司法疑难之473：国家工作人员利用虚假材料骗报医疗费用的，是构成贪污罪还是诈骗罪
关键词：国家工作人员 骗报医疗费用 冒领 贪污 诈骗 医疗保险 医疗保障基金 住院补偿资金、医疗救助帮扶资金、大病保险资金
【基本案情】
01：向某贪污、诈骗案
被告人向某于2011年2月至2018年4月担任龙山县医疗生育保险管理服务局（原龙山县新型农村合作医疗管理局、原龙山县城乡居民医疗保险管理服务中心）审核员期间，在审核医疗保险住院补偿报销资料工作中，利用职务上的便利，以侵吞、骗取手段非法占有国家医疗保险住院补偿资金、医疗救助帮扶资金、大病保险资金共计人民币（以下币种同）708063.38元。其间，向某还利用工作关系，以虚构事实、隐瞒真相手段骗取国家医疗救助资金、医疗救助帮扶资金、大病保险资金共计64435.88元。向某为虚报冒领上述资金先后借用亲朋等人的身份证开户、用拾得的身份证开户、借用账户使用等方式建立了包括自己账户在内的19个银行账户，所得资金被向某用于个人及家庭开支。
一审法院认为，被告人向某身为国家工作人员，利用职务之便，多次采取虚假手段侵吞、骗取国有财产数额巨大，其行为构成贪污罪；利用工作关系，多次采取虚构事实、隐瞒真相的手段骗取国家医疗救助资金、医疗帮扶资金、大病保险资金，数额巨大，其行为构成诈骗罪。公诉机关指控被告人犯贪污罪、诈骗罪的犯罪事实清楚，证据确实、充分，罪名成立。在诈骗犯罪中，其中5002.27元，因被告人意志以外的原因，未得逞，系犯罪未遂，可比照既遂犯从轻处罚。关于被告人及其辩护人辩称被告人第二节事实不构成诈骗罪，其是利用职务上的便利条件而实施的犯罪行为，应构成贪污罪的意见，本院认为，“利用职务上的便利”是指利用职务上主管、管理、经手公共财物的权利及方便条件而实施的犯罪行为，本案被告人在实施诈骗行为时，职务上无经手、管理的权限，且不须被告人审核，其以隐瞒真相的手段，拿虚假的资料直接到便民厅联合结算相关的窗口骗取资金，其行为构成诈骗罪，被告人及其辩护人相关意见，本院不予采信。据此，判决如下：被告人向某犯贪污罪，判处有期徒刑四年，并处罚金三十万元；犯诈骗罪，判处有期徒刑三年，并处罚金二万元；决定执行有期徒刑五年，并处罚金三十二万元；违法所得的赃款继续予以追缴。
02：施某华贪污案
2009年10月至2013年1月，被告人施某华先后利用担任腾冲县医疗保险基金管理中心审核员的身份，利用参保人员杨某等十三人的身份证复印件在腾冲县建设银行开立账户，又利用参保人员杨某2的身份证复印件在盈江县农业银行开立账户，又将伪造的参保人员段某某等三十三人在腾冲县外的住院医疗费单据由自己审核后报单位领导审批并报销，所骗取的费用安排单位财务人员打到其冒开的上述十四人的银行账户及蒋某书、胡某斌和自己的账户中，后将款取出归己使用。事后被告人施某华又将单据窃取销毁。通过上述手段，施某华先后骗取国家医保基金56笔，合计1991503.90元。
一审法院认为，被告人施某华身为国家工作人员，利用职务之便，以虚假的事实骗取医保基金并将其侵吞，其行为触犯刑律，构成贪污罪。公诉机关指控的犯罪事实和罪名成立。被告人施某华贪污公款，数额巨大，且在犯罪后毁灭证据，依法应予严惩。但鉴于其认罪态度好及案发后积极退交了部分赃款，对其从轻处罚。辩护人所提相关辩护意见，本院予以采信。据此，判决如下：被告人施某华犯贪污罪，判处有期徒刑十五年，并处没收财产二十万元；本案追缴的五十万元，退还腾冲县医疗保险基金管理中心；余款1491503.9元，继续追缴。
03：吴某师贪污、诈骗案
（1）贪污事实
2014年7月至2015年11月，被告人吴某师伙同韩某2（已另案判决）等人，在投资经营广水市第二人民医院二部期间，利用国家工作人员职务之便，主动联系接收福利院老人及五保户人员，以医疗的名义，唆使和放任二部医务工作人员采取虚开病历、开“阴阳处方”、小病大治、虚开住院天数、虚开检查诊疗项目、虚开药品、开贵药用便宜药等手段，虚报医疗费用，套取新农某及民政救助资金。韩某2、吴忠师等人以“股份分红”的名义私分111.9953万元，其中吴某师分得55.3725万元。
（2）诈骗事实
2015年7月至2018年5月，被告人吴某师入股并负责经营广水铁路医养结合医院（原铁路医院），在此期间同样采取主动联系接收福利院老人及五保户人员，以医疗的名义，唆使和放任医务工作人员釆取虚开病历、开“阴阳处方”、小病大治、虚开住院天数、虚开检查诊疗项目、虚开药品、开贵药用便宜药等手段，虚报医疗费用，骗取新农某及民政救助资金。经湖北佰盛会计事务师事务所鉴定：2017年1月至12月，广水铁路医养结合医院共骗取新农某资金51.5328万元。
2018年6月22日，被告人吴某师向广水市公安局经济犯罪侦查大队退赃50万元。吴某师在公安机关侦查期间，如实供述了广水市二医院原副院长李某3、广水市二医院原二部负责人韩某2等人套取国家医保资金的犯罪事实，致使监察机关顺利查处了李某3、韩某2；同时揭发他人犯罪，经监察机关查证属实。
一审法院认为，被告人吴某师与国家工作人员勾结，利用国家工作人员的职务便利，骗取医疗保险、民政医疗救济资金等公共财物，构成贪污罪，且贪污数额巨大；其以非法占有为目的，采取虚构事实、隐瞒真相的方法，骗取公私财物，构成诈骗罪，且诈骗“救济、医疗”等特种款物，数额特别巨大。吴某师在判决宣告前犯数罪，依法应当数罪并罚。吴某师如实供述自己的犯罪事实，当庭自愿认罪，退还部分赃款，对其可以从轻处罚；其揭发他人犯罪行为，查证属实，有立功表现，可以从轻或者减轻处罚。根据吴某师犯罪的事实、性质、情节和对于社会的危害程度，结合其诈骗特定款物、交代同案犯共同犯罪事实及如实供述办案机关尚未掌握的同种较重罪行等具体情节，依法对其减轻处罚。被告人吴某师违法所得的财物，予以追缴。据此，判决：被告人吴某师犯贪污罪，判处有期徒刑二年六个月，并处罚金十万元；犯诈骗罪，判处有期徒刑四年七个月，并处罚金三万元；决定执行有期徒刑五年六个月，并处罚金十三万元；被告人吴某师贪污犯罪所得553725元、诈骗犯罪所得515328元，共计1069053元予以追缴，上缴国库。吴某师不服，提起上诉。
上诉人辩护人提出：1.被告人吴某师不具备国家工作人员或受委托人员的身份，所得的财产或者资金不属于国有资产，不构成贪污罪；其诈骗行为应属于单位犯罪、合同诈骗罪；其他意见（略）。
二审法院认为，上诉人吴某师伙同国家工作人员并利用国家工作人员职务之便，骗取国家农某、医保资金及民政救助资金，数额巨大，其行为构成贪污罪；其以非法占有为目的，采取虚构事实、隐瞒真相的方法，骗取国家农某、民政救助资金，数额特别巨大，其行为构成诈骗罪。上诉人吴某师伙同韩某2，利用韩某2的职务之便，骗取国有医疗保险、民政医疗救济资金，将部分资金侵吞、占有，应当以贪污罪共犯论处，在共同犯罪中其与韩某2作用相当，不宜区分主从犯。原判认定事实清楚，适用法律正确，量刑适当，审判程序合法。据此，裁定驳回上诉，维持原判。
04：杜某皆贪污案
2002年至2008年间，被告人杜某皆在任惠州市委党校财务科会计期间，利用自己负责为离休老干部报销医药费的职务便利，先在外向朋友索取填写有虚假内容的医疗票据，或者向社会人员购买虚假医疗发票（假发票上的姓名、时间、医疗金额等内容由杜金皆提供，假发票的销售人员按照杜的要求填写制作），再持盖有单位公章的《干部医疗保健药费报销单》和上述虚假票据到惠州市委保健办审批。经该办主任黄某青（另案处理）审批同意后，从该办出纳处开出现金支票到银行取出相应款项。被告人杜某皆通过以上方法共骗取公款计1850825.2元，其中分得赃款80万元，并用于个人生活消费及购买股票等。案发后，杜某皆退出赃款426384元。
二审法院认为，上诉人杜某皆身为国家工作人员，利用职务之便，单独或伙同他人骗取公款1982390.2元，其行为构成贪污罪。鉴于杜某皆归案后认罪态度好，并退出赃款426384元，依法可对其酌情从轻处罚。原审法院已经综合考虑了杜某皆认罪态度好、有清退部分赃款的情节，量刑并无不当。上诉人再以同样理由要求从轻处罚，于理不足，不予采纳。综上，原审判决认定事实清楚，证据确实、充分，适用法律正确，量刑适当，审判程序合法。据此，二审法院裁定驳回上诉，维持原判。
【参考规则】
国家工作人员利用职务上的便利，骗取医疗费用报销的，构成贪污罪。这里的“职务上的便利”是指对医疗费用报销具有一定审核权限或者能够直接、间接影响审核过程、结果的职权便利。
国家工作人员本人不具有医疗费用报销职务上的便利，通过具有上下级关系的下属或者具有行政管理关系的被管理人员骗取医疗费用报销的，视为利用职务上的便利骗取医疗费用报销，构成贪污罪。
国家工作人员利用职务上的便利，骗取非公共财产类医疗费用的，不构成贪污罪，而构成诈骗罪。
国家工作人员未利用职务上的便利，仅利用国家工作人员身份或者工作上的便利，骗取医疗费用报销的，不构成贪污罪，而构成诈骗罪。
冒用国家工作人员身份，骗取医疗费用报销的，不构成贪污罪，而构成诈骗罪。
【规则解析】
一、国家工作人员利用职务上的便利，骗取医疗费用报销的，构成贪污罪。这里的“职务上的便利”是指对医疗费用报销具有一定审核权限或者能够直接、间接影响审核过程、结果的职权便利
是否利用“职务上的便利”是对国家工作人员骗取医疗报销行为定性的一个重要参考标准。何谓“职务上的便利”？实践中对此概念界定不明，长期以来存在理解与适用上的分歧。有观点认为，只要是在任的国家工作人员，其通过虚假材料报销医疗费用的，或多或少均利用了一定职务上的便利，可以构成贪污罪。我们认为，这种观点混淆了“国家工作人员”和“职务上的便利”的概念。具有国家工作人员身份未必同时具有职务上的便利。
以国家工作人员利用影响力受贿为例。如果国家工作人员身份等同于利用职务上的便利，那么所有国家工作人员利用影响力受贿的行为，均可构成斡旋类受贿罪。然而，事实上，有的情形国家工作人员只能构成利用影响力受贿罪。此前，全国人大工委主编的指导丛书认为“利用影响力受贿罪”的主体不包括国家工作人员。后来，随着实践的发展，一些刑事判例已进行了突破和修正。我们认为，“国家工作人员”和“职务上的便利”虽有关联，但是完全不同的概念。这里的“职务上的便利”是指对医疗费用报销具有一定审核权限或者直接、间接影响审核过程、结果的职权。基于这一分析结论，国家工作人员利用职务上的便利，在本单位骗取医疗费用报销的，构成贪污罪。财务人员在本单位利用审核过程中的职务行为，通过虚假材料为自己报销医疗费用的，属于典型利用职务上的便利骗取公共财物的行为，可以构成贪污罪。
如02案例施某华贪污一案中，被告人施某华先后利用担任腾冲县医疗保险基金管理中心审核员的身份，利用参保人员杨某等十四人的身份证复印件在银行开立账户，又将伪造的参保人员段某某等三十三人的住院医疗费单据由自己审核后报单位领导审批并报销，所骗取的费用安排单位财务人员打到其冒开的的银行账户或者自己控制的账户中。施某华具有直接的审核和发放权限，属于利用职务上的便利在本单位骗取医疗保险保障基金的行为。人民法院认为，施某华身为国家工作人员，利用职务之便，以虚假的事实骗取医保基金并将其侵吞，其行为触犯刑律，构成贪污罪。
又如04案例杜某皆贪污一案，被告人杜某皆利用自己负责为离休老干部报销医药费的职务便利，先在外向朋友索取填写有虚假内容的医疗票据，或者向社会人员购买虚假医疗发票，再持盖有单位公章的《干部医疗保健药费报销单》和上述虚假票据到惠州市委保健办审批。经审批同意后，从该审批办出纳处开出现金支票到银行取出相应款项。杜某皆身为国家工作人员，利用职务之便，单独或伙同他人骗取公款，数额巨大，其行为构成贪污罪。一二审法院以贪污罪论处是正确的。
二、国家工作人员本人不具有医疗费用报销职务上的便利，通过具有上下级关系的下属或者具有行政管理关系的被管理人员在本辖区单位骗取医疗费用报销的，视为利用职务上的便利骗取医疗费用报销，构成贪污罪
“具有上下级关系的下属或者具有行政管理关系的被管理人员”这一表述援引于《最高人民法院、最高人民检察院关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释》第十三条第二款的规定。
国家工作人员本人不具有医疗费用报销职务上的便利，通过具有上下级关系的下属或者具有行政管理关系的被管理人员在本辖区单位骗取医疗费用报销，这是斡旋式骗报医疗费用的典型行为。实践中，有的国家工作人员本人不具有医疗费用报销的审核权限，但其在本辖区具有较高的职务、身份、地位和影响，其可以通过其他国家工作人员间接影响到医疗费用报销的审核人员，进而影响到审核过程和结果。此种斡旋式骗报情形属于间接利用职务上便利的行为，可以构成贪污罪。
三、国家工作人员利用职务上的便利，骗取非公共财产类医疗费用的，不构成贪污罪，而构成诈骗罪
医疗费用资金的性质和来源往往也是影响定性的一个重要因素。根据相关资料分析，医疗保险制度通常由国家立法，强制实施，建立基金制度，作为社会保障的一个重要组成部分，基金由国家、集体和个人三方面共同筹集。一般有以下四种主要来源：（1）企业缴纳的社会医疗保险费；（2）劳动者个人缴纳的社会医疗保险费；（3）政府的财政资助：税收政策、利率政策、财政政策、国家财政直接拨款；（4）基金的投资收益：购买国家债券，投入银行以获得利息收入。
医疗报销费用由谁来管理，在某种情形会影响到行为定性。即使是私人所有的财产，交由国家机关委托经营、管理的，也应当认定为公共财产的性质。2020年12月9日前，《医疗保障基金使用监督管理条例》（2021年5月1日实施）尚未公布，我们国家医疗保障基金管理权尚未明确，属于卫计委、人社部共同管理。社会对此反响极大，呼吁三大医保应“由一个部门承担”。根据新施行的条例，医疗保障基金由医疗保障行政部门负责管理监督。因此，医疗保障基金毫无疑问属于公共财产。
但如果个人通过向社会私营公司投保享受医保待遇，该类医保资金则不属于公共财产的范围。如03案例吴某师贪污、诈骗一案中，吴某师入股并负责经营广水铁路医养结合医院（原铁路医院），在此期间采取主动联系接收福利院老人及五保户人员，以医疗的名义，唆使和放任医务工作人员釆取虚开病历、开“阴阳处方”、小病大治、虚开住院天数、虚开检查诊疗项目、虚开药品、开贵药用便宜药等手段，虚报医疗费用，骗取新农某及民政救助资金51.5328万元。一审法院认为，吴某师以非法占有为目的，采取虚构事实、隐瞒真相的方法，骗取“救济、医疗”等特种非公共财物，数额特别巨大，构成诈骗罪。二审法院进一步认为，上诉人吴某师即使是伙同国家工作人员并利用国家工作人员职务之便，骗取农某、民政救助资金，数额巨大，但因本案中救助资金的性质并非公共财产，其行为构成诈骗罪。可见，司法审判实践中，如果医疗费用资金的性质不属于公共财产，一般不构成贪污，而构成诈骗罪。
四、国家工作人员未利用职务上的便利，仅利用国家工作人员身份或者工作上的便利，骗取医疗费用报销的，不构成贪污罪，而构成诈骗罪
是否利用职务上的便利是认定贪污罪与诈骗罪的关键。国家工作人员通过本单位财务人员报销医疗费，究竟是利用了工作便利还是职务上的便利？从实践情况看，通过本单位财务人员报销一般性医疗费用，一般不存在利用职权的情形，而仅需要工作身份和工作便利，由单位财务人员利用职权审查。由此而论，除了国家工作人员本人负责医疗报销审核权的，国家工作人员报销一般性的医疗费仅是利用了工作便利。此种情形通过虚假材料骗取医疗报销费用的，不符合贪污罪的构成要件，不构成贪污罪。
如01案例向某贪污、诈骗一案，被告人向某虽然担任龙山县医疗生育保险管理服务局审核员，利用职务上的便利，在审核医疗保险住院补偿报销资料工作中骗取了国家医疗保险住院补偿资金、医疗救助帮扶资金、大病保险资金等共计708063.38元，同时，向某还利用工作关系的便利，以虚构事实、隐瞒真相手段骗取国家医疗救助资金、医疗救助帮扶资金、大病保险资金共计64435.88元。对于向某的第二节犯罪事实，人民法院认为，被告人向某身为国家工作人员，利用工作关系，多次采取虚构事实、隐瞒真相的手段骗取国家医疗救助资金、医疗帮扶资金、大病保险资金，数额巨大，其行为构成诈骗罪。
司法实践中有一种情形比较特殊，长期以来存在一定的定性分歧。国家工作人员利用特殊职级身份享受特殊医疗待遇而骗取医疗报销费用的，如何定性？如国家工作人员利用特殊职级身份享受特殊医疗报销待遇通过虚假材料骗取医疗报销费用的。如厅级国家工作人员骗取部级干部报销待遇医疗费用的；国家工作人员利用从事某种特殊任务身份享受特殊医疗待遇而骗取高额医疗费用的。如某国家科研机构人员从事核辐射、动物检疫免疫等特殊工作，虚构工作过程中被辐射或感染事实，骗取医疗费用的。有观点认为，国家工作人员利用从事某种特殊任务身份享受特殊医疗待遇而冒领医疗费的，可能涉及利用职务上的便利，构成贪污罪。由周道鸾、张军主编的《刑法罪名精释》1998年版提到“同样是公务人员，如果报销私人医药费，乘机涂改收据，骗取巨额公款，由于不是因公务报销，并未利用本人的职务上的便利，因此只能以诈骗罪定罪处罚。”后《刑法罪名精释》2015年版（第四版）相应部分删去了医疗报销定性意见的相关内容。从某个层面反映出，国家工作人员报销医疗费用的情形比较复杂，定性不可一概而论，需要实践中进一步研究。
我们认为，只要没有利用特殊身份、特殊级别去积极影响医疗报销费用审核过程，致使多领取医疗报销金额的，均属于未利用职务上的便利，不符合贪污罪的构成要件特征，不构成贪污罪。对其骗取行为，可以诈骗罪定罪处罚。
五、冒用国家工作人员身份，骗报医疗费用的，不构成贪污罪，而构成诈骗罪
冒用国家工作人员身份，无论其是冒充多高级别、多特殊领域的国家工作人员骗取医疗费用报销的，均属于未利用职务上的便利，一般不可能真正获取医疗报销费用的审核权限，也就意味着未利用职务上的便利，不构成贪污罪，而构成诈骗罪。
需要注意的是，如果利用冒充国家工作人员的身份，通过具有上下级关系的下属或者具有行政管理关系的被管理人员在本辖区单位骗取医疗费用报销的，仍然视为利用职务上的便利骗取医疗费用报销，可以构成贪污罪。
