先和协调合作三种模式。但是，刑事优先模式片面理解了有关规范的精神要义，在实践层面背离了行刑衔接机制的规范目的，有碍于行政犯的规制效果。行政优先模式虽然充分考虑到行政执法的特殊性，但却忽略涉嫌犯罪案件管辖的法定性和刑事追诉的特殊性，因而也是片面的。协调合作模式可以避免前两种模式的缺陷，但在机制上设计不够周全。管辖权优先模式的主要内容可概括为，以管辖权为核心来确定案件的处理规则；区分案件移送与线索通报的不同处理情形；以刑事立案作为确定管辖权的重要依据，进而确定行政执法机关是否可以继续行使权力。在行刑衔接机制运作中，最显眼的理论当属刑事优先原则，绝大多数学者都明确认可其在行政执法与刑事司法关系中的原则性地位，并认为其直接影响了衔接机制的内部设计。在笔者看来，“刑事优先”并没有从根本上改变“以罚代刑”“有案不移”等行刑衔接中的常见问题；即便在1997年《刑法》增设徇私舞弊不移交刑事案件罪，以及2021年《刑法修正案（十一）》修订食品、药品监管渎职罪，明确把“依法应当移交司法机关追究刑事责任不移交的”行为独立作为一类犯罪行为的情况下，行刑衔接运行不畅的局面也没有根本改观。以危害药品安全犯罪为例，大多数的犯罪案件来源于公安机关的工作发现，而并非药品监管部门的移送。从全国范围内来看，即便在2022年，国家有关部门公布的行政机关移送公安机关的药品犯罪案件占比约为154%,但这一比例也并不高，毕竟，作为日常监管部门，行政机关本应更易发现违法犯罪行为，而实际情况却并非如此。事实上，导致出现这一困境的原因之一，是我们倾向于将刑罚权置于行政权的优先地位，忽略了两种权力在规范属性与运行目的上的差异。笔者曾经主张，我们应当建立以管辖权优先为原则的衔接模式，即依法确定由哪个国家机关管辖之后该机关即具有优先处理权限；在管辖权变更前的审查阶段，谁先受理谁有处理权，其他机关应当予以协作配合；管辖权变更后依法处理。为此，本文将通过对行政执法与刑事司法衔接运行机制的理论与实践审视，论证管辖权优先的合理性。从法律实践与理论研究来看，关于行政执法与刑事司法领域的程序衔接，主要有刑事优先、行政优先、协调合作三种模式。所谓“刑事优先”，是指在其他执法司法等活动中发现行为人涉嫌有犯罪事实时，应当及时将案件移送刑事管辖机关追究其刑事责任。按照多数学者的理解，刑事优先是我国行刑衔接领域司法实践的通行做法，且获得了司法实务部门的普遍性支持。在立法渊源上，通常认为，国务院于2001年7月9日颁布施行的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（以下简称《国务院规定》）最早在立法层面上明确了刑事优先原则。该规定第1条开宗明义，说明其系“为了保证行政执法机关向公安机关及时移送涉嫌犯罪案件，依法惩罚破坏社会主义市场经济秩序罪、妨碍社会管理秩序罪以及其他罪，保证社会主义建设事业顺利进行”而制定的，而其中的“及时移送”就表明了当不法行为涉嫌犯罪时，“移送”是行政执法机关的主要职责。司法实践也支持这一观点，体现了刑事优先的立场。在最高人民法院行政审判庭2010年出版的《中国行政审判指导案例》第1卷第14号案例“枣庄永邦橡胶有限公司诉山东省枣庄市国家税务局税务行政处罚案”中，法院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第7条第2款和《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第3条、第5条、第8条、第11条规定，如果违法行为已构成犯罪，应该依法追究刑事责任的，行政机关不得以行政处罚代替刑事处罚，必须依法向公安机关移送。这些规定说明以下两点：其一，在实体上，有关人身权和财产权的刑事处罚优于行政处罚，相关的行政处罚必须和刑事处罚进行折抵；其二，在程序上，有关人身权和财产权处罚的刑事程序优于行政程序。如果违法行为已构成犯罪，必须依法向公安机关移送。在司法机关对该违法犯罪行为未作出最后处理之前，行政机关如在向公安机关移送之前未作出有关人身权和财产权的行政处罚，则不再针对同一违法行为作出该类行政处罚。由此，最高人民法院以典型案例的形式在司法层面确立了行刑衔接过程中，一旦涉嫌刑事犯罪，行政执法机关应当按照“刑事优先”来处理不法行为。当然，也有观点认为，从该案来看，“刑事优先”并不是绝对的，因为行政执法机关在移送案件后，仍然能够对不法行为人作出行为罚和申诫罚，所以可以称之为有限的刑事优先。目前，在这个层面理解所谓的刑事优先，在理论上也具有一定的支持度。总体来看，刑事优先模式的特点是：(1)行政执法机关查处违法案件中，如果认为行为人的行为已经构成犯罪或者可能构成犯罪的，应及时主动地将案件移送有管辖权的公安司法机关先行处理，受移送的公安司法机关应依法及时立案侦查处理。(2)在公安司法机关对移送案件进行审查过程中，行政执法机关对该案件仅可以依据此前的调查事实作出行为罚和申诫罚。(3)公安司法机关对该案件立案以后，行政执法机关不能再对该案件作出行政处罚决定，需要根据司法机关的裁判等区分不同情形处理。针对司法实践的惯常做法，也有学者进行了理论上的反思，认为“刑事优先”适用于行政处罚与刑事处罚竞合的案件中，是对“刑事优先”的错误理解和不适当滥用，不利于及时制止行政违法犯罪行为的继续实施。因此，近年来，一些学者提出了“行政优先”的主张。所谓“行政优先”，是指“由行政执法机关对行为人依法先予追究行政责任，再由刑事司法机关依照刑事诉讼程序进行刑事责任的追究。对于在先适用的行政责任与在后适用的刑事责任形式的竞合，按照功能相同者予以折抵，功能不同者分别执行的原则处理”。持该论者认为，由于行政犯违法性的来源是前置行政不法，企业犯罪经常先依据行政监管的专业标准判断企业行为是否构成行政违法，再在此基础上判断是否存在上升为刑事犯罪所需的“量”，所以应当先进行行政处罚，再启动刑事司法程序。可以说，行政优先模式的出发点，是从行政犯视角来阐释的，即行政犯本身所具有的行政不法属性，对其先进行行政处罚，更有助于实现对行政犯的司法评价。这一观点提出以后，理论支持者不乏其人。比如，有学者就从五个方面进一步论证了行政优先的合理性：一是行政执法机关先前执法行为已经查明了事实，不予处罚是不合理的；二是在移送后不予追究刑事责任的场合，行政处罚是必要的，此时先作出处罚决定也是妥当的；三是即便先予以行政处罚，也不影响后续刑事责任评价，而是只需要在刑罚适用中予以适度折抵即可；四是部分行政处罚与刑事处罚不具有同质性的情况，行政执法机关先行处罚本身就具有合理性；五是涉嫌犯罪案件是否需要移送公安机关，依赖于行政执法机关的行政处罚决定。行政处罚优先，不仅可以避免双重处罚，而且也可以实现行政处罚与刑事处罚的合理衔接；既没有增加程序上的负担，还减少了程序环节，有助于节约司法资源。基于上述分析，行政优先模式的特点是：(1)在实体层面上，行政执法机关在查处违法案件中发现涉嫌犯罪的，仍然可以作出行政处罚决定，即行政处罚优先；(2)在程序层面上，行政执法机关发现不法行为涉嫌犯罪以后，可以按照行政程序继续查处违法行为，在查明案件事实后，再行移送刑事司法机关。通过对比可以发现，行政优先模式与刑事优先模式的区别，不仅在于程序层面行政执法机关发现违法行为涉嫌犯罪后，是否可以继续查办案件，而且还包括实体层面，是否可以继续作出行政处罚，以及作出何种类型的行政处罚。![]()
（三）协调合作模式
事实上，关于行刑衔接机制中涉及的行政责任与刑事责任的关系，学者们通常不否认两者之间是一种并处关系。故而理论上也在上述两种模式外提出了行政执法与刑事司法的协调合作模式，就是在行政执法与刑事司法的衔接过程中，不再突出行政优先或者刑事优先，而是可以同时办理涉嫌违法犯罪的案件。可以说，协调合作模式是在反思上述两种观点的基础上提出来的，但个中理由也有一些差异，有观点强调行政执法与刑事司法的“同步协调”，另有观点强调两个机关的“合作共治”，还有学者提出了“平行执法”这一概念。比较而言，虽然各有差异，但均立足于违法犯罪治理的共同目标。“同步协调论”认为，立足于效率与公正以及对客观法秩序的维护，应放弃“刑事优先”原则，代之以“同步协调”原则，即无论是行政执法机关，还是刑事司法机关，一旦发现同一违法犯罪行为的线索，就先立案、先调查、先处罚，行政执法机关针对涉嫌犯罪行为采取移送而不停止调查及处罚，刑事司法机关针对需要及时采取能力（资格）罚的犯罪行为，则商请行政执法机关及时作出处罚决定。而“平行执法论”则认为，在现行法框架内，可以由行政机关与司法机关联合成立委员会，指导办案人员在调查取证、协商和解、合规激励等方面形成配合。持该论者认为，该模式在处理企业犯罪案件方面，能克服先后执法模式的固有缺陷，如可以缩短办案期限，提升办案效率；避免重复执法和过度处罚等，且目前我国一些地方已经开展了平行执法探索，通过联席会议制度统筹推动行刑执法力量相互协作，如“协同执法”“联合执法”“提前介入”“提前启动行刑衔接”等，显然已经超越了行刑衔接制度的范畴，开始从“衔接”向“平行”演进。“合作共治论”也是近年来学者提出的新观点，认为秉持“前置法定性与刑事法定量相统一”的犯罪治理理念，重塑行刑衔接的刑事规范体系，应当遵循行政优先为原则，刑事优先为辅助的共治模式。其由“三个子机制及其相应阶段有机衔接组成：一是案件线索和信息的共享机制。即行政机关对行政不法案件决定立案调查之时，向刑事侦查机关移送案件线索。二是行政调查和刑事侦查立案前审查的并轨运行机制。即行政执法机关与刑事侦查机关联合办案，只不过，行政执法机关进行的是行政执法调查工作，适用的是行政执法调查程序；刑事侦查机关开展的是刑事立案前的审查工作，适用的是《刑事诉讼法》第112条规定的刑事立案前的审查程序。三是案件的移送机制。即行政执法调查终结，认定行政不法事实构成犯罪的，行政机关作出行政处罚决定之时，将案件移送刑事侦查机关，刑事侦查后续工作的开展，不影响行政处罚决定的执行”。这种模式的特点主要有：(1)突出行政执法与刑事司法的协作性，否定优先性，即可以同时办理违法犯罪案件。当然，不同主张略有差异，如“同步协调论”强调谁受理谁处置，执法过程中不同机关相互协作；而“平行执法论”“合作共治论”强调办案机关在线索审查阶段的互通和协作执法，并轨运行行政调查和刑事初查。(2)在运作机制上，突出执法活动的统合性，但侧重点不同。“同步协调论”强调办案机关在线索审查阶段的协作配合；“平行执法论”注重机构的统一性和权威性；“合作共治论”的亮点在于行政调查的终结性，从而凸显其行政优先的色彩，即行政执法机关发现涉嫌犯罪事实后，仍然要维持行政调查的继续，应当说这一点区别于前两种形式。上述三种模式的观点内容差异显著，且立论各不相同，即便基于同一条文也会产生不同的理解。在笔者看来，行刑衔接机制的提出，有其特定的社会背景与规范背景，在制度建构上也有其明确的目的性，故而运行模式的评价不能偏离制度设计的初衷。![]()
（一）关于刑事优先模式
在支持者看来，刑事优先模式植根于重视犯罪惩治的传统法文化，具有较强的社会基础。在法理层面上，“刑事案件优先处理的制度是依托法益权衡、权力制约、执法位阶差异理论得出的必然结果；它不仅对行政权与司法权的正确行使有重要的影响，符合法治的理念，而且也是对工业经济时代形成的官僚制度、行政理论、行政体制于刑行交叉案件之处理模式作用有效发挥的障碍的反思”。同时刑事优先论者也积极地在规范层面寻找强有力的支撑。然而，不管是绝对的刑事优先，还是有限的刑事优先，都存在诸多值得深思的问题。首先，在规范层面上，《行政处罚法》等规范性文件并非明确规定了“刑事优先”。刑事优先论通常在规范层面探寻主张的正当性根据，而《行政处罚法》等规范性文件就成为其论据所在。但在笔者看来，这些规定并非将“刑事优先”法定化，而有其特定的规范目的。以《行政处罚法》为例，该法第27条规定，“违法行为涉嫌犯罪的，行政机关应当及时将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚，但应当给予行政处罚的，司法机关应当及时将案件移送有关行政机关”。这里的“及时”是以违法行为涉嫌犯罪为前提，既然是涉嫌犯罪行为，表明案件已经可以纳入刑事案件的范畴，移送公安司法机关，这是管辖权规范强制性的体现。换言之，这里的“及时”只是表明在案件管辖权的属性发生变化的情况下，案件应当优先由管辖权机关办理。毕竟，对于涉嫌犯罪的案件，行政机关已经没有规范意义上的管辖权，移送公安司法机关是内在要求。这一逻辑并不表明刑事优先性，更多体现了“移送时间”的紧迫性。之所以这样理解，是因为在本条规定的后半句也同样使用了“及时”一词，即对于应当给予行政处罚，要及时移送有关行政机关。如果按照前半段的逻辑，这里是不是表明“行政优先”呢？因此，从该条全部内容来看，“及时”只是表明了当先前办理案件的机关，发现案件不属于自己管辖的时候，应当积极移送有管辖权的机关，而并不表明程序上的优先性；相应地，以该条文作为刑事优先的法定依据也是难以成立的。正如有观点所言，从法律法规以及中共十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》来看，“两法”衔接制度的目的有两层含义：一是不能以行政处罚代替刑罚，即违法行为构成犯罪的，必须追究刑事责任；二是通过追究犯罪行为的刑事责任，以达到社会秩序稳定，尤其是社会主义市场经济秩序稳定的目的。可见，追究刑事责任是“两法”衔接的目的之一，但不是为了“优先”追究刑事责任。因此，为了“优先”追究刑事责任而坚持“刑事优先”的必要性也就自然值得反思了。其次，在实践层面上，刑事优先的处理思路忽略了行政执法与刑事司法衔接的系统性。虽然最高人民法院以典型案例的形式明确了行政机关办理行政违法案件时发现涉嫌犯罪案件后的处理规则，并被学者冠之以“刑事优先”，但这不意味着我们不能审视这一实践做法的合理性。行政执法与刑事司法衔接的目的，不仅是要解决犯罪惩治问题，同时也要兼顾违法行为的处理，这一点，从《行政处罚法》第27条后半句的规定即可印证。因此，完整意义上的行刑衔接，既包括行政机关向司法机关移送涉嫌犯罪的案件，也包括司法机关向行政机关移送涉嫌违法的案件。换言之，行刑衔接的规范目的，既要确保涉嫌犯罪的案件得到及时追诉，也要保障行政违法案件得到及时办理。如此一来，刑事优先所面临的弊端就显而易见了。按照惯常意义上对该原则的理解，一旦发现违法行为涉嫌犯罪，就应当及时移送公安司法机关，不能对其继续作出行政处罚决定。但是，需要注意的是，移送给公安司法机关的时候，只是有证据证明涉嫌犯罪的案件，事实上是否能够在证据层面完全达到刑事立案标准，尚处于不确定状态。如果由此即停止对该案件的行政调查，就有可能因为案件漫长的初查过程而耽误行政处罚，更何况初查的结果也通常伴随着难以立案等情况。以2023年1月国家药品监督管理局、市场监督管理总局、公安部、最高人民法院、最高人民检察院联合发布的《药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》为例，该办法第12条规定，“公安机关对药品监管部门移送的涉嫌犯罪案件，应当自接受案件之日起3日内作出立案或者不立案的决定；案件较为复杂的，应当在10日内作出决定；案情重大、疑难、复杂或者跨区域性的，经县级以上公安机关负责人批准，应当在30日内决定是否立案”。事实上，从笔者调研来看，很多药品案件难以在三日内作出立案或者不立案的决定，而是需要较长的时间来判断涉案行为的性质。按照《市场监督管理行政处罚程序规定》第64条的规定，“适用普通程序办理的案件应当自立案之日起九十日内作出处理决定。因案情复杂或者其他原因，不能在规定期限内作出处理决定的，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长三十日”。虽然案件移送之后的审查期限不计入行政处罚期限，但比较两者可以发现，刑事案件的立案审查期限往往会导致案件办理时间上的延长，如果审查后发现不能立案，就可能因此而导致行政执法效率的严重下降，影响执法效果。故而刑事优先偏重于刑事追诉的优先性，而忽略了行政执法的成效，这显然不是行刑衔接机制所追求的目标。最后，在规范效果上，刑事优先原则容易导致行政处罚效果的弱化，削弱行政犯的司法治理。按照刑事优先原则，在发现违法行为涉嫌犯罪以后，不能再继续对不法行为予以行政处罚，而已经作出的处罚决定将继续有效。这种做法所带来的问题是，如果涉嫌犯罪行为同样违法，那么，移送涉嫌犯罪机关予以审查后，为何可以停止对违法行为予以行政处罚？以生产、销售不符合安全标准食品案件为例，当行政执法机关发现足以造成严重食物中毒或者其他严重食源性疾病的情形以后，按照有关规定及时移送公安机关侦办。此时，是否真正涉嫌犯罪或者需要追究刑事责任尚处于不确定状态，但是，涉案行为属于生产、销售不符合食品安全标准的行政违法行为，应该说是有充分证据证实的。如果按照刑事优先原则，移送涉嫌犯罪案件以后，就不能予以行政处罚，明显是不合理的。因为该案件客观上仍属于行政违法行为，若根据已经查明的证据，继续对其作出行政处罚决定，比如罚款甚至吊销经营许可或行政拘留，则在不影响刑事诉讼的同时，又兼及了行政处罚的效果，确保了对行政违法行为的及时规制，更有助于强化行政犯的规制效果。再如，在公安机关办理生产、销售不符合食品安全标准的案件中，如果已经确定行为人涉嫌行政违法行为，但其是否足以严重危害人体健康问题尚需进一步确认，那么，将该违法信息通报行政机关予以行政处罚，同样可以兼及行政案件与刑事司法的平衡。这样一来，行政犯的治理就可以打破违法与犯罪严格割裂的规制路径，真正实现行刑衔接的规范效果。基于上述分析，笔者认为，刑事优先原则既片面理解了有关规范的精神要义，在实践层面上也背离了行刑衔接机制的规范目的，从而有碍于行政犯的规制效果。![]()
（二）关于行政优先模式
客观而言，作为对刑事优先原则的反思，行政优先的提出弥补了行政犯治理下刑事优先对行政监管目的特殊性的忽视，有利于行政犯的规范评价，符合行政犯兼及行政不法与刑事不法的特殊性。但是，行政优先也存在同样无法忽略的问题。首先，行政优先忽略了刑事追诉的紧迫性和严谨性，容易影响刑事追诉的效果。按照行政优先的观点，即便是涉嫌犯罪的案件，也应当由行政机关予以行政处罚，然后再行移送。但这样一来，在规范与实践上都存在问题。在规范层面上，管辖权是程序正义的应有之义，也是执法与司法活动正当性的程序前提。在行刑衔接机制中，涉嫌犯罪案件的管辖权显然已经不是行政机关的权限，这是刑事诉讼法的原则性立场。故而，此时行政机关拒不移送涉嫌犯罪案件缺乏法理上的正当性。在实践层面上，行政执法与刑事司法相比，在证明目的、取证方式、取证手段上有很大差别，通常情况下，侦查活动具有紧迫性、严谨性、时效性等特点，如果任由行政执法机关按照行政处罚的程序性规定去办理涉嫌犯罪案件，就可能导致证据得不到及时搜集，从而影响刑事追诉的效果，迟滞案件办理，最终也必然妨害行刑衔接目的的实现。因此，行政优先原则充分考虑到行政执法的特殊性，但忽略了涉嫌犯罪案件管辖的法定性和刑事追诉的特殊性，也是片面的。其次，行刑衔接并非都属于行政犯，行政处罚、行政认定的便利性，并不能充分体现行政优先的合理性。行政优先论着重从行政犯治理的角度来强调行政优先的优势，这固然有一定道理，但也要注意两点：一是即便按照刑事优先原则，案件移送公安司法机关以后，行政执法机关仍然有义务在检验检测、行政认定等取证活动中配合公安司法机关，如《药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》第23条规定，“公安机关、人民检察院、人民法院办理危害药品安全犯罪案件，商请药品监管部门提供检验结论、认定意见协助的，药品监管部门应当按照公安机关、人民检察院、人民法院刑事案件办理的法定时限要求积极协助，及时提供检验结论、认定意见，并承担相关费用”。因此，对于涉嫌犯罪案件及时移送刑事司法机关并不必然会影响行政犯的处理。二是行刑衔接领域所规范的犯罪行为并非都属于行政犯的范畴，比如在故意伤害的场合，也存在行政执法与刑事司法的协助问题，而其中行政执法机关是否提前作出行政处罚并不影响刑事案件的办理。事实上，即便在行政犯中，行政认定也不是刑事诉讼的前置程序。比如，《最高人民法院、最高人民检察院、公安部关于办理非法集资刑事案件适用法律若干问题的意见》第1条规定，“行政部门对于非法集资的性质认定，不是非法集资刑事案件进入刑事诉讼程序的必经程序。行政部门未对非法集资作出性质认定的，不影响非法集资刑事案件的侦查、起诉和审判”。因此，即便对于行政犯来说，行政认定等依赖于行政部门作出的规范评价也不是办理刑事案件的前提，以该理由说明行政优先原则的合理性也是不妥当的。最后，案件管辖权是法定的，并非取决于已经查清的行政处罚事实。如前所述，行政优先论认为，在行政执法机关办理违法行为时发现其涉嫌犯罪的，由于违法行为已经查清，故而可以优先办理，之后再移送公安司法机关。这种观点值得商榷。固然行政执法机关已经查明了行政违法事实，但在确定有证据证明犯罪事实发生的情况下，案件性质已经变成了刑事案件，即便其仍然具有行政违法的属性，但从管辖权本身而言，公安司法机关的管辖权更具有优先性，这是基于法律的明确性规定。在这种情况下，应当由公安机关等有权机关予以立案侦查，而不能继续以行政违法耽搁刑事案件移送，这也是《行政处罚法》等规范性文件明确规定“及时”移送的原因所在。因此，即便行政违法事实查清，也只作出行政处罚的根据，不是否定移送犯罪案件的理由。当然，更合理的做法是，移送公安司法机关之后，仍然承认行政执法机关在合理权限内对案件进行处理的权力—基于行政执法的特殊目的性，在确定案件中存在行政违法的情况下，在进行刑事追诉的同时，及时予以有效的行政处罚也是必要、可行的。![]()
（三）关于协调合作模式
相比之下，“协调合作”否认刑事或者行政的必然优先性，而强调两者的协调配合，在案件尚未定性的情况下，给彼此适用法律留下操作空间。应当说，在总体方向上，协调合作原则能够弥补刑事优先、行政优先的不足，具有一定的理论优势。当然，在观点内部，不同主张之间也会存在差异。首先，同步协调论包含了同步和协调两个角度。所谓“同步”，是指涉嫌移送犯罪的案件仍然可以由行政执法机关调查或者处罚，而公安司法机关发现涉嫌违法行为及需要作出行政处罚的，可以在侦办过程中商请行政执法机关决定。所谓“协调”，就是在发现违法或者犯罪线索后，谁先发现谁立案，进而开展调查和处罚。应当说，这种观点可以概括为移送前“谁发现谁处理”、移送后“共同处理”的特点。但是，这种观点也存在难以避免的缺陷。一方面，在公安机关对行政执法机关移送的犯罪案件立案侦查后，行政执法机关若仍然可以对该案件展开调查，这种做法是不妥当的。在行政执法案件中，这里的移送是全案移送，而非部分移送，因此，当全案移交给公安机关受案以后，行政执法机关实际上已经丧失了执法权限，更难以继续保持对该案的调查权限。这种情形下，若允许行政执法机关继续调查，则可能构成对侦查权的妨碍，易于造成两种权力的内在冲突。相反，此时若只是由行政执法机关依据移送时所查明的证据继续对违法行为予以处罚的话，由于本身不涉及调查取证问题，倒是可行的。因此，该观点中允许行政执法机关继续调查的方式是不妥当的。另一方面，对于案件线索来说，虽然接到或者发现该线索时，往往难以确定是否涉嫌犯罪，但也有可能即时确定性质的案件线索，比如，市场监管发现的假药犯罪案件，由于假药犯罪属于抽象危险犯，但接到案件线索以后，就可以确定是涉嫌犯罪的线索，此时应当及时由公安机关介入调查，而不宜由市场监管部门独立处理。同步协调论忽略了司法实践的复杂性，以过于简单化的“谁受理谁调查”作为处理路径，容易影响案件的定性处理。相应地，当公安机关接到行政违法案件的控告、举报时，若直接开展调查也是不合适的。例如，有公众举报药品包装过期，此时如果由公安机关来处理，就违反了线索审查的处理原则。《公安机关办理刑事案件程序规定》第174条规定：“对接受的案件，或者发现的犯罪线索，公安机关应当迅速进行审查。发现案件事实或者线索不明的，必要时，经办案部门负责人批准，可以进行调查核实。”这里明确提到公安机关应当调查的是犯罪线索，而不是其他违法线索。其次，平行执法论看似兼顾效率与目的，但其忽略了我国违法犯罪二元分离体系下行政执法与刑事司法的独立性，容易加重部门间的负担。毕竟行刑衔接中涉嫌犯罪的案件只是行政违法的一部分，平行执法模式看似打通了行政执法机关与刑事侦查部门之间的界限，但其在案件线索阶段更具可行性，一旦涉嫌犯罪事实得以定性，就不可能也无必要建立这种平行式的执法关系，必然需要确定一家机关作为案件管辖的主导部门。事实上，正如该论者所言，我国当前所实践的“协同执法”“联合执法”“提前介入”“提前启动行刑衔接”的做法，都是在案件处理早期滤清线索的阶段。例如，《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》第27条规定，食品药品监管部门在日常工作中发现属于《食品安全法》《药品管理法》规定的明显涉嫌犯罪的案件线索，应当立即以书面形式向同级公安机关通报。公安机关应当及时进行审查，必要时可以进行初查。《药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》第36条规定：“药品监管部门在日常工作中发现违反药品领域法律法规行为明显涉嫌犯罪的，应当立即以书面形式向同级公安机关和人民检察院通报。公安机关应当及时进行审查，必要时，经办案部门负责人批准，可以进行调查核实。调查核实过程中，公安机关可以依照有关法律和规定采取询问、查询、勘验、鉴定和调取证据材料等不限制被调查对象人身、财产权利的措施。对符合立案条件的，公安机关应当及时依法立案侦查。”从中可以看出，这里明确提到行政机关执法过程中公安机关可以同步初查调查的，是指针对“涉嫌犯罪的案件线索”，而不是案件。故而，所谓的平行执法都是在衔接范畴内解决的，建立在线索通报等前提下，类似于我们国家的联合执法。然而，在司法实践中，行刑衔接早期的案件，根本无从确定是否涉刑，此时也就无从适用平行执法的问题。故而，平行执法论并不能全面解决行刑衔接的程序问题，而只能处理线索审查阶段的协调性。最后，合作共治理论缺乏内在制度性建构，尚需进一步明确完善。持该论者认为，行政优先处理，同时辅之以刑事初查，既能够使行政执法机关借助侦查机关的立案前审查手段和力量，从而既有助于解决行政执法办案手段有限、威慑力不足以及取证固证难等老大难问题，又有助于侦查机关借助行政执法人员的专业知识和执法经验，解决行政犯认定尤其是行政犯本质之“前置法定性”判断等跨越多学科、多领域的专业疑难问题，而且可以实现行刑衔接程序的无缝对接，为刑事诉讼程序的顺畅运行奠定良好基础。事实上，这种观点是值得商榷的。在行刑衔接机制中，涉嫌犯罪这一表述事实上包括两个层次，涉嫌犯罪线索和涉嫌犯罪案件。前者只是一种主观判断，该层次尚缺乏足够证据证实犯罪事实发生，而后者则不一样，是有证据证明有犯罪事实发生的情形。故而，对于有涉嫌犯罪线索的，实际上仍然属于行政违法案件范畴，只不过基于对现有证据的经验判断认定当前查明的事实有可能进一步涉嫌犯罪，此时仍然是行政执法机关享有实际管辖权的，在必要情况下，由公安机关来进行初查，实际上也是目前联合办案机制的实践状况，该做法是合理的。但是，对于涉嫌犯罪的案件，其已经超出了行政违法的范畴，应当由公安机关管辖处理，此时，行政执法机关就不具有处理上的优先权，而公安机关也不是辅助性的“初查”，应是受案后的“初查”。所以，合作共治的理论逻辑对于如何合作，如何协调有待进一步明确，而在既有的行刑关系处理上也同样忽视了司法实践的复杂性。因此，从上述分析来看，协调合作的三种主张应当说各有利弊，由此也使得对司法实践的反思显得极为必要。行政执法与刑事司法的衔接问题，源于行政犯罪行为的双重违法性及其行政刑法责任的二元化构造。行政犯罪行为既非纯正的一般行政违法行为，亦非纯正的刑事犯罪行为，而是同时兼具行政与刑事的双重违法性。因此，不管是行政优先还是刑事优先，都可能顾此失彼而影响案件办理的成效。同时，还要注意，违法与犯罪二元分离的体系下，行刑衔接不仅包括涉嫌犯罪案件与行政违法案件之间的关系问题，还涉及案件线索的审查与处理，故而行刑衔接机制的构建，不能忽略案件线索与犯罪案件之间的区分。鉴于此，管辖权优先模式首先以法定的管辖权的法定刑为基础，在此前提下，通过区分案件移送与线索通报来分别处理。管辖权体现了国家政府部门或者司法机关权力能力的有限性，是国家权力正常行使以及公众权利实现的重要保障。因此，在案件处理过程中，合理划分并确保管辖权的实现，是现代法治建设的重要内容。在刑事诉讼中，“管辖的基本功能在于界定公权力机关对刑事案件的最初受理权限，防止在受理案件上互相争执或推诿扯皮，使刑事诉讼活动能够高效、公正地进行”；管辖制度是开展诉讼活动的基础，启动刑事诉讼，首先要解决的就是刑事案件的管辖问题。在违法行为与犯罪行为的界限明确的情况下，不同性质案件的管辖权在规范层面是法定的，因此，行刑衔接机制下国家权力的分配也不可逾越这一强制性规定。首先，行政执法过程中发现的涉嫌犯罪案件必须及时移送公安司法机关，刑事司法活动中发现的涉嫌违法且不需要追究刑事责任的案件，必须及时移送行政执法机关。这是在现行法律规范下的明确性、强制性要求。《刑事诉讼法》第19条规定，“刑事案件的侦查由公安机关进行，法律另有规定的除外”。《行政处罚法》第22条规定，“行政处罚由违法行为发生地的行政机关管辖。法律、行政法规、部门规章另有规定的，从其规定”。从上述规定来看，两部法律严格区分了行政处罚案件与刑事案件的管辖范围，由此构建了违法与犯罪不同的处理路径。据此，在行政执法过程中，行政执法机关一旦有证据证明不法行为涉嫌犯罪，就应当将全案移交公安司法机关，按照刑事诉讼程序办理；而对于刑事诉讼过程中发现的涉嫌违法的行为，也只能由其发生地的行政执法机关管辖，公安司法机关无从管辖处理。这种界限清晰明确的管辖路径，是维系程序公正的主要方式，也是实现法律适用公平性的前提。毕竟，从程序正义的角度来讲，管辖制度只有在被实际地贯彻的时候，才能有助于推进结果的公正性；国家机关也只有严格按照法律规范行使管辖权，才能实现法律的确定性。倘若行政执法机关不移交涉嫌犯罪案件，而是按照违法行为来处理该案件，则必然会迟滞犯罪行为的司法评价，影响被害人权益的充分保障，从而背离管辖法定的初衷。相应地，对于在行政执法过程中发现的涉嫌犯罪的案件，移送公安机关就是其应有之义。也正是基于此，“行政优先”的处理方式，不仅在实然层面上违反了现行法的明确性规定，而且在应然层面上，也偏离了犯罪治理的合目的性。虽然说违法行为查办并不必然比犯罪行为的治理显得轻缓，但行政行为的单方意志性以及调查手段的有限性，决定了一旦在行政处罚决定作出之后再移交公安机关，就可能使违法行为人有足够的时间采取任何行为去逃避侦查活动。事实上，之所以要求公安机关对于刑事案件予以及时处理，并且明确了在紧急情况下采取特定强制措施，就在于刑事案件的侦办尤其是证据搜集具有紧迫性和不可逆性。故而，只要存在刑事司法与行政执法的二元分离，行政执法就不可能具备完全意义上超越刑事程序的优先性。例如，２０２１年１０月１１日，最高人民检察院发布了人民检察院行刑衔接工作典型案例。其中，案例二“江苏肖某某等生产、销售不符合安全标准的食品案”中明确提到，“２０１８年８月，苏州市相城区检察院与区市场监管部门建立了食品药品领域行政执法与刑事司法协作机制，规定市场监管部门在查办重大、复杂案件时，可以邀请检察机关介入，就线索研判、案件定性等提供协助。２０１８年１０月初，收到区市场监管部门商请协助的邀请后，相城区检察院立即抽调办案骨干成立专家组。检察官经多次与执法人员共同对线索研判，认定涉案窝点确实存在加工死蟹制品的行为，且持续时间较长。针对市场监管部门对上述行为是否涉嫌犯罪存有疑问，办案检察官查阅了《食品安全国家标准（鲜、冻动物性水产品）》，走访养殖户、营养学家并听取意见，经对照‘两高’《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》相关条款，认定该行为涉嫌食品安全犯罪。……２０１８年１０月３０日，相城区检察院向市场监督部门提出书面意见，建议将案件移送公安机关”。其次，刑事诉讼的管辖权不能否定行政执法的管辖权，两者之间应相互协作。这一问题是核心所在。按照刑事优先的要求，一旦案件涉嫌犯罪，行政执法机关对于先前查处的违法行为的处罚权即刻丧失，即便按照有限的刑事优先原则，涉及人身和财产的处罚权问题也会被暂时丧失。这种处理思路忽略了行政犯以及行政处罚的特殊性，因为对于大多数的行政犯而言，其也有涉及行政违法的一面，在将其案件移送公安司法机关以后，即便对其进行行政处罚，也丝毫不会影响刑事诉讼进程，相反，却可以进一步确保行政目的的实现。比如，对于生产、销售假药行为来说，《药品管理法》第１１６条、第１１８条规定，对于生产、销售假药的行为，行政机关可以作出的处罚措施包括没收违法所得与工具，吊销批准证明文件、许可证，停业整顿、罚款、禁止从业，以及行政拘留等。而根据《药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》第１５条的规定，药品监管部门向公安机关移送涉嫌犯罪案件前，未作出行政处罚决定的，“原则上应当在公安机关决定不予立案或者撤销案件、人民检察院作出不起诉决定、人民法院作出无罪或者免予刑事处罚判决后，再决定是否给予行政处罚，但依法需要给予警告、通报批评、限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业、暂扣或者吊销许可证件行政处罚的除外”。这就意味着，对于没收违法所得、查扣工具以及行政拘留等处罚措施，一旦移交公安机关，就不能作出该类行政处罚决定。这种做法的合理性是存疑的。即便在逻辑上说，一旦涉嫌犯罪，违法所得、犯罪工具以及行为人的人身自由，都可能因为刑事侦查活动而面临被查封、扣押以及其他强制措施，但也有可能因为其他原因而使这些相关的人或者物仍然未处于公安机关的控制之下，此时，如果具备了没收违法所得、犯罪工具以及行政拘留的条件，又有何理由否认继续作出行政处罚决定的合理性呢？比如，在共同犯罪的场合，在对主犯采取强制措施的同时，对于从犯可能不会采取刑事强制措施，此时，如果认为行政处罚措施不适用于该类案件，就可能导致对从犯无法进行必要的行政处罚。其实，行刑衔接机制的目的，既要确保犯罪行为得到及时查处，也要确保违法行为得到及时惩治，因此，将涉嫌犯罪案件移送司法机关以后，仍然尊重并承认行政执法机关的行政处罚权，以及特定调查权，是必要的，也是可行的，并不必然构成对刑事侦查权的妨碍，而刑事优先和行政优先都因为顾此失彼而难以周全。![]()
现行的行刑衔接机制主要关注涉嫌犯罪案件移送的标准、程序以及移送后行政处罚权的行使问题，而对于涉嫌犯罪线索以及违法线索的审查并没有明显的侧重，只是在一些地方发布的行刑衔接工作办法中有所明确。对此，我们仍然应当在现行的法规范体系下，明确行刑衔接机制中的线索处置问题。首先，对于违法、犯罪的线索，要予以区别对待。《公安机关办理刑事案件程序规定》第174条规定，“对接受的案件，或者发现的犯罪线索，公安机关应当迅速进行审查。发现案件事实或者线索不明的，必要时，经办案部门负责人批准，可以进行调查核实”。因此，对于行政执法机关在办案过程中发现的涉嫌犯罪线索，应当及时通报公安机关，由公安机关进行审查。比如，《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》第27条规定，“食品药品监管部门在日常工作中发现属于《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国药品管理法》规定的明显涉嫌犯罪的案件线索，应当立即以书面形式向同级公安机关通报。公安机关应当及时进行审查，必要时可以进行初查”。《药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》第36条规定，“药品监管部门在日常工作中发现违反药品领域法律法规行为明显涉嫌犯罪的，应当立即以书面形式向同级公安机关和人民检察院通报”。这一程序性的规定，应当产生两重法律效果：一是涉嫌犯罪线索的审查权应当由公安机关处理，行政执法机关没有单独的线索审查权限。如前所述，犯罪线索不同于犯罪案件，缺乏对刑事追诉标准的证据支撑，但有相关信息表明犯罪的现实可能性。这种情况下，由公安机关提前介入予以审查，不仅有助于及时确定犯罪事实的现实性，而且在确认之后可以及时进入侦查程序，并有助于确保有关证据收集的规范性。二是涉嫌犯罪线索通报不影响行政执法机关继续行使调查权，而涉嫌违法线索移交也不影响公安机关审查犯罪线索，两者具有相对独立性。概而言之，涉嫌犯罪线索的审查由公安机关进行，而同时违法线索仍由行政执法机关进行审查。此时，不会因为犯罪线索的通报而影响行政执法机关对于违法线索的审查与判断。毕竟，对于线索的审查，往往是违法信息与犯罪信息相互交错，在没有证据证实犯罪线索可能发展为犯罪案件之前，行政执法机关对于违法线索也当然具有相应的审查处置权限。其次，公安机关与行政执法机关同时审查违法犯罪线索，使得双方以联合执法等形式的协作配合成为可能，也具有现实的必要性。在线索审查阶段，行政执法机关将掌握的犯罪线索及时通报公安机关，此时，行政执法机关与公安机关都可以对有关的违法犯罪信息进行调查，而双方以联合执法的形式共同推动案件办理，有助于解决取证难、涉案物品处置难等问题。例如，在2014年上海福喜生产、销售不符合安全标准食品案中，肉类供应商上海福喜食品有限公司被媒体曝光：在食品生产过程中，工人将过期、甚至变质的肉类掺入原料，重新返工再生产，波及沪上多家快餐品牌。事发当晚，上海食药监管局会同公安部门，连夜查封了上海福喜食品有限公司。多名公司高管因涉嫌用过期原料生产加工食品，被刑事拘留。可以说，媒体曝光之初，有关信息只是以“线索”的形式被监管部门和公安部门发现，且相关人员在涉嫌违法的同时，也可能涉嫌犯罪。因此，这种情况下，双方机关以“提前介入”“联合执法”的形式尽快开展调查，就推动了案件及时高效的处理。实践中，这一做法也得到了诸多地方规范性文件的支持。比如，《广东省食品药品行政执法与刑事司法衔接工作实施办法》第39条规定，“食品药品监管部门在查办案件过程中，发现涉嫌犯罪，但证据难以表明是否达到追究刑事责任标准的，可以商请公安机关提供调查协助；公安机关应积极帮助、协助食品药品部门开展进一步调查工作”。《上海市药品行政执法与刑事司法衔接工作实施细则》第42条第2款规定，“药品监管部门、公安机关应当以书面形式商请对方提前介入开展协作调查，需要协作办案的，药品监管部门与公安机关应当协商确定牵头部门，制定工作方案，协作查处违法犯罪行为；必要时，可商请人民检察院提前介入。公安机关、药品监管部门应发挥各自专业优势，并根据协作办案情况，依法确定办案主体，做好案件查处和协助配合”。需要进一步分析的是，如果行政执法机关在查办违法案件的过程中发现了涉嫌犯罪的线索，此时面临的问题是，犯罪线索移送公安机关后，对该线索的审查，是否面临行政处罚权的停止问题。现有的规定，实际上并没有区分犯罪线索与犯罪案件，即只要是行政执法机关发现的涉嫌犯罪线索，都应当及时通报公安机关，由公安机关依据法定程序对该线索进行调查，以确定是否有犯罪事实发生。值得反思的问题是，在公安机关对犯罪线索进行审查期间，行政执法机关是否有权继续对该违法行为进行调查甚至作出行政处罚决定？对于这一点，也应当坚持同样的处理思路：公安机关对于犯罪线索的调查，不影响行政执法机关继续查办行政违法行为，并可以作出相应的行政处罚。当然，在这一过程中，双方也可以根据案件的具体情形开展相应的执法合作。例如，自然资源部、公安部《关于加强协作配合强化自然资源领域行刑衔接工作的意见》第5条规定，“自然资源主管部门对明显涉嫌犯罪的案件，在查处、移送过程中，发现行为人可能存在逃匿或者转移、灭失、销毁证据等情形的，应当及时通报公安机关，由公安机关协助采取紧急措施，必要时双方协同加快移送进度，依法采取紧急措施予以处置”。在这个阶段，行政执法机关具有主导权，仍然可以作出任何形式的行政处罚决定的。毕竟，是否真正存在犯罪行为尚处于不确定状态，而犯罪线索的查证带有不确定性。与此相类似的是，在犯罪案件侦办过程中，发现与犯罪事实相关的违法线索，可以交由行政执法机关处理。在行刑衔接机制中，行政执法机关发现涉嫌犯罪后应当将其移送公安司法机关，此后该案件的处理程序，必然是理论与实践关注的重点，而所谓的刑事优先、行政优先等问题都与此相关。但如前文所述，刑事优先、行政优先、协调合作等模式都具有内在的逻辑缺陷，我们应当在遵从管辖权优先的情况下处置案件。具体而言，在行政执法机关发现涉嫌犯罪案件以后，应当及时将案件移送公安司法机关，并由后者对犯罪事实进行审查并决定是否立案侦查，在此期间，行政执法机关仍然有权根据案件事实作出行政处罚的决定，直到公安司法机关确定对同一事实予以立案调查，行政执法机关应当终止调查，但已经作出的行政处罚决定若有继续执行的条件，还可以继续实施；对于公安司法机关办理刑事案件过程中，发现不构成犯罪或者不需要追究刑事责任时，应当将该案件移送行政执法机关予以处罚。应该说，作为后一种情形的逆向移送通常不存在问题，故而下文将重点阐释涉嫌犯罪案件的移送问题。首先，行政执法机关将涉嫌犯罪案件移送公安司法机关以后，在公安司法机关审查期间，行政执法机关仍然有权继续对涉案事实进行调查，并作出相应的行政处罚决定。这一点是刑事优先和行政优先原则争议的焦点所在。环境保护部、公安部和最高人民检察院联合制定的《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》第16条规定，“环保部门向公安机关移送涉嫌环境犯罪案件，已作出的警告、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证的行政处罚决定，不停止执行。未作出行政处罚决定的，原则上应当在公安机关决定不予立案或者撤销案件、人民检察院作出不起诉决定、人民法院作出无罪判决或者免予刑事处罚后，再决定是否给予行政处罚。涉嫌犯罪案件的移送办理期间，不计入行政处罚期限”。这种处理方式存在一定问题。原因在于，涉嫌犯罪案件的移送结论，只是行政执法机关单方面的判断，在公安机关审查结果出来之前，是否涉嫌犯罪尚处于不确定状态，此时，如果行政执法机关单方面停止案件调查，就可能导致已经确定违法的行为无法得到及时惩治，且不说有些案件的调查已经达到了行政处罚决定的条件，仅仅因为不确定的“犯罪事实”就中止行政执法行为，这种处理方式必然背离了行政监管的初衷—移送公安机关只是因为涉案事实具有一定的犯罪嫌疑，这种不确定性不能改变行政执法机关的管辖权。故而，移送审查期间，实质上案件处于双重管辖状态，且行政执法机关依然处于主导性地位，只要在不妨碍公安机关对案件展开初查的情况下，予以继续调查并作出行政处罚决定是合适的。该观点在《药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》第15条中已经有所体现，“药品监管部门向公安机关移送涉嫌犯罪案件前，已经作出的警告、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证件、责令关闭、限制从业等行政处罚决定，不停止执行。未作出行政处罚决定的，原则上应当在公安机关决定不予立案或者撤销案件、人民检察院作出不起诉决定、人民法院作出无罪或者免予刑事处罚判决后，再决定是否给予行政处罚，但依法需要给予警告、通报批评、限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业、暂扣或者吊销许可证件行政处罚的除外”。当然，如前所述，如果其在此期间也可以作出人身性的行政处罚决定，则更为妥当。毕竟，即使是限制人身自由的处罚措施，如果行为人没有被采取刑事强制措施，作为行政处罚的人身罚也是可以实行的。其次，公安机关对移送的涉嫌犯罪案件正式立案以后，已经作出的行政处罚决定仍然执行，这一点应当说是没有争议的。但需要注意的是，如果案件已经立案侦查，确定属于涉嫌犯罪案件，此时，是否仍然可以继续调查并作出新的行政处罚决定，在理论与实践上都不无争议。笔者认为，在管辖权优先原则下，公安机关正式立案以后，就意味着全案已经由公安机关管辖处理，此时，行政执法机关就无权继续对该案进行调查，并据此作出新的行政处罚决定；但对于公安机关立案前已经作出的行政处罚决定，仍要继续执行，即便是涉及人身、财产的行政处罚措施。因为如前所述，刑事立案后，公安机关对犯罪嫌疑人也可能没有采取任何强制措施，比如在团伙作案中，此时针对特定人员作出的行政拘留等行政处罚决定也具有执行的必要性。有观点认为，我国的立法模式以及行政犯罪双重违法的属性，意味着惩处行政犯罪要在法律上遵循一定的位阶顺序。一方面，刑法不能越俎代庖，插足行政法律规制的范围；另一方面，行政法律也不能代替刑法的规制，以罚代刑，轻纵刑事不法行为。而管辖权优先的处理模式可以兼及两者责任的评价。在区分线索通报与案件移送的前提下，针对线索处置与案件审查的管辖权差异来划定职责权限，谁具有法律意义上全案管辖权，谁就把控案件的主导权，以此来实现权力的协作与配合，尤其是涉嫌犯罪案件移送后行政处罚权的行使，仍然应当受到尊重。当然，在不妨碍侦查的刑事诉讼的情况下，行政执法机关可以继续作出行政处罚决定，这是其消极意义。如果在积极的意义层面上去进一步阐释协作机制，涉及犯罪案件移送后，如果需要行政执法机关进一步补充证据或者配合进行检验检测或者行政认定等，也应当予以积极配合。这一点暂无争议，且已为有关规范性文件所规定，不再赘述。笔者认为，管辖优先原则具有政策正当性、规范正当性、权力正当性与实践正当性四个层面的优势。当然，考虑到协调合作模式和管辖权优先模式的主要分歧在于案件线索通报与审查机制等差异性，因此，管辖权优先的正当性是相对于刑事优先和行政优先而言的。![]()
管辖权优先原则有三个突出特点，一是在案件移送后强调行政执法与刑事司法的协作配合，不因刑事诉讼而直接中止行政执法行为；二是在线索通报后突出行政执法机关与公安机关的联合执法办案，共同推动犯罪线索的审查与处理；三是在涉嫌犯罪案件移送之后，行政处罚权仍然可以根据刑事诉讼进程适度执行。因此，管辖权优先原则只是强调了依据案件性质的不同而要求由某一机关主导，并不否认另一机关的职责权限，同时突出两家机关在案件处理中的协作配合，以实现规范治理的目标。加强行政执法领域的跨部门协作，是近年来我国法治建设的总体导向之一，而以此为契机，推动行刑衔接领域行政执法机关和刑事司法机关的密切配合，也是其应有之义。因此，管辖权优先的处理模式，与国家政策的总体趋向是完全吻合的。2021年中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2021—2025年）》明确提出，要“大力推进跨领域跨部门联合执法，实现违法线索互联、执法标准互通、处理结果互认。完善行政执法与刑事司法衔接机制，加强‘两法衔接’信息平台建设，推进信息共享机制化、案件移送标准和程序规范化。加快制定不同层级行政执法装备配备标准”。2023年2月17日，国务院办公厅印发的《关于深入推进跨部门综合监管的指导意见》（国办发〔2023〕1号）也强调，要“加强跨区域监管联动。针对跨部门综合监管涉及的跨区域监管缺位、管辖争议、执法办案困难等问题，建立健全源头追溯、信息共享、线索移送、联合调查、执法联动、执法互认等机制”。在此基础上，该指导意见进一步提出了“行政执法与刑事司法联动”的概念，即“行政执法机关要与司法机关加强信息共享、线索移送、联合调查等方面协调配合，建立健全行刑衔接机制。根据不同领域监管实际需要，完善案件移送、双向咨询、情况通报、信息共享、检验鉴定结果互认等机制。行政执法机关在依法查处违法行为过程中发现涉嫌犯罪、依法需要追究刑事责任的，应及时移送有关机关处理；存在暴力抗法等情形的，可商请有关机关协助调查处理”。可以说，上述规定不再简单地强调是刑事惩治优先还是行政执法优先，而是突出各办案机关在其法定管辖权的范围内要加强彼此间的协作配合，如线索的移送与审查、联合调查取证等，在这个层面上，没有所谓的行政优先与刑事优先问题；同时，对于发现涉嫌犯罪的案件，在及时移送有关机关处理时，也明确要求建立双向咨询、情况通报制度，突出了案件移送后有管辖权的机关对移送机关的信息共享问题。更为重要的是，上述要求中也明确了根据监管需要而完善相关的协作配合机制，尤其是关于行政执法机关请求其他部门机关协助调查处理的规范，实际上是对近年来一些地方探索行刑衔接机制的有效回应。即在行政执法过程中，面对暴力抗法等情形，可以商请公安机关等有关部门提前介入调查处置。总体来看，上述规定跳脱出行政优先或者刑事优先的传统思维窠臼，基于法治建设的宏观立场，着眼于行政执法与刑事司法分离的客观现实，意图在制度建设层面打通行刑衔接的运行通道，推动行政执法机关与刑事司法机关在线索处理与案件办理中的无缝衔接。![]()
一般认为，2001年5月10日国务院发布的《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》，较早明确规定了“行政执法部门在查处违法行为中发现的犯罪线索，必须及时通报并依法移送公安部门及其他有关部门，坚决制止一些地方和部门存在的瞒案不报、以罚代管、以罚代刑现象，造成严重后果的要严肃追究责任”。而从该文件的表述来看，其目的则是“经过全国范围内的集中整顿和打击，争取用一年左右的时间，使严重破坏市场经济秩序违法犯罪活动蔓延的势头得到明显遏制；后果严重、影响恶劣的大案要案得到揭露和处理；触犯刑律的犯罪分子移送司法机关得到严厉惩处；有关法律、法规得到进一步完善；执法队伍和执法力度得到加强”。因此，强化行刑衔接机制建设以及健全相应的法律法规，并不仅是为了惩治刑事犯罪，还包括行政执法力度的强化以及对违法行为的遏制。就此而言，不管是行政优先还是刑事优先的处理模式，都与行刑衔接机制的初衷有所偏离。正是基于此，笔者认为，突破刑事优先抑或行政优先的管辖权优先这一处理思路，不仅遵循了行刑衔接机制建设的本意，而且具有现实的规范依据。首先，在法律层面上，管辖权优先原则与《行政处罚法》的相关规定相一致。《行政处罚法》第27条规定，“违法行为涉嫌犯罪的，行政机关应当及时将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚，但应当给予行政处罚的，司法机关应当及时将案件移送有关行政机关。行政处罚实施机关与司法机关之间应当加强协调配合，建立健全案件移送制度，加强证据材料移交、接收衔接，完善案件处理信息通报机制”。如前所述，该条文既被视为行政优先的规范依据，也被视为刑事优先的合法性理由。然而，这种理论上的分歧也恰恰说明，该条款究竟是行政优先还是刑事优先，在规范表述上并不明确。之所以如此，是因为这一条文本身并不是为了突出行政执法或是犯罪惩治的重要性，而只是强调当案件涉嫌犯罪时，管辖权就应当从行政机关转移到公安机关，移送该案件是其应有之义；而刑事案件一旦被认定为不需要追究刑事责任或者免于刑事处罚，但应当给予行政处罚时，管辖权也相应变更为行政机关，故而需要移送到有关行政机关。这说明该条文第1款强调了管辖权的法定性和优先性，而并非倾向于某一类件，毕竟行刑衔接机制既包括了涉嫌犯罪案件移送这一正向机制，也包括了涉嫌违法案件移送的逆向规则。相应地，该条第2款所强调的内容往往为公众所忽略，即在行刑衔接机制中，与移送机制同等重要的是，行政执法机关与刑事司法机关的相互配合，以及体现这一配合的移送制度、证据制度、信息通报等协作机制建设。事实上，刑事优先不仅在这一条文中难以体现出来，而且在具体案件领域，刑事诉讼也并非具有绝对优先性。比如，《公安机关办理行政案件程序规定》第65条就明确提到，“对发现或者受理的案件暂时无法确定为刑事案件或者行政案件的，可以按照行政案件的程序办理。在办理过程中，认为涉嫌构成犯罪的，应当按照《公安机关办理刑事案件程序规定》办理”。试想，如果我们在此类案件中坚持刑事优先，以惩治犯罪为优先考虑要素，那么在无法确定是刑事案件抑或是行政案件时，似乎应当优先按照刑事案件程序规定办理，而不是依照行政案件办理。故而，《行政处罚法》的相关规定并不是行政优先或者刑事优先的法律依据，而是突出强调了在确定案件性质的情况下管辖权的优先性。其次，在行刑衔接的法治实践层面，管辖权优先原则也有其相关的规范依据。如前文所述，关于刑事优先原则的实践根据，该论的支持者往往依据上文提到的“枣庄永邦橡胶有限公司诉山东省枣庄市国家税务局税务行政处罚案”，即以该案裁判理由主张，在实体上有关人身权和财产权的刑事处罚优于行政处罚，故而认为最高人民法院坚持了刑事优先原则。但是，这一处罚原则在司法实践中已经有了显著的改变。比如，《药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》第15条规定，“药品监管部门对于不追究刑事责任的案件，应当依法作出行政处罚或者其他处理”“药品监管部门向公安机关移送涉嫌犯罪案件前，已经作出的警告、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证件、责令关闭、限制从业等行政处罚决定，不停止执行。未作出行政处罚决定的，原则上应当在公安机关决定不予立案或者撤销案件、人民检察院作出不起诉决定、人民法院作出无罪或者免予刑事处罚判决后，再决定是否给予行政处罚，但依法需要给予警告、通报批评、限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业、暂扣或者吊销许可证件行政处罚的除外”“已经作出罚款行政处罚并已全部或者部分执行的，人民法院在判处罚金时，在罚金数额范围内对已经执行的罚款进行折抵”“违法行为构成犯罪，人民法院判处拘役或者有期徒刑时，公安机关已经给予当事人行政拘留并执行完毕的，应当依法折抵相应刑期”。从前述这些规定来看，所谓刑事司法机关在涉嫌犯罪案件中作出人身罚、财产罚的优先性并不是必然的。比如，对于移送涉嫌犯罪案件，行政机关仍然可以依法作出责令停产停业、责令关闭、限制从业等行政处罚措施，而对于已经作出的行政拘留等人身罚措施，并不会因移送涉嫌犯罪案件而撤销，同样，作为财产罚措施的罚款也不会因移送涉嫌犯罪案件而终止，这些变化，说明刑事优先并不一定具有实践的必然性。正如有观点所提到的，“如果立法本意是以刑事优先为常态，以行政先理为例外，那么，立法机关就应对在先进行的刑事制裁如何折抵在后展开的行政处罚，以及在先收集的刑事诉讼证据如何转化为在后使用的行政执法证据予以规定，以使‘先刑后行衔接’有法可依”。基于上述分析，笔者认为，依据现行规范，行政优先与刑事优先都缺乏充分的法律依据，相反，透过规范性文件的体系性分析，以管辖权为重心的管辖权优先模式更具典型性。![]()
就权力属性来说，行政权具有主动性和扩张性，而司法权具有被动性和中立性。这种差异性，决定了行政执法与刑事司法相分离的二元体系下，行政执法机关在日常执法办案中发现涉嫌犯罪案件的可能性更高，原本可以作为司法机关惩治犯罪的重要来源。然而，行政处罚带有一定的封闭性，“某一事项在进入正式决策程序之前，已经通过领导批示或‘打招呼’的方式对决策结果进行定调，之后的正式决策程序便流于形式，成为对先前隐性决策结果进行形式合法化的补充。相应地，执行和监督也难以发挥其原有的分立作用，甚至会三权合一，共同为这一决策结果保驾护航”。因此，若无完善健全的执法监督机制，势必出现以罚代刑等不当行为，导致应当移送给司法机关的涉嫌犯罪案件，不能及时移送使之受到应有的惩治，这也是我们倡导健全行刑衔接机制的初衷。对于司法机关而言，虽然其以开放性为特色，但也仅仅是围绕刑事诉讼活动而言的；公安司法机关在办理刑事案件过程中，对于发现的违法线索或者行为，未必能够及时对行政机关公开—涉嫌违法案件移送在实践中也极为鲜见。因此，行政执法与刑事司法在权力秉性上均缺乏相互协作的底色。事实上，单就权力本身而言，现代法治的起源本身强调国家权力的分立与制衡，从而造就了权力固守“疆域”的本性，而保持他方权力介入的警惕性。这一点与我国宪法下国家权力配置的政治逻辑是根本不同的，并不适用于当前我国国家权力的政治架构。与西方国家强调权力制衡不同，我国的权力配置模式具有特殊性，尤其是随着2018年修订宪法，有学者提出我国政府架构下的权力配置模式应归结为党的领导下的“分工协作”加“合一”的新型模式，即“统分结合”模式。应该说，这种观点大致延续了传统观点中我国权力机构之间强调协作配合的一面，并概括了当前新时代下的政治权力特色，是合理的。而具体到国家机关之间，这种配合不仅是立法机关与行政机关、司法机关的协作，而且包括了行政机关与司法机关之间在查处违法犯罪时的沟通与合作。其实，透过前文提到的近年来国家层面在法治建设中的总体导向的分析，可以发现，传统的以“控权”“统治”为核心的监管型管理已不适应新时代社会管理创新的要求，不同社会主体之间的参与型管理、共同治理模式更能应对国家治理的需求；相应地，在国家权力内部也就需要行政权增加与检察权、审判权等国家权力的互动，强化两者之间的联系，推动社会治理目标的实现。然而，不管是行政优先还是刑事优先，都过于注重一种权力的运行，而忽视了权力之间的统合性。比如，刑事优先突出犯罪案件办理的优先性，同时其重心在于监督行政权并避免其滥用；行政优先虽然考虑到了行政权的主动性等权力特点，以及刑事优先存在的弊端，但却忽略了行政执法对刑事案件办理的反哺机制，必然影响行政执法与刑事司法相互协作之目标。相比之下，管辖权优先既恪守法规范体系中关于行政权、司法权行使的边界，又强调两者之间在违法犯罪治理这一目标上的共通性，契合了“国家治理模式沿着从统治型到管理型，最终转向合作型的演变主线前进”这一趋势，有助于逐步打破地区分割、各自为战甚至部门掣肘的局面。也正是在这个意义上，以管辖权优先来处理行政执法与刑事司法衔接中的线索审查与案件办理问题，可以更好地实现机制运行的规范目的。![]()
（四）管辖权优先模式与实践需求相一致
如果从2001年《国务院规定》颁布开始算起，行政执法与刑事司法衔接机制建设至今已经有20余年，但从笔者调研所发现的实际情况来看，行刑衔接机制面临的涉嫌犯罪案件移送比例较低、涉嫌违法案件移送极为稀缺、信息共享机制推动迟缓、检察监督机制困难重重、证据转换规则变换不定等问题，当下依然是普遍存在的，并未从根本上得到解决。虽然不同部门都在构建专属自身领域的行刑衔接规则，然而，在基本法律规范不明确的情形下，行刑衔接的运行模式有待深刻的反思与检讨。在笔者看来，健全行刑衔接的现实障碍包括：一是案件移送的实体标准不清，导致行政执法机关与公安司法机关相互推诿，影响违法犯罪案件查处；二是案件移送的证据标准混乱，导致行政执法机关与公安司法机关在证据的协作配合方面容易出现分歧，影响犯罪案件的追诉；三是信息共享范围不清，导致行政执法机关与公安司法机关在线索通报、执法协助等方面效率较低，同时影响检察监督的及时介入。这些问题，决定了完善行刑衔接机制，除了明确具体的案件移送标准、证据转换标准、信息共享标准以外，还要关注到在这些标准尚未完善之前，执法与司法实践中如何有效推动违法犯罪案件的及时惩治。传统刑事优先理论认为，“与行政责任相比较，刑事责任更为严厉，并具有不可替代性。基于此，在行政责任和刑事责任之中，应以刑事责任为主，首先考虑刑事责任适用”。但是，在行刑衔接机制运行不畅的情况下，多年来的刑事优先并没有从根本上改变有案不移、有案不受、以罚代刑等问题。而所谓的行政优先尤其是其关于有助于推动刑事犯罪认定的主张，对当前行刑衔接所面临的上述问题的一种妥协。虽然有助于在移送前完善证据内容，及时惩治违法行为，但也可能因为行政执法的单方性而迟滞犯罪案件的侦办。相比之下，管辖权优先模式则能够较好地适应当前行刑衔接机制所面临的环境。对此，我们可以透过案件移送实体标准和信息共享范围标准两个角度来进行阐释。其一，在案件移送实体标准不清方面，管辖权优先可以确保违法犯罪案件得到及时办理。案件移送标准不清往往是围绕立案标准而展开的，比如，涉嫌犯罪事实是否包括主观事实，某一罪名的立案标准是否清晰等，而涉嫌违法事实则主要源于不构成犯罪或者不需要追究刑事责任的案件，是否都一律按照违法移送等。这些分歧的存在，意味着行政执法机关和公安司法机关极易产生推诿，从而使案件陷入无休止的争执之中，进而导致案件性质的评价处于不确定状态，既不能予以行政处罚，也不能进入刑事诉讼程序。而在管辖权优先模式之下，对于双方存在争议的案件，可以由确定管辖权的机构继续行使处罚权，从而确保案件进程不会因为分歧而中断。以涉嫌犯罪案件移送为例，在公安司法机关审查案件期间或者要求补充材料期间，行政执法机关仍然是法定的管辖主体，可以继续搜集证据并依法作出行政处罚决定，这样一来，不管双方处理分歧的时间如何，都不会影响案件的处置进程，同时，行政执法机关继续执法，可以为公安司法机关审查判断提供更多的素材。其实，实践中也往往以这种方式来推动执法协作。其二，在信息共享范围标准不清方面，管辖权优先有助于行政执法机关与公安司法机关推动线索通报、执法协助以及检察监督等工作的顺利开展。信息共享范围之所以难以界定清楚，主要在于在多大范围共享信息。对于行政执法机关而言，如果所有信息都同步公开，这必然会带来较大的工作量；对于公安司法机关来说，信息公开则会涉及刑事诉讼中有关信息的保密性问题，所以信息共享机制虽然推行多年，但一直未有显著进展。而信息共享机制不顺畅，依托于此的执法协助、检察监督也就易沦为个案中的“协助”“监督”，难以形成制度性的运行状态。而在管辖权优先原则之下，不管线索通报阶段还是案件移送阶段，都依附于管辖权而有明确的执法（司法）主体，另一相对方（接受案件移送或者线索通报的主体）则处于协助配合的地位，这样，管辖权主体可以根据案件办理的实际需要向对方提供合理的信息，并将这部分信息纳入信息公开机制的范围，同时为执法监督提供事实根据。总之，由于管辖权优先模式之下，谁具有法定的管辖权，就对全案具有支配权，其他执法、司法机关处于协助配合的地位，从而避免因相互推诿而引起案件办理延宕；同时，由于涉嫌犯罪线索或者案件的信息必须公开，也有助于检察机关及时了解案件的办理情况，为及时发现“以罚代刑”等问题提供判断依据。结语
基于上述分析，本文认为，管辖权优先模式的主要内容可概括为：(1)以管辖权为核心来确定案件的处理规则。依照《行政处罚法》《刑事诉讼法》的规定，依法确定有关机关的管辖权限。享有管辖权的行政执法或者刑事司法主体对全案的调查、侦查具有决定权，而其他部门包括移交案件或者通报线索的部门应当予以协作配合，包括提供专家意见、行政认定等。(2)区分案件与线索的不同处理情形。对于行政执法机关在查处违法行为中发现涉嫌犯罪线索的，应当及时通报公安司法机关，由后者审查处理，或者商请公安司法机关提前介入联合调查；对于行政执法机关在查处违法行为中发现涉嫌犯罪案件的，应当及时移送公安司法机关，由后者审查处理。反之，公安司法机关在查处犯罪案件中，发现不需要追究刑事责任等情形的，应当及时通报或者移送行政执法机关处理。(3)以刑事立案作为确定管辖权的重要依据，进而确定行政执法机关是否可以继续行使权力。在公安司法机关尚未对移送的涉嫌犯罪案件予以立案的情况下，是否涉嫌犯罪处于待定状态，而违法事实是确定的，故而向公安司法机关移送涉嫌犯罪案件或者通报犯罪线索后，行政执法机关仍然具有行政执法权包括作出行政处罚的权力。在公安司法机关对其予以刑事立案后，由于案件管辖主体发生变更，所以行政执法机关不能再继续对案件进行调查，但根据查明的案件事实，行政执法机关认为应当予以行政处罚的，可以作出行政处罚决定。在不妨碍刑事侦查等诉讼活动前提下，能够执行的行政处罚决定应当依法执行。当然，考虑到现行规范在行刑衔接机制问题上存在的法律位阶不高、规范体系庞杂且标准不统一等情形，笔者建议，应当进一步提高行政执法与刑事司法衔接机制的法律位阶，明确人身罚、财产罚在行刑衔接机制中可以适用的阶段以及程序，完善行政执法机关与刑事司法机关线索审查阶段独立调查与协作的具体规则，将联合执法办案和案情会商通报机制制度化、规范化，从而全面推动完善行刑衔接机制的运行体系。— ![]()
—![]()
长按识别二维码更多精彩
