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适用食品药品惩罚性赔偿制度的政策目标、法律依据和政策路径

文章发表于《法律适用》2024年第9期“新法新释”栏目，第18 - 29页。因文章篇幅较长，为方便电子阅读，已略去原文注释。

关键词   惩罚性赔偿　“知假买假”　过罚相当　系统治理

为保护食品药品安全，《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）和《中华人民共和国药品管理法》（以下简称《药品管理法》）规定了食品药品惩罚性赔偿制度。与补偿性赔偿制度以填补损失为目的不同，惩罚性赔偿制度以打击和遏制违法行为为主要目的，消费者通过惩罚性赔偿制度能够获得超过损失的赔偿金。这既为消费者维权提供了激励，也催生了“知假买假”行为。“知假买假”者是否属于消费者、对“知假买假”者提出的惩罚性赔偿请求是否应予支持、对恶意高额索赔应如何规范，成为理论和实践中经常争议的问题。如果这些问题得不到有效解决，将难以充分发挥惩罚性赔偿制度保护食品药品安全和服务保障经济社会高质量发展的作用。为了正确适用法律、统一裁判规则，最高人民法院制定《关于审理食品药品惩罚性赔偿纠纷案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2024〕9号，以下简称《食品药品惩罚性赔偿司法解释》），对“知假买假”行为进行规范。

“知假买假”是伴随我国消费惩罚性赔偿制度产生、发展而出现的现象。关于“知假买假”者是否属于消费者、是否应当支持“知假买假”者维权索赔等问题，理论和实践中均存在争议，这对司法审判带来挑战。有效规范“知假买假”既有利于统一裁判规则，也有利于充分发挥惩罚性赔偿制度保护食品药品安全、服务保障经济社会高质量发展的作用。

（一）“知假买假”现象的产生、发展及社会评价

1.“知假买假”的内涵

“知假买假”并不是法律概念，在食品药品领域是指购买者明知食品不符合食品安全标准，或者明知药品是假药劣药仍然购买并维权索赔的行为。“知假买假”所针对的食品药品不限于假冒产品，包括所有不符合食品安全标准的食品和假药劣药。我国对药品的生产、销售、使用均有严格的管理制度，药品管理法对假药劣药的认定有明确规定。全国人大常委会于2019年修订药品管理法时，删除了2015年《药品管理法》第48条关于“按假药论处”和第49条关于“按劣药论处”的规定，假药劣药的认定标准较为严格。因而在实践中，针对生产、销售、使用假药劣药提起的惩罚性赔偿诉讼较少。“知假买假”者主要针对生产、经营不符合食品安全标准的食品提起惩罚性赔偿诉讼。

2.惩罚性赔偿制度的发展变化

1993年《中华人民共和国消费者权益保护法》（以下简称《消费者权益保护法》)第49条对消费欺诈行为规定了“退一赔一”惩罚性赔偿责任。针对经营者欺诈消费者的行为，消费者除有权请求赔偿损失外，还有权请求增加赔偿所购买商品的价款或者接受服务费用1倍的惩罚性赔偿金，由此在消费者权益保护领域正式引入惩罚性赔偿制度。惩罚性赔偿制度让消费者能够获得超出损失的赔偿金，同时也让购买“假货”维权可以成为“牟利”的手段。“知假买假”现象随之产生并引起社会广泛关注。虽然“知假买假”者是否属于消费者、“知假买假”的情况下是否能认定经营者构成欺诈在理论上存在争议，但鉴于“知假买假”有利于打击消费欺诈行为，实践中一直存在支持“知假买假”者维权索赔的声音。

我国在消费领域引入惩罚性赔偿制度后，其适用范围和赔偿金额均呈扩大趋势。2009年《食品安全法》第96条在食品安全领域确立了“退一赔十”惩罚性赔偿责任。对于生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品的行为，消费者除有权请求赔偿损失外，还有权请求生产经营者承担价款10倍的惩罚性赔偿责任。2015年全国人大常委会修正食品安全法时，完善了“退一赔十”的惩罚性赔偿责任，在价款10倍的基础上增加两种惩罚性赔偿金计算方法：一是损失3倍；二是最低为1000元。2013年全国人大常委会修正消费者权益保护法时，完善了消费欺诈惩罚性赔偿制度：一是提高计算惩罚性赔偿金的倍数，将购买商品的价款或者接受服务费用的1倍提高到3倍，即将“退一赔一”提高至“退一赔三”；二是确定最低赔偿金额为500元；三是规定产品质量责任，即使经营者不存在欺诈行为，如果其明知商品或者服务存在缺陷仍向消费者提供，造成消费者或者其他受害人死亡或者健康严重损害的，应当承担惩罚性赔偿责任，赔偿金不超过损失的2倍。2019年全国人大常委会修正药品管理法时，增加了惩罚性赔偿制度，对于生产假药、劣药或者明知是假药、劣药仍然销售、使用的行为，受害人或者其近亲属有权请求“退一赔十”责任，惩罚性赔偿金的计算方法与食品安全法一致。从我国惩罚性赔偿责任的立法发展历程来看，加强消费者权益保护、强化生产经营者责任是立法发展的趋势。

惩罚性赔偿制度适用范围的扩大和惩罚性赔偿金的提高，让“知假买假”者获得了更大激励，“知假买假”亦出现新的特点：一是“知假买假”向食品药品领域集中。相对于一般消费欺诈“退一赔三”，食品药品领域“退一赔十”能让“知假买假”者获得更高赔偿金。二是“知假买假”者购买数量越来越大，支付价款金额越来越高，每次索赔所主张的赔偿金额也越来越高。由于《食品安全法》第148条、《药品管理法》第144条规定的都是价款10倍的惩罚性赔偿责任，人民法院在适用这两条规定时不享有裁量权，生产经营者过错程度、造成消费者损害大小、不合格食品药品的危害性大小、违法时间长短等因素均不能决定惩罚性赔偿金额大小。赔偿金额的多少完全取决于“知假买假”者的购买数量，买得多就赔得更多，这使得有的生产经营者“小过担大责”，与“过罚相当”原则相悖。“知假买假”行为的正当性因此进一步受到质疑。三是“知假买假”者通过连续购买、反复索赔等方式进一步扩大赔偿金额，使“小过担大责”问题更加突出，因而有的地方开始不支持“知假买假”者维权索赔。四是网购使“知假买假”更为便捷，越来越多的人加入到“知假买假”行列，甚至出现组织化、公司化特征，导致社会质疑和反对“知假买假”的声音也越来越大。

3.“知假买假”的社会评价呈两极分化

由于利益和立场不同、知识背景不同、看待问题的角度不同，社会各界对“知假买假”行为的评价呈两极分化。第一种观点认为应当支持“知假买假”。理由是，虽然“知假买假”者的主观目的可能不是消费，但客观上有利于打击和遏制违法行为、净化市场、保护食品药品安全和消费者合法权益，没有必要予以限制。第二种观点认为不应支持“知假买假”。理由是，在主观上，“知假买假”者的目的是牟利，不属于消费者，不应支持其提出的惩罚性赔偿请求；在客观上，“知假买假”者主要打击标签说明书违法等非实质性危害，而且还存在恶意高额索赔、敲诈勒索现象，并没有达到保护食品药品安全和消费者权益的目的，反而会引发影响营商环境的担忧。这两种观点鲜明对立。

（二）关于“知假买假”的理论争议

民法理论上关于“知假买假”的争议集中于“知假买假”者是否属于消费者。《食品安全法》第148条规定消费者有权主张“退一赔十”。何为消费者，根据《消费者权益保护法》第2条规定，为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务的属于消费者。关于“知假买假”者是否属于消费者的问题，存在三种观点：一是“知假买假”者不属于消费者。因为“知假买假”者购买食品药品的目的是牟利，而非用于生活消费。二是“知假买假”者属于消费者。因为消费者是与经营者相对应的概念。经营者购买食品的目的是再次销售。“知假买假”者并不具有再次销售的目的，不属于经营者，而属于消费者。三是“知假买假”者是否属于消费者应当具体分析。“知假买假”的范围非常广泛，有的消费者虽然知道食品不符合食品安全标准，但认为食品安全仍然愿意购买消费。例如，经营者以普通白酒假冒名酒销售，有的消费者知道所购买的“名酒”上标示的生产者名称等信息均为虚假，但因为较为便宜仍愿意购买消费，或者购买后部分用于消费、部分用于维权索赔，该行为也属于“知假买假”，故不宜一概否定购买者作为消费者的身份。

（三）司法审判面临的挑战

关于是否支持“知假买假”者维权索赔的问题，司法机关面临挑战。一方面，普通消费者因缺乏食品药品安全知识、法律知识，维权成本高，如果一概不支持“知假买假”者维权索赔，惩罚性赔偿制度遏制违法行为、保护食品药品安全的作用就难以充分发挥，甚至可能会让关于食品药品惩罚性赔偿的规定成为“抽屉条款”；另一方面，如果完全支持“知假买假”者的维权索赔主张，又未能实现“过罚相当”，让部分生产经营者“小过担大责”，与立法精神相悖。因此，绝对支持“知假买假”者维权索赔或者绝对不支持“知假买假”者维权索赔，赔偿金完全由“知假买假”者的购买数量、频次、索赔次数等决定，都不是最佳的司法政策，不利于实现政治效果、社会效果、法律效果的有机统一。

为保护消费者权益，人民法院在适用食品惩罚性赔偿制度时不以造成消费者人身损害和消费者证明食品对身体健康有实质危害为要件。支持“知假买假”者提出的惩罚性赔偿请求，目的也是更好地保护食品药品安全和消费者权益，这有利于将更多违法行为纳入惩罚性赔偿制度的适用范围。同时，在适用法律时也应当贯彻“过罚相当”原则，对“知假买假”进行规范，扬其长、避其短，更好地保护食品药品安全和服务经济社会高质量发展。

（一）从有利于保护食品药品安全的角度适用惩罚性赔偿制度

1.适用惩罚性赔偿制度不以食品造成消费者人身损害为要件

《食品安全法》第148条第1款规定消费者因不符合食品安全标准的食品受到损害的，可以向生产经营者要求赔偿损失；第2款规定消费者除要求赔偿损失外，还可要求生产经营者承担惩罚性赔偿责任。因此，一般认为消费者因不符合食品安全标准的食品受到损害，是生产经营者承担惩罚性赔偿责任的前提条件。消费者所受损害是否限于人身损害，是否还包括财产损害等问题，在实践中曾存在不同认识。如果将消费者所受损害限于人身损害，则会极大限制“知假买假”者的维权索赔行为，同时也会使部分普通消费者的维权行为受到限制。因为不合格食品对人体健康的损害具有潜在性、长期性，有的不符合食品安全标准的食品虽会对消费者人身健康造成损害，但消费者未必会及时觉察，或者面临举证困难。因此，为保护消费者合法权益，司法审判将食品安全保护线适当“前移”。《最高人民法院关于审理食品安全民事纠纷案件适用法律若干问题的解释（一）》（法释〔2020〕14号）第10条规定：“食品不符合食品安全标准，消费者主张生产者或者经营者依据食品安全法第一百四十八条第二款规定承担惩罚性赔偿责任，生产者或者经营者以未造成消费者人身损害为由抗辩的，人民法院不予支持。”

2.适用惩罚性赔偿制度不以消费者证明食品对身体健康有实质危害为要件

为保护食品安全，我国制定了食品安全标准。食品安全法一方面规定生产经营不符合食品安全标准的食品应当依法承担惩罚性赔偿责任；另一方面又对食品安全作出规定。在适用法律过程中，不合格食品包括两类情形：一是不符合食品安全标准的食品；二是不安全食品，即食品会对身体健康带来实质危害。

《食品安全法》第150条规定，食品安全是指食品无毒、无害，符合应有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。但食品安全标准的范围非常广泛，截至2024年3月，我国共发布1563项食品安全国家标准，涉及2.3万余项安全指标，涵盖340类食品。《食品安全法》第26条规定的食品安全标准包括八个方面，既包括食品中的致病性微生物、污染物质以及其他危害人体健康物质的限量规定、食品添加剂的使用要求、专供婴幼儿等特定人群的食品的营养成分要求、与食品安全有关的质量要求等直接与食品安全相关的食品安全标准，也包括与卫生、营养等食品安全要求有关的标签、标志、说明书的要求、食品生产经营过程的卫生要求等未必会直接影响食品安全的要求。

在起草《食品药品惩罚性赔偿司法解释》的过程中，有观点认为，在适用食品安全惩罚性赔偿制度时，应当将《食品安全法》第148条与第150条规定相结合，只有在不符合食品安全标准的食品有毒、有害，不符合应当有的营养要求，对人体健康会造成急性、亚急性或者慢性危害的情况下，生产经营者才应当承担惩罚性赔偿责任。由于消费者证明不符合食品安全标准的食品会对身体健康造成实质危害的难度非常大，为加强对食品安全和消费者权益的保护，《食品药品惩罚性赔偿司法解释》并未采纳该观点。因此，适用惩罚性赔偿制度不以消费者证明食品对身体健康有实质危害为要件。

3.充分发挥惩罚性赔偿制度保护食品药品安全的作用

从最高人民法院司法政策的发展情况看，虽然面临“知假买假”者是否属于消费者等争议，但为保护食品药品安全，司法实践仍然倾向于支持“知假买假”者维权索赔行为。2013年最高人民法院制定的《关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》（法释〔2013〕28号）第3条规定：“因食品、药品质量问题发生纠纷，购买者向生产者、销售者主张权利，生产者、销售者以购买者明知食品、药品存在质量问题而仍然购买为由进行抗辩的，人民法院不予支持。”本条司法解释使用“购买者”这一表述，明确了无论“知假买假”者主观意图为何，只要其行为外观是购买，就可以支持其权利主张。2014年最高人民法院发布第23号指导性案例《孙银山诉南京欧尚超市有限公司江宁店买卖合同纠纷案》，该案例裁判要旨为“消费者购买到不符合食品安全标准的食品，要求销售者或者生产者依照食品安全法规定支付价款十倍赔偿金或者依照法律规定的其他赔偿标准赔偿的，不论其购买时是否明知食品不符合安全标准，人民法院都应予支持。”无论是司法解释还是指导性案例，司法实践均倾向于支持“知假买假”者的维权索赔行为，目的是在普通消费者维权成本高、维权意愿低的情况下，充分发挥“知假买假”者打击和遏制违法制售食品药品行为的作用，保护人民群众“舌尖上的安全”。2024年《食品药品惩罚性赔偿司法解释》仍然延续了之前的司法政策，在合理生活消费需要范围内对“知假买假”者维权索赔行为依法予以支持，政策目标就是发挥“知假买假”者在打击遏制违法行为、保护食品药品安全方面的作用。

（二）对“知假买假”扬长避短

“知假买假”者的行为动机具有复杂性，可兼具消费、维权、索赔等多重目的。“知假买假”者可能超出合理生活消费需要大量购买食品，以达到高额索赔的目的，此类购买行为与普通消费者的购买行为存在明显差异。“知假买假”者利用现有规则，通过购买食品数量来决定赔偿金额，形成大量购买、高额索赔的激励。如果对“知假买假”不加规范，赔多少完全取决于“知假买假”者的购买行为，会导致部分生产经营者“小过担大责”，有违“过罚相当”原则，与食品安全法等法律的立法精神相违背。因此，需要对“知假买假”行为进行规范，抑制“知假买假”的消极作用。

有观点认为，让“知假买假”者大额索赔，由违法生产经营者承担“天价”赔偿金，有利于打击违法行为，因此，没有必要规范“知假买假”。如前文分析，司法审判为保护食品安全，已将食品安全防线“前移”。人民法院适用惩罚性赔偿制度，不以食品造成消费者人身损害为要件，也不以消费者证明食品对身体健康有实质危害为要件。因此，惩罚性赔偿制度适用的违法行为非常广泛，既包括严重的违法行为，也包括相对轻微的违法行为。如果对所有的违法行为都支持“知假买假”者提出的“天价”赔偿请求，让生产经营者一次犯错就彻底退出市场，不仅与立法精神相悖，而且会极大增加食品的供给成本，进而增加消费者购买食品的成本。

惩罚性赔偿责任的特点是“罚”。“罚”是手段而不是目的，应当坚持“过罚相当”原则。立法规定惩罚性赔偿制度的目的是遏制违法行为，让违法生产经营者在承担适当的惩罚性赔偿责任后停止违法行为，将有害供给转变为有效供给，就能实现适用惩罚性赔偿制度的目的。对于严重违法行为，并非仅依靠“知假买假”进行惩罚。除惩罚性赔偿责任外，违法行为人还应当依法承担行政处罚和刑事处罚责任。这两项责任对违法行为的打击力度，比惩罚性赔偿责任更强。最高人民法院司法政策的目标是既要发挥“知假买假”者善于发现违法线索、收集固定违法行为的证据的积极作用，为食品药品安全提供更加有力的保障，又要抑制其恶意高额索赔带来的“副作用”，让“知假买假”扬长避短。

从《食品安全法》第148条等法律规定的文义、精神、适用场景看，惩罚性赔偿制度适用的前提是消费者维权。一概否定“知假买假”者消费者身份或者一律确认“知假买假”者消费者身份都不正确。《食品药品惩罚性赔偿司法解释》确定了对所有购买者均在普通消费者生活消费需要范围内支持惩罚性赔偿请求的裁判规则，“知假买假”者对其购买数量未超出合理生活消费需要部分，有权主张惩罚性赔偿金。

（一）生活消费是适用惩罚性赔偿制度的法定要件

根据《食品安全法》第148条的规定，消费者才有权请求生产经营者承担惩罚性赔偿责任。根据《药品管理法》第144条的规定，生产假药、劣药或者明知是假药、劣药仍然销售、使用的，受害人或者其近亲属有权请求生产经营者承担惩罚性赔偿责任。因此，购买者因生活消费需要购买的药品是假药、劣药的，有权请求生产经营者支付惩罚性赔偿金。在实践中，对于消费者有权请求生产经营者承担惩罚性赔偿责任并无争议，认定消费者的标准是其购买食品药品是否为生活消费需要。在起草《食品药品惩罚性赔偿司法解释》过程中，关于购买者为家庭消费需要购买食品药品是否可请求生产经营者承担惩罚性赔偿责任的问题，存在不同认识。鉴于人民群众以家庭为生活消费单位是生活的常态，《食品药品惩罚性赔偿司法解释》第1条规定：“购买者因个人或者家庭生活消费需要购买的食品不符合食品安全标准，购买后依照食品安全法第一百四十八条第二款规定请求生产者或者经营者支付惩罚性赔偿金的，人民法院依法予以支持。”第10条规定：“购买者因个人或者家庭生活消费需要购买的药品是假药、劣药，依照药品管理法第一百四十四条第三款规定请求生产者或者经营者支付惩罚性赔偿金的，人民法院依法予以支持。”

“知假买假”者恶意高额索赔与立法精神不符。有观点认为，“知假买假”者恶意高额索赔有利于打击违法行为，不应当对其作出规范。这一观点与立法精神不符。以食品安全惩罚性赔偿责任为例，一方面，《食品安全法》第148条规定惩罚性赔偿制度适用的前提是消费者购买不符合食品安全标准的食品。在明知食品不符合食品安全标准的情况下，超出合理生活消费需要购买食品的，对于超出部分，无论按主观动机标准还是按客观需要标准来评判，都不属于“消费行为”。另一方面，《食品安全法》第148条第2款规定了三种惩罚性赔偿金计算方法：一是消费者支付价款的10倍；二是消费者受到损失的3倍；三是最低1000元。计算惩罚性赔偿金时，以价款为基数与以损失为基数相比，相乘的倍数大得多。这说明本条规定设定的场景是生活中消费者为生活消费需要购买食品的数量通常不大，所支付的价款也通常不多。在明知食品不符合食品安全标准的情况下，为了获取高额赔偿金，超出合理生活消费需要大量购买食品，与《食品安全法》第148条第2款规定的立法精神不相符。

将支持普通消费者和“知假买假”者提出的惩罚性赔偿请求统一到生活消费需要这一条件下，有利于统一裁判规则，也在理论上解决了惩罚性赔偿责任的构成要件问题。普通消费者为个人和家庭生活消费需要购买食品，数量本来就不大。“知假买假”者的主观动机不易判定，以普通消费者合理生活消费需要为限支持其惩罚性赔偿请求，能够实现对恶意高额索赔行为的规范。因此，《食品药品惩罚性赔偿司法解释》确定了对所有购买者均在普通消费者的生活消费需要范围内支持惩罚性赔偿请求的裁判规则。

（二）“知假买假”者与消费者的关系

“知假买假”中的“假”是指食品不符合食品安全标准或者药品属于假药劣药，而非仅指“假货”。不符合食品安全标准的食品范围非常广泛。因此，“知假买假”所指向的购买行为也非常广泛，“知假买假”者购买不符合食品安全标准的食品或者假药劣药时，其动机可能各有不同，情况较为复杂。例如，《食品安全国家标准预包装食品标签通则》（GB7718-2011）第4.1.6.3条规定：进口预包装食品应标示原产国国名或地区区名，以及在中国依法登记注册的代理商、进口商或经销者的名称、地址和联系方式，可不标示生产者的名称、地址和联系方式。有的进口红酒、巧克力等预包装食品未按规定标示相关信息，但有的消费者仍愿意购买用于消费，或者部分用于消费、部分用于维权索赔。因此，“知假买假”者也可能是消费者。完全否定“知假买假”者请求生产经营者承担惩罚性赔偿责任的权利，与立法精神不符。

（三）在合理生活消费范围内支持“知假买假”者惩罚性赔偿请求

主观动机具有隐蔽性、复杂性、易变性。对于“知假买假”者的购买行为，如果一概按照其主观动机来判断购买行为是否属于“消费行为”，判断难度大，且容易导致裁判尺度不统一。采用客观标准来认定“消费行为”，既具有法理依据，也有利于统一裁判尺度。在认定“知假买假”者的购买行为是否属于“消费行为”时，可作如下区分：一是购买数量未超出合理生活消费需要的，可认定其行为属于“消费行为”，应当以其实际支付价款金额为基数，计算价款10倍的惩罚性赔偿金；二是购买数量超出合理生活消费需要的，对行为性质应当区别情形作出认定。购买数量未超出合理生活消费需要的部分，按“消费行为”予以保护，依法支持其提出的惩罚性赔偿请求。购买数量超出合理生活消费需要的部分，不属于“消费行为”，不支持其惩罚性赔偿请求。

治理食品药品市场是一项系统工程。规范“知假买假”，应当在食品药品安全治理体系中明确其定位，做好各类治理手段的衔接，形成法治合力。如果将“知假买假”视为治理食品药品市场的唯一手段，关于规范“知假买假”的认识就会出现偏差。规范“知假买假”应以保护食品药品安全为目标，以贯彻“过罚相当”为原则，以规范恶意高额索赔和违法索赔为手段。规范“知假买假”既不影响购买者通过投诉举报等途径依法“打假”，也不影响全面赔偿购买者所受到的损失。因此，将规范“知假买假”等同于降低打击违法行为力度，是不正确的。

（一）适用食品药品惩罚性赔偿制度应当坚持系统观念

治理食品药品市场是一项系统工程。这一系统工程主要包括以下五个方面：一是刑事制裁。《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）第143条对生产、销售不符合安全标准的食品罪的惩罚作出规定，第144条对生产、销售有毒、有害食品罪的惩罚作出规定。《刑法》第141条和第142条还专门对生产、销售、提供假药罪，生产、销售、提供劣药罪、妨害药品管理罪的惩罚作出规定，对于极端严重的犯罪行为，可依法判处犯罪分子死刑。二是行政监管。食品安全法、药品管理法就责令召回食品药品、对违法行为人予以罚款、拘留、没收违法所得和违法生产经营的食品药品、食品添加剂以及用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品作出规定。三是公益诉讼。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第58条的规定，对侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。人民检察院发现食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。四是舆论监督。新闻媒体发现违法制售食品药品行为的，有权依法曝光违法行为。五是群众监督。人民群众在权益受到损害的情况下，除了有权请求生产经营者承担包括惩罚性赔偿责任在内的民事责任，还可以投诉举报，打击遏制违法生产经营行为。

保护食品药品安全的手段各有特点，关键是要形成合力。刑事制裁针对犯罪行为的打击力度大但制裁范围有限。行政监管见效快，但受行政监管资源约束，很难全面查处食品药品市场中所有违法行为。消费公益诉讼的实施效果目前较为有限。消费者权益保护组织提起的食品药品安全民事公益诉讼数量较少。检察机关提起的主要是刑事附带民事公益诉讼，对于大量未进入刑事程序的违法行为，规制作用亦是有限。群众监督包括普通消费者维权和“知假买假”者维权索赔两方面。普通消费者缺乏相应的法律知识和食品药品安全知识，维权成本较高，其权益受到损害后向生产经营者追责的概率不高，很多情况下都是暗吃“哑巴亏”。“知假买假”者具有善于发现违法线索的优势，但也具有恶意高额索赔的“副作用”。规范“知假买假”，保护食品药品安全，应当坚持系统思维，让“知假买假”者扬长避短，在发挥其打击遏制违法生产经营食品药品行为作用的同时，充分利用其在维权索赔中发现的违法线索，通过民事审判与行政监管、刑事处罚的衔接机制，加大对严重违法生产经营行为的打击力度，形成法治合力。

（二）适用食品药品惩罚性赔偿制度是贯彻“过罚相当”原则的重要环节

“过罚相当”原则是处罚违法行为的基本原则。“过罚相当”是指对于严重违法行为采取重惩罚措施，对于轻微违法行为采取轻惩罚措施，违法行为人承担的责任大小应当与其过错程度、行为危害大小、违法情节轻重、获得利益大小等相适应。“过罚相当”中的“罚”包括违法行为受到的全部惩罚，既包括民事责任中的惩罚性赔偿，也包括行政责任中的行政处罚和刑事责任中的刑事处罚。

在合理生活消费需要范围内支持“知假买假”者提出的惩罚性赔偿请求，在客观上起到了让违法生产经营者承担“适当”惩罚性赔偿责任的后果。在此基础上，对于严重的违法行为，还应当发挥行政处罚和刑事处罚的作用。《食品药品惩罚性赔偿司法解释》第17条规定：“人民法院在审理食品药品纠纷案件过程中，发现当事人的行为涉嫌生产、销售有毒、有害食品及假药、劣药，虚假诉讼等违法犯罪的，应当及时将有关违法犯罪线索、材料移送有关行政机关和公安机关。”通过移送违法犯罪线索、材料，依法追究行政责任和刑事责任，加大惩治力度，实现对轻责者轻罚、重责者重罚的效果。

（三）适用食品药品惩罚性赔偿制度以有效遏制违法行为为目标

 １.对于“不知悔改”的违法生产经营者可多次索赔。有的“知假买假”者为获得高额赔偿金，一次大量购买而获得高额索赔；有的连续多次购买，一次性起诉但要求对每次购买分别计算赔偿金；有的连续多次购买，分别起诉，要求分别计算惩罚性赔偿金。对以上行为，《食品药品惩罚性赔偿司法解释》均坚持在合理生活消费需要范围内支持惩罚性赔偿请求，“知假买假”者不会因为采取不同的诉讼策略而获得更大的利益。但有一种情况例外，如果人民法院已经支持“知假买假”者提出的惩罚性赔偿请求，生产经营者并未吸取教训，继续生产经营相同不符合食品安全标准的食品，“知假买假”者有权再次购买不符合食品安全标准的食品并索赔，直到违法生产经营行为得到有效遏制、惩罚性赔偿制度的目的实现为止。

２.通过司法建议从根源上解决食品药品安全问题。“知假买假”者在食品药品安全治理体系中的优势是善于发现违法线索。“知假买假”者起诉后，人民法院在司法审判中发现某一领域具有普遍性、典型性的食品药品安全问题时，根据《食品药品惩罚性赔偿司法解释》第18条规定，可以向有关行政机关、生产者或者经营者发出司法建议，从根源上解决食品药品安全问题，实现“办理一案，治理一片”的效果。

（四）规范“知假买假”不影响全面赔偿购买者所受损失

“退一赔十”责任中，“退一”是补偿性赔偿责任，以弥补损失为主要目的；“赔十”是惩罚性赔偿责任，以打击和遏制违法行为为主要目的。规范“知假买假”主要是规范通过大量购买恶意提高“赔十”惩罚性赔偿金的行为，对于“退一”责任不作限制。《食品药品惩罚性赔偿司法解释》第２条第１款规定：“购买者明知所购买食品不符合食品安全标准或者所购买药品是假药、劣药，购买后请求经营者返还价款的，人民法院应予支持。”

（五）规范“知假买假”不限制购买者依法“打假”

“知假买假”是购买者明知食品不符合食品安全标准或者药品是假药劣药仍然购买并维权索赔的行为。有的“打假人”并不以牟利为目标，发现不符合食品安全标准的食品或者假药劣药后，通过投诉举报等方式，打击和遏制违法行为。规范“知假买假”并非限制购买者依法“打假”，不影响其依法向有关机关投诉举报。有人认为，规范“知假买假”减轻了“打假”力度，不利于保护食品药品安全。这一观点不正确，既没有看到规范“知假买假”与依法保护“打假”的关系，也没有看到治理食品药品安全问题是一项系统工程，需要多措并举。 

（六）规范“知假买假”应惩治违法索赔

违法索赔已超出“知假买假”的范畴。“知假买假”的前提是生产经营者存在违法生产经营不符合食品安全标准的食品或者假药劣药的行为。先有“制假售假”，再有“知假买假”。但在实践中，极个别购买者在生产经营者合法经营的情况下，为牟取非法利益，恶意制造生产经营者违法生产经营食品、药品的假象，违法向生产经营者索取赔偿金。此类索赔行为属于违法行为，有的涉嫌敲诈勒索、虚假诉讼等犯罪，是依法惩治的对象。根据《食品药品惩罚性赔偿司法解释》第15条和第16条规定，人民法院对此类行为应采取以下措施：一是驳回诉讼请求；二是依法予以罚款、拘留；三是依法支持生产经营者请求购买者承担损害赔偿责任的主张；四是向公安机关移送违法犯罪线索。

有人认为，消费者的食品安全知识和法律知识不足，难以识别或判断什么情况构成“假象”，惩治违法索赔可能让消费者维权面临法律风险，这一观点并不正确。根据《食品药品惩罚性赔偿司法解释》第15条和第16条规定，违法索赔的认定标准是“购买者恶意制造生产者或者经营者违法生产经营食品、药品的假象”。“假象”本来就是购买者恶意制造的，不存在其不能识别或者判断“假象”的问题。