上海市委书记陈吉宁：盘活低效产业用地，事关稳增长促转型，事关城市未来发展……

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上周四，11月14日下午，上海市委书记陈吉宁主持召开了低效产业用地盘活处置现场推进会。

他在会上强调，要将盘活低效产业用地视为推动产业转型升级、园区集约化规模化发展的重要抓手，更是培育新质生产力的突破口。

他说到：“盘活产业用地，事关稳增长、促转型，事关城市未来发展。”

随着城市从增量扩张迈入存量优化，土地资源分配成为高质量发展的核心命题。与传统城市扩张不同，低效用地的盘活行动瞄准了存量资源的优化利用，并上海“五个中心”建设紧密相连的战略部署。通过系统性规划和政策引导，上海正将产业用地从低效分散状态，逐步转化为更具规模化、集约化的新型经济载体。这种土地资源的再造不仅将推动了产业升级，也将赋予了城市经济更强的韧性与竞争力。

其实，在盘活低效产业用地方面，上海在全国率先实施了“两评估、一清单、一盘活”的创新机制，并启动了相关的专项行动。

截至11月，上海已成功盘活37.8平方公里的低效用地——这个数字相当于接近两个黄浦区的面积，并覆盖了3390幅土地。

到2024年末，上海计划盘活的土地总量将达到45平方公里以上。

那，上海是如何做的？

国际上有没有其他的低效产业用地盘活案例？

今天咱们就来盘一盘。

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据统计，上海共有728平方公里产业用地，看似充足，但实际上却深陷“数量富足与效益不足”的矛盾之中：约24%的工业用地产值贡献不足5%，这些长期闲置或低效利用的土地，已成为阻碍高附加值产业发展的关键瓶颈。

为此，早在2023年底，上海制定并发布了《关于加强上海市产业用地综合绩效评估，促进节约集约用地的实施意见》等政策文件，率先构建了全国首个完整的产业用地评估技术体系——“REG”产业用地综合绩效评估指标体系，从而为低效用地的认定提供了清晰的规则与标准。

今年4月启动的“两评估、一清单、一盘活”专项行动，则是上海迈向精细化管理的重要尝试。这一行动以科学评估为基础，通过对产业用地的“表现”进行打分，分类定制盘活路径，将资源精准导向最需要的地方。

那什么是“两评估、一清单、一盘活”呢？

首先来看“两评估”，它既是操作方法，也是价值观。它指的是：

1. 综合绩效评估：关注当前利用状况，通过产值、创新能力、节能环保等多维度指标，为每一块地“体检”打分。

2. 综合价值评估：立足未来潜力，结合地块位置、使用效益和再开发成本，评估土地退出与转型的经济可行性。

根据评估结果，形成产业用地分类清单，划分为四类：

据统计，目前上海共有4.85万幅产业用地，其中C类和D类土地规模占到24%，均为低效利用的土地，亟须转型盘活。

在“一盘活”中，上海提出了多条创新路径，

为低效产业用地量身定制转型方案：

第一条是土地收回路径。对于闲置处置难或无偿收回有障碍的地块，采用灵活的工具如节余土地分割转让，将未利用的部分分割转让给有需求的企业，既满足多方用地需求，又提升了土地利用效率。此外，还鼓励使用土地的企业进行产业结构调整，提高单位土地的经济产出。

第二条是土地储备路径，通过政府收储整合土地资源，为产业升级创造条件。

第三，对于低效用地所属企业有较强转型意愿的地块，可选择产业用地城市更新路径。企业可通过自主更新或引入市场主体，按规划将土地转为新型工业、研发、商办或保障性租赁住房等用途，从而优化土地功能。

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第四条路径是减量腾退路径，专注于位于城镇开发边界外或不符合规划的土地，必须恢复为农用地或生态用地。

第五条是园区平台路径，通过产业园区整合资源推进盘活。如果企业选择退出产业用地或用房，园区平台可以接手这些资源进行统一管理和开发，从而提升整体效率。例如，通过平台将股权和土地资产整合，最大限度地激活区域发展潜力。

第六条路径归纳了其他创新政策，包括以房换地、工业上楼、土地混合利用等方式，为存量产业用地的提质增效提供多样选择。

为支持这些路径的实施，上海还推出了《上海市低效产业用地再开发政策工具箱（1.0 版）》，涵盖六大类、二十小类具体操作路径，提供了清晰的执行指引，降低了政策实施的难度与风险。

通过“两评估、一清单、一盘活”专项行动，上海不仅实现了低效用地的分类治理，更构建了一套兼顾效率与公平的土地治理体系。这一体系明确了存量资源的优化方向，为城市未来的高质量发展奠定了基础。

新加坡“One-North”

从低效到高效的传奇转型

谈到低效用地盘活的典范，新加坡的“One-North”无疑是一个教科书级的案例。这片曾经不起眼的工业区，经过20多年的精心规划和分阶段开发，如今已成为全球科技创新园区的标杆，为土地利用的创新模式树立了标杆。

故事还要从2001年说起。当时的One-North，位于新加坡西部，是一片低层工厂零星散布的工业区。

尽管靠近新加坡国立大学、南洋理工大学等教育科研资源丰富的区域，这片土地却长期未能与这些资源形成有效连接，经济贡献也微乎其微。

彼时，新加坡还处在1997 年亚洲金融危机的余震中，新加坡政府意识到，他们必须从劳动密集型和制造业驱动型经济转向知识和创新型经济。

而十几年前诺贝尔奖获得者 Sydney Brenner 教授与前总理李光耀会面时提出的想法还历历在目，当时李光耀提出了一个愿景，即生物医学科学将成为新加坡经济增长的主要驱动力。

而如何让城市空间适应这一战略目标，成为新加坡决策者面临的重要问题。

于是，新加坡的高层盯上了One-North，将它定位为一个集“工作、生活、学习、娱乐”于一体的综合社区，为生命科学、信息通信技术和媒体产业构建一个蓬勃发展的生态系统。

但在开发之初，大家都认为“One-North”是一个“巨大的冒险”：将大规模土地资源投入高科技产业，尤其是在生物医药和信息通信领域尚处于起步阶段的情况下，充满了太多的不确定性。

的确，传统城市开发模式倾向于一次性完成基础设施建设和功能定位，但新加坡采取了更加审慎的策略——分阶段开发。

首先，新加坡为“One-North”制定了一个长达20年的分阶段开发蓝图。

也就是说，在初期，新加坡优先开发生命科学区“Biopolis”，在“Biopolis”取得初步成功后，逐步启动信息通信区“Fusionopolis”和媒体区“Mediapolis”，实现功能的有序叠加。

并且，Biopolis也是分阶段开发的：

Biopolis 的第一期（2000-2005）于 2005 年完工，在这一早期阶段，大部分空间都专用于公共研究大楼，同时，主要的精力放在招募一些顶尖的资深科学家来领导各个研究所。

在第二阶段（2006-2010 年），转化和临床研究能力成为主要重点，期间，大多数新的 Biopolis 设施都出售给了私营公司。

在第三阶段（2010-2015 年），Biopolis 致力于吸引新的商业机会和新的科学家，同时更深入地整合跨学科的专业知识。罗氏、诺华、葛兰素史克、中外制药、宝洁、ArKray、Flugidim、雀巢、达能 Nutrica Reseach、欧莱雅等公司都入驻了该中心。

分阶段开发的另一个优势，是每个阶段都能作为“小试点”，以验证功能布局和市场反馈。例如，“Biopolis”启动后发现共享实验室设施的设计不完全满足跨国企业的需求，新加坡迅速调整后续实验室的设计方案。

这种开发模式还能适应外部经济环境的波动。

例如，在2008年金融危机期间，全球经济受挫，但生命科学产业逆势增长，新加坡加速推进“Biopolis”的建设，成功吸引更多国际医药公司和研发机构。

当然，“One-North”的成功不仅仅依靠规划和硬件设施，还得益于独特的公私协作模式和强有力的政策激励。

1. 政府与市场的角色分工

新加坡政府通过城市重建局（URA）和裕廊集团（JTC Corporation），负责战略规划和基础设施建设，而具体的建筑开发与运营交由私人开发商承担。例如，本地企业凯德置地（CapitaLand）与国际开发机构共同参与了园区的建设。这种模式既降低了公共财政的负担，又通过市场机制确保了开发的效率和质量。

2. 政策激励推动创新生态

新加坡还出台了一系列研发激励政策，例如“研发税收激励计划”（R&D Tax Incentive Scheme），为研发型企业提供低至17%或以下的税率，研发支出可享受高达250%-300%的税收减免。这一政策吸引了辉瑞等跨国企业在“Biopolis”设立亚洲研发中心，同时通过与本地研究机构合作，推动区域内生物医药创新生态的协同发展。

今天的“One-North”，不仅是新加坡生命科学和信息技术的核心基地，更是跨行业协作的活跃平台。这片曾经低效的工业区，如今已被重新定义为一个全球创新高地。

新加坡的“One-North”证明，低效土地可以通过精细化规划、分阶段开发、政策支持和市场化运作，也能释放出巨大的潜力；最重要的是，在面对存量资源盘活时，远见、灵活性与执行力缺一不可。

因为，低效用地的未来，不在于简单的改造，而在于是否能创造一个创新生态，或者嫁接到周边的创新生态，在整体上发挥出更大的价值。

必须要走的路

与新加坡“One-North”的案例相比，上海的探索同样注重以精细化管理和分阶段规划为核心，通过数据驱动、政策引导和市场协作，将盘活的土地精准匹配到符合未来发展需求的高附加值产业链条中。

简单来说，土地的用途和未来产业的发展方向必须“对得上号”，确保盘活的土地能够融入已有的产业链条，比如将土地集中用于打造某一高附加值产业的产业集群，而非零散开发，也就是我们之前说到的“片区思维”↓

除此之外，还有不少挑战。如何平衡规划的科学性与执行的灵活性，如何为中小企业减负助力，如何实现技术手段与管理机制的高度协同等等。

但可以肯定的是，

盘活低效用地是上海以及更多城市必须要走的一条路，

不仅事关产业转型和经济增长，更事关一座城市的未来。