兰哲：权力规制视角下监察调查权的运行逻辑与功能调适
文摘
社会
2024-10-25 10:50
北京
作者：兰哲（中国社会科学院法学研究所博士后流动站研究人员，北京市委党校[北京行政学院]讲师，法学博士）
出处：《比较法研究》2024年第5期
一、一个分析框架：权力规制理论应用于监察调查权的可能性
二、权力规制视角下监察调查权运行逻辑的考察
三、“三权并置”下监察调查权运行的潜在风险与隐忧
四、监察调查权功能调适的总体思路与现实路径
摘要：决策权、监督权和执行权并置的权力规制理论为观察监察调查权提供了新的视角。这一理论在总体目标、权力结构、权力运行等方面与监察调查权规范化建构具有内在的一致性。以此为理论基点，可以发现，在纪检监察合署办公的组织结构下，纪法双施双守的内生逻辑铸造了监察调查权结构的整体性，集体决策和内部审批的现实样态贯穿于监察调查权的全过程。但在集中高效的一体化运行模式下，监察调查活动仍可能出现决策失灵、执行扩张和内外部监督失衡等三个维度的潜在风险。借助权力规制的理论框架，可以从增强监察法律规则的供给、优化监察调查程序的权力配置、完善权利平衡机制等方面构建同频共振的内部平衡结构，并主要围绕监察机关与公检法三机关的关系形塑外部权力的监督制约格局，从而调适和规范监察调查权的运行。 在推进全面从严治党的战略部署下，党的纪律检查体制和国家监察体制改革持续深化，这对构建集中统一、权威高效的中国特色监察体系意义重大，影响深远。遵循“党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”的根本政治制度安排，纪检、监察机关合署办公不仅是机构整合的举措，而且将党内监督和国家监察两项职能予以有机统合，在反腐败领域形成了党内监督与国家监察、纪律审查与监察调查一体并行的模式。在纪检监察机关纪法双施双守的过程中，监察调查实质上是一种涵盖违纪、职务违法和职务犯罪在内的“统合式”调查。这种调查模式破解了过去纪检、监察分立的碎片化监督难题，对实现党纪国法的有效衔接和权威高效运行发挥了极为重要的作用，产生了“1加1大于2”的整体效应。 总体上看，学界目前对监察调查权属于“混合型权力”这一观点形成了较为广泛的共识。以此为理论前提，学者们从纪监关系、监察与司法程序的衔接、诉讼视角下职务犯罪调查的运行机理等方面展开了系统阐释和论述，形成了丰富的研究成果。在纪检监察合署的背景下，要回应监察调查权在职务犯罪领域的运行困境，既需要结合权力性质和宪法组织体系的宏观叙事，也要从纪检监察机关内部的运作模式和权力运行的微观场域进一步挖掘深层规律。尽管规范层面已经从适用对象、行使程序和措施权限等方面对纪律审查权和监察调查权进行了一定的区分，但党员的监督管理与违法犯罪的追究，始终存在着理论基础、规范依据和执行效果方面的差异。特别是在集中统一的组织运行体系中，职务犯罪调查在证据审查标准、程序规范等方面呈现出准司法属性，与刑事司法紧密联系。因此，在差异化权力并行的过程中，监察调查如何保持自身的制度品质，保证程序内部运转秩序的自洽协调，以及如何实现与法律监督和“审判中心”之间的有效衔接，始终是理论和实务部门高度关注的话题。 党的二十届三中全会明确，要推进反腐败国家立法，修改监察法。《中华人民共和国监察法》（以下简称“《监察法》”）迎来首次修改。2024年9月13日，十四届全国人大常委会第十一次会议对《中华人民共和国监察法（修正草案）》（以下简称“《监察法修正草案》”）进行了审议，目前已进入面向社会征求意见的阶段。《监察法修正草案》共23条，主要内容包括完善监察法总则和监察派驻制度，完善监察措施和监察程序、充实反腐败国际合作等规定。可以预见的是，在监察体制改革日趋成熟的背景下，规范的精细化和体系完备将成为监察法发展的必然趋势。值此立法修改的契机，本文借助权力规制理论的分析框架，对监察调查权的运行逻辑进行整体考察，从决策、执行、监督三个权力维度梳理监察调查现实图景中的突出问题，并试图为监察调查权的调适和整合寻求有针对性的解决方案。
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一个分析框架：权力规制理论应用于监察调查权的可能性 根据现有的权力结构分类，国家权力大体可以分为整体型权力和制约型权力两种基本形态。相较于制约型权力，整体型权力有着显著的优势，即能以整体性的目标追求与价值取向快速处理相关事务，从而实现权力运行权威、高效的目的。整体型权力架构无疑在提升政治效能、保持政策的稳定统一性等方面具有无可比拟的优势，历史经验表明，这一权力结构曾在国家治理的发展阶段产生了深刻的影响。但是在国家治理体系运行中，整体型权力结构在优势显著的同时也存在着裁量权任意性、权力不受制约、权力寻租以及容易滋生腐败等问题。同时，纵向的权力集中始终存在着“谁来监督监督者”的问题。权力规制理论即在此背景下应运而生。“规制”一词本意是规范、制约，常用于“政府对经济行为的管理或制约”。根据这一理论，实现对权力的规制一方面需要对权力本身的广延性、综合性和强度上设定限制，确定权力的边界与明确的运行范围，由此形成长期稳定的系统结构。另一方面，需要设定横向的内部监督机制，规制权力有序、有效运转。在横向维度上，依据系统内部的分工不同，决策权、执行权和监督权构成平衡制约的关系。决策、执行、监督三项权力的界定，大体可以概括为：决策权是有关主体依照一定规则和程序对政策、策略、方案等作出决定的权力；执行权是有关主体依照权限和职能贯彻落实有关政策决定、法律法规、命令决议等的权力；监督权是有关主体依照职能和程序对公权力进行规范和制约的权力。需要明确的是，这一制度性分权概念着眼于权力内部的适应性调整，通过协调、组织权力要素构建权力内部协调制衡的样态，实现权力资源的合理配置。 近年来，我国一直在探索在中国共产党领导下决策权、执行权、监督权相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。党的十八大、十九大和二十大报告也都明确了这一制度设计对完善公权力运行机制的重要性。政策的长期延续可以证明，将决策权、执行权、监督权作为基础理念和分析路径，对调适权力运行状态、优化权力结构有重要的指导意义。同时，这种权力划分方式也具有较强的操作性和普适性。基于此，在权力规制的宏观话语体系中，监察权作为新型的国家权力与其他国家权力具有内在的一致性，都需契合权力监督制约的现实要求；在中微观层面，尽管监察调查权的行动主体、行动方式和工作内容具有一定的复合性和复杂性，但仍然贯穿着权力规制理论的基本逻辑，其程序运行、调查结果的形成也遵循着决策、执行和监督的路径。延续这一思路，运用决策权、执行权和监督权这一分析视角对监察调查权的结构分析和运行样态展开初步的研究，或许能适当从新的角度阐释和提炼监察调查权运行的独特机理和共性问题，为提升权力结构和运行过程法治化、正当化提供新的分析工具。 从目前来看，决策权、执行权与监督权并置的实践产生并主要应用于我国的政府机构改革领域，但作为权力结构的基础性原理，这一理论在监察调查权力的规范化建构中同样具有较为广泛的适用空间。 一是，监察调查权力规制的总体目标。监察权进入国家权力体系后，必须服从国家权力体系赖以存在的宪法和法律秩序。在宏观层面，监察委员会的设置旨在通过加强对公职人员行使公权力的合法性和规范性的监督与制约，把权力关进制度的笼子。同时，作为国家权力的重要组成部分，监察委员会本身的运行机制应当契合权力规制的基本要求。在微观层面，监察调查措施适用与公民人身权、财产权和隐私权等基本宪法权利密切相关。尽管至今学理上对于监察调查权的性质尚未形成共识，但其涉及剥夺人身自由这一基础事实仍然不可否定。任何权力只要构成对个人基本权利的实际限制，都应当接受法律程序的规制。从历史发展的角度，监察调查“以权制权”的制度设计在政治实践中展现出显著的优越性。然而，实践中出现的监察中心主义倾向，直接或间接地影响着监察调查权的正当性基础。可以说，对监察调查权的监督制约与权力规制具有内在的价值同一性，二者共同指向科学合理的权力配置这一目标，这就为明晰分析思路奠定了主基调。 二是，监察调查内部权力要素的静态观察。现代政治组织的科学管理强调组织行为的专业化分离。越是复杂的政务活动，分工就越严格细密。在监察调查权中，纪检和监察职能高度融合，对外以整体形式处理事务，对内以规范的形式明确监察调查权运行的组织分工，通过确立各项权力要素的运行规则及其预期结果，为权力科学、合法、合理的运行奠定基础。在具体层面，依据实施主体和阶段不同，可以将监察调查权分解为信访举报分流、问题线索处置、监督检查和审查调查措施使用、职务违法和职务犯罪处分等职责权限。但这些细碎的权力类型仅是基于表现形式的归纳，缺乏足够的周延性和普适性，具体的操作事项最终都融入到监察调查的过程和不同环节之中。在权力运行的主要环节背后，对应的是决策、执行和监督三事分工、三权并置的内在逻辑，这是权力配置与职能设定的必然结果。因此，在遵循纪检监察组织一体运行规律的基础上，借助权力规制的理论框架，可以从厚重且复杂的监察调查权力形态中析出决策、执行、监督的权力要素，并进一步观察与分析监察调查权的运行实践。 三是，监察调查内部权力要素的动态评估。权力规制理论的核心在于将权力主体约束在既定的法治轨道上，确保权力在动态环境中得以规范、有效的运行。事实上，职务违法行为和职务犯罪行为在时空上保持着高度的重合性，自问题线索流转至办案部门后，承办人员对所有事项进行一体化调查。在权力的整体运转中，具有行政化色彩的决策审批与带有司法属性的犯罪调查活动相互交织，这些行为与活动在时间上相互连接、空间上环环相扣，难以割舍。同时，在监察决策、监察执法和监督权的内部，存在着各自更为微观的权力结构与运行样态，各项权力要素之间形成嵌套式、多层次的动态运作过程。通过权力分置和要素平衡的动态视角，可以进一步探寻监察权与司法权的良性互动关系，以增进监察调查与刑事司法之间的有效“对话”。 需要指出的是，本文提出以权力规制理论为核心的分析框架，目的在于运用这一分析工具，进一步观察监察调查活动的内生性变化，聚焦微观权力运行的核心问题。从本质上看，静态和动态是两个不同的视角，但分析对象是一致的。监察调查权本身就具有内容上的综合性和性质上的复杂性，从权力的整体性和权力要素的角度考察，有助于对监察调查内部结构进行适应性调整，加强对公权力的监督制约，并增进公共利益等方面起到一定的指引作用。
在世界范围内，将职务犯罪交由独立的反腐败机构调查得到比较广泛的适用。国家监察体制改革后，将职务犯罪调查权转隶至监察机关，顺应了全球反腐败调查的发展趋势，也是中国特色反腐败模式转型的必然选择。在党纪国法贯通协调、一体适用的背景下，监察调查权在权力属性与运行特征方面具有独特性。 与传统的功能型宪法权力如立法权、司法权相比，监察权在诸多方面具有自身的特性。相较于改革前的职务犯罪侦查，监察调查权在调查手段、程序运行等方面都与过去呈现出较大的差异，单一行政监察或刑事侦查无法完全涵盖监察机关调查活动的具体职能。在制度层面，监督检查与审查调查部门各司其职，程序前后衔接。在实践层面，纪检监察机关一体推进监督执纪和监察执法，监察调查在本源上即与纪律审查相伴相随，监察调查权运行的全流程都兼具综合性和整体性的特征，共同构筑对党员和监察对象的全覆盖监督。 从日常监督的方式和效果看，纪检监察机关履职尽责行使监督责任，将纪律监督和监察监督等各项监督结合起来，监督检查党员和监察对象遵守、执行党规党纪和宪法法律法规的具体情况，从而加强对行使权力情况的日常监督。在日常监督过程中，对党员监察对象的各类倾向性、苗头性的问题，实际上并没有明确执纪审查和执法监察的区分。面对风腐一体、由风及腐的现实情况，监督执纪“四种形态”与监察执法贯通适用，并具体体现在监察措施、监察程序等制度安排上。 从问题线索的来源、流转、研判处置情况来看，纪检和监察权力呈现出全流程的交织状态。根据《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》（以下简称“《监督执纪规则》”）和《监察法》等规定，对来自于信访举报、巡视巡察、检举控告或者其他机关移送等渠道，可能涉及党员、监察对象的问题线索材料，统一由纪检监察机关案件监督管理部门归口分办，经批准后移送对口联系的监督检查部门。对口联系部门在接受问题线索后，对于具有一定可查性、反映问题情况较为真实的线索，可以进行一定程度上的情况了解。在此基础上，通过集体研判的形式，按照谈话函询、初步核实、暂存待查与予以了结4类方式进行处置。对于涉嫌违纪、职务违法或者职务犯罪的问题线索，需追究纪律或法律责任的，对口联系部门可以采取初步核实方式进行进一步核查。此时，问题线索处置阶段就进入到初步核实阶段。从目前的规定来看，在问题线索处置阶段，主要是对问题线索材料的判断和分析，这其中既包括对涉嫌违纪情况的分析研判，也包括对涉嫌职务违法、职务犯罪问题的分析研判。进一步而言，在问题线索的处置阶段，线索材料反映出来的问题具有碎片化和片段化的特点，在这种“混沌”情况下，执纪审查和执法监察显然无法做到两分。 从初步核实阶段的工作要求来看，执纪审查和执法监察工作一体推进。初步核实不是调查程序，但初步核实中的调查、审批等环节已经初步具备了监察程序机制的雏形。根据《监督执纪规则》和《监察法》的相关规定，纪检监察机关对具有可查性的涉嫌违纪或者职务违法、职务犯罪问题线索，扎实开展初步核实工作，收集客观性证据，确保真实性和准确性。同时，在执纪执法措施方面，《监督执纪规则》第34条采用的是概括性授权的方式，明确核查组经批准可以采取必要措施收集证据，包括谈话、查询、调取、鉴定、勘验检查、限制出境以及省级以上纪检监察机关可以采取的技术调查措施。概括性授权的方式实际上隐含了纪法一体推进的立法意图。虽然在形式上可以通过证件公函、法律文书等外在要素区分判断执纪审查和执法监察，但权力的运行实质上并无不同，也未作区分。 在立案审查调查阶段，执纪审查和执法监察双施双守。对发现确有违纪事实，需要追究纪律和法律责任的，予以立案审查调查。在立案审查调查阶段，立案是启动执纪审查和执法调查的重要程序，其标准是“已经掌握部分违纪或者职务违法、职务犯罪事实和证据，具备进行审查调查的条件”。在此阶段，由审查调查部门严格依规依纪依法收集、鉴别证据，并可以适用《监督执纪规则》与《监察法》所规定的一系列审查调查措施全面调查取证。全面调查取证即意味着需要全面查清被审查调查人的违纪、职务违法和职务犯罪问题，做到实事求是、问题清晰、令人信服。对于职务犯罪问题还应当达到“事实清楚，证据确实充分”。 在案件审理阶段，需要对被审查调查人的违纪、职务违法和职务犯罪问题进行全面定性。审查调查结束后，由审查调查组对被审查调查人的违纪违法问题形成书面审查调查报告，并移送至案件审理部门进一步审核并提出处理意见。审理部门需要依照《中国共产党纪律处分条例》和刑法、刑事诉讼法等要求全面量纪、依法定性，做到纪法贯通、法法衔接。 综上可见，在党内监督与国家监察全覆盖的体制机制下，坚持执纪执法一体推进使得监察调查权的法律效果并不仅限于涵盖涉嫌职务违法犯罪的行为，在实质上还带来对党纪、政务与犯罪的综合调查的“溢出”效果。违法必违纪，问题线索的处置往往不是单一化的结构，这是案件事实证据可能发生变化的现实情况和主观认识规律所决定的。因此，监察调查权的运行实际上将纪律检查、政务调查、刑事调查三者的规范效果融为一体，可支配调动的资源也是综合性的。 《中国共产党党章》及有关党内法规、我国宪法及有关法律法规同时对纪检监察机关的审批体系作了全面、立体规定，形成了极富中国特色的纪检监察自我控权体系。在以权力内控为主导的监督模式下，监察机关实际上更侧重和关注监察权的规范运转和监察人员的行权方式。对不同的调查事项，遵循严格的内部审批和集体决策。 第一，纪检监察机关内部的审批与决策。根据《监督执纪规则》和《监察法》的规定，在监察调查过程中，对于重要事项都应当集体研究后按程序请示报告。同时，2019年印发的《监察机关监督执法工作规定》（以下简称“《监督执法工作规定》”）进一步对监察机关开展日常监督、谈话函询、初步核实、立案调查的审批程序作出具体规定，明确各项调查措施的使用条件、报批程序和文书手续。可以说，监察机关的严格审批与集体决策贯穿问题线索处置、初步核实和立案调查程序的全过程，并涵盖各个阶段的措施使用。以涉嫌职务犯罪的情况为例，在问题线索处置阶段，由案件监督管理部门研提分办意见后，需要层报至纪检监察机关主要负责人批准，并移送对口联系部门。对口联系部门经批准进行初步核实，需向纪检监察机关主要负责人提交出初步核实情况报告，汇报初步核实情况。对于符合立案标准，需要对涉嫌职务犯罪问题立案调查的，经监察机关主要负责人依法批准立案后，应当主持召开专题会议，研究确定调查方案，决定需要采取的调查措施。在调查阶段，各种调查措施都要按照规定的层级要求履行报批手续。在调查结束后，承办部门通过集体讨论形成报告，并经监察机关主要负责人批准后移送案件审理部门进一步审理。 第二，上级纪检监察机关对下级纪检监察机关的领导。《中国共产党章程》、《中国共产党纪律检查委员会工作条例》和《中华人民共和国宪法》、《监察法》、《中华人民共和国监察法实施条例》（以下简称“《实施条例》”）都明确规定了上级领导下级的组织体制。同时，为了高效权威地推进反腐败工作，上级纪检监察机关对下级纪检监察机关的领导不仅仅是政治领导、组织领导或者业务指导，还要坚持查办腐败案件以上级纪检监察机关的领导为主，上级纪检监察机关按照规定审议和批准下级机关关于线索处置、立案审查、纪律处分等的请示报告，按照程序纠正下级机关作出的错误或者不当决定，必要时可以直接审查调查或者组织、指挥下级纪检监察机关管辖范围内有重大影响或者复杂的案件。地方纪检监察机关按规定向上级纪检监察机关请示报告重大事项，并明确权力清单，对重大疑难复杂的事项主动报上级纪检监察机关审批决定。 可以看到，在合署办公的组织架构下，从问题线索处置、初步核实到立案审查调查程序，监察机关内部需经历多次的内部审批与集体研究决策。对于监察调查过程中的重要事项，也都必须经由集体决策并最终获得内部审批，以实现纪委监委领导体制和工作机制的统一融合，集中决策、一体运行。 国家监察体制改革中对于职务违法、职务犯罪行为高度集中的优化整治，无疑对惩治当前的腐败现象具有强有力的震慑效果并在实践中产生了积极的治理成效。同时，通过机关内部分工配合以及上级机关对下级机关的权力控制，监察调查形成了横向权力协作制衡和纵向权力监督制约两种并行的模式。 据此，可以初步得出的结论是：第一，在监察调查程序中，行政化的运行模式与刑事监察的实质功能齐头并进，职务犯罪调查附随于监察调查的整体性权力逻辑。案件请示报告贯穿于调查全流程，并在制度执行中体现出一定的层次性。集体研究的方式有助于更好地把握腐败治理的政治效果，稳妥审慎地适用限制人身自由的措施。第二，监察机关内部实质上已经形成了对程序推进过程与结果的全方位权力控制体系。在这一权力结构模式下，上级在进行决策的同时，还可以对下级权力的运行进行监督，从而形成监察决策与层级监督相融合的格局。总体上，监察调查权内部已经初步形成了从决策、执行到监督的分工配合、衔接有序的运转系统。第三，作为一项综合性的权力，监察调查要实现程序规范，保证调查结论的客观公正，其整体运转要求决策、执行、监督各项权力要素都实施到位、衔接有序，并且单个的权力要素也应确保严格规范的运行。如果程序缺乏有效管理，出现运行不当、缺乏监督评价机制等问题，都可能导致“权力失范”的结果。一旦其中一个环节出现差错，将连带影响其他关键环节的效能发挥，并在整体权力过程中形成“连锁反应”。因此，要真正构建决策有力、执行有效、监督到位的规制路径，我们不得不及时关注其中的风险问题，并有针对性地进行理论回应和制度改良。
监察调查权的内部运行形成了横向与纵向的控权与分工体系。但内部控权式的权力规制模式在实现集中高效反腐的同时，囿于内部决策、执行运行机制尚待完善与外部监督羸弱等因素，监察调查权运行过程仍潜藏着一定的风险。 基于现行的制度规范，监察调查的职权配置及运行主要遵循行政式逻辑，从职务犯罪的初步核实、立案、调查等一系列的程序安排，实质构筑了监察权运行的封闭空间。在具体工作流程中，监察调查权的运行依赖于各内设机构，比如各监督检查室、审查调查室以及下设各处、各专案组等形式。案件办理过程中，具体承办部门需要经过集体决定或者由相关负责人审核批准，从而形成请示报告与上级审批的行政化办案模式。这样的审批结构贯穿于线索处置、谈话函询、初步核实、立案审查调查以及案件审理、处置执行的全流程当中。但是，在调查程序中，案件的调查情况不仅涉及各类实质化呈现的证据材料，还包括具体承办人调查中的感官认识、细微证据、线索、材料等。当案件呈报审核时，结合承办人口头汇报的情况，丰富的案件信息被压缩为简要的书面材料呈报至相关负责人或者上级机关作出决策。实践中，书面化的汇报材料精炼了关键事实与证据材料，审批与集体会议也主要是以听取汇报和审查书面报告为主。在这个过程中，主观与客观结合的调查过程高度抽象化，一定程度上形式审查多于实质审查，在实行权力监控的同时可能也会影响决策的精准性。 纵向控权的模式也可能导致审核质量与时效要求发生冲突。在质量控制方面，由于监察调查工作对时效性要求较高，部分调查工作需要在短时间内完成，而层层审批、层层推进式的办理模式可能延滞办案进度。比如，按照《监察法》的要求，监察机关采取留置措施应当由监察机关领导人员集体研究决定。设区的市级以下监察机关采取留置措施，应当报上一级监察机关批准。监察机关在调查程序中的“关键”阶段，决定是否推进程序或者采取某项措施的主要方式是通过上级批准或者集体讨论决定。在此过程中，各类事项审批时效也会受到相关负责人工作安排的影响，影响审批程序的时效性。 对监察调查权设置多次审批程序旨在审慎稳妥地行使权力，提升决策的科学性、规范性。但在单向性、封闭化的行政逻辑下，监察机关职务犯罪调查权的整体运行难以避免过度行政化的痼疾。从现有的规定来看，将行政决策的机制沿用到职务犯罪调查的“准司法”逻辑中，在提高行动组织能力的同时也增添了监督制约缺失的隐忧。 根据法律位阶理论，任何下一位阶的法都是对上一位阶的法的具体化。为确保规范的稳定性，条文表述需要有一定的概括性、抽象性，上位法不明确的法律概念可以通过授权下位法实现具体化。《实施条例》《监督执法工作规定》等规定的出台，很大程度上解决了《监察法》条款较为粗疏的问题。但是，从解释技术和解释条文来看，相关解释性规则的出台，仍未从根本上纾解规范与实践操作脱节的现实困境，一些重要环节、重点程序的规定仍然“模糊不清”，以致引发“概括授权”下的执行扩张现象。在立法技术上的“概括授权”的方式可能产生的直接后果是，监察机关在执法层面评判标准不统一。监察机关可能根据办案需要，对部分案件适用政务处分等处置决定来替代刑事追诉，以致增加刑法的可预测性、刑事程序正义和司法权被侵害的风险。比如，根据《监督执纪规则》和《监察法》等有关规定，对于问题线索的处置方式，监察机关有谈话函询、初步核实、暂存待查、予以了结四种，分别对应着不同程度、不同情况的线索类型。尽管四种处置方式在规范形式上有一定程度的区分，但却缺乏更为明确的规范解释。例如，可以适用谈话函询处置方式的“苗头性、倾向性”问题的具体含义和实践标准，“一般性”以及“可能性”、“可查性”各者之间的界限等，主要是由机关按照问题线索和案件事实具体研判。问题线索处置作为监察调查程序启动的源头，准确研判处置方式对是否展开进一步调查工作具有重要作用。尽管立法上无法穷尽例举问题线索可能出现的具体类型与处置方式，但对关键规范内容的解释不足，仍会对规范的实际操作带来负面影响。 立法上的过于概括性的表述还可能导致监察调查措施的滥用。比如，按照《实施条例》的规定，设区的市级以下监察机关应当在立案后才能采取技术调查措施。对于“立案后”的把握在实践中可能就会产生“概括性授权”和“针对性授权”两种完全不同的解读。按照“概括性授权”的理解，对于主要对象立案后，与案件有关的人员都被涵盖在立案范围内，相应的技术调查措施也同等适用于有关人员。而按照“针对性授权”的理解，立案后技术调查措施的适用仅限于调查对象，而不当然涵盖与案件有关的人员，即对未被立案的人员不得适用技术调查。基于权力谦抑以及权利保护的理念，单就立法技术而言，该规定在严谨性上尚需要进一步完善。 此外，设区的市级以下监察机关应当在立案后才能采取技术调查措施，这就意味着，省级以上监察机关在正式立案调查前的初步核实阶段即可适用技术调查措施。目前，《监察法》及其实施条例对技术调查措施的种类和范围并未作出明确规定。实践中较为常用方式包括安装监听设备、手机定位追踪等。一般意义上，技术调查的具体方式可以大体参照现有的技术侦查手段。可见，技术调查措施无论在调查手段还是在调查范围上都对公民隐私权等人身权利有较强的侵犯性。虽然《监察法》对技术调查措施规定了适用标准，但在尚未进行明确解释前，“根据需要”的立法表述较为笼统，且缺乏规范解释，增加了在适用上的弹性。同时，现有的监察立法在技术调查措施的必要性、比例性方面存在不足，也未明确调查方式与案件适用范围的具体对应类型。模糊的立法表述可能导致实践中技术调查措施的审批流于形式的问题，以致增加初步核实阶段技术调查措施泛滥的风险。 除审批程序较为严格的技术调查外，现阶段监察机关的监察调查措施主要采用自我授权与自我监督相结合的模式，在提高效率的同时存在被滥用的可能。比如，监察机关在采取查询、调取措施时，也仍未跳出“概括性授权”抑或“针对性授权”选择性解释的藩篱。出于工作便利高效的考量，监察机关可能更倾向“概括性授权”的解释方式。此外，目前的法律法规并未规定查询、调取措施于立案后才能适用，即这些措施在日常监督环节也存在广泛适用的可能。又如，按照《监察法》及其实施条例的规定，监察机关采取搜查措施时，可以对“可能隐藏”被调查人或者犯罪证据的人的身体、物品、住处和其他有关地方进行搜查。对于搜查后需要查封、扣押的物品，很大程度上依赖承办人员研判是否是“用以证明被调查人涉嫌违法犯罪以及情节轻重的财物、文件、电子数据等证据材料”。实践中，承办人员存在对“可能隐藏”的地点、场所以及查扣范围作一定宽松把握的可能。再如，关于监察机关采取查封、扣押措施的规定，对于查封、扣押的财物和文件，监察机关应当及时进行核查。经查明与案件无关的，经审批应当在查明后三日以内解除查封、扣押，予以退还。然而，现行规定并未明确核查时限、程序等内容，因此，当“查明”作为三日的启动节点，如何界定已经“查明”及何时查明就存在广泛的解释空间。实践中，过于概括性的立法规定往往导致实践标准的宽松，不利于对被调查人合法权益的保障。 事实上，不仅在线索处置、措施使用方面，甚至在是否立案以及是否构成犯罪方面，也存在规范表达不清，执法标准不一的现象。规范模糊似是“宜粗不宜细”立法思想所衍生的必然附属效果，但由此也赋予了监察机关较大的自由裁量空间，一定程度上可能造成监察调查权运行中的权力扩张、程序不规范以及对权利关照不足等问题。当然，监察调查实践运行的时间较短，许多操作层面的问题仍然需要逐步探索和完善。 《监察法》和《监督执纪规则》在制度设计中体现了权力监督的价值取向。按照规定，监察机关在加强内部监督的同时应当接受人大监督、民主监督、社会监督以及舆论监督等。然而，各类监督方式看似体系繁多，但却很难对个案调查程序进行有效的审查和监督。纵观监察调查的整体运行，几近所有监察调查措施的适用程序，以及可能影响财产权、隐私权、住宅权等基本权利的一系列调查行为与手段，都需要通过各个阶段的内部审批、集体决策或上级监察机关对下级监察机关的监督控权实现。但这些措施仍然缺乏有效的外部监督制约机制。其中，通过发挥检察机关法律监督职能，实现对监察调查的外部监督是目前理论界较为认同的方案，但检察机关法律监督是否可以涵盖监察领域仍存有争议。在监察一体调查的模式下，检察机关目前仅能以提前介入或退回补充调查等方式部分参与到调查环节，其监督范围和监督力度都极为有限。 当然，《监察法》在立法中也引入了公安机关执行监督的制度安排。按照《监察法》及其实施条例的规定，监察机关需要采取技术调查、通缉以及限制出境措施的，应当按规定审批后交公安机关执行。同时，监察机关在执行留置、搜查措施过程中也可以按规定商请公安机关协助执行。但仔细分析来看，基于办案效率和职能分工等因素的考虑，公安机关在工作中可能更多地只是“遵照执行”的协助配合，而难以发挥真正的监督制约作用。 在缺乏具体有效的外部监督环节与制约措施下，对监察调查权的内部监督制约机制很难从根本上避免同体监督的内在矛盾以及由此带来的弊端。从内设机构运行基本逻辑与成效看，决策、执行与监督虽然分属不同的部门且具有相对独立性，但对各职能的支配权仍隶属于同一体系。一定程度上，决策权可以对执行权以及监督权进行再监督，这也就打破了相对平衡的权力结构形态。同时，监察调查权中的决策和执行过程，自我监督可能存在处于虚置的风险，并由此带来整体型权力结构形态的负面效果，甚至影响监察机关职务犯罪调查的正当性基础。 总的来说，监察调查权的运行逻辑是基于监察机关自我纠错与自我完善的路径。但仅依赖监察机关内部的监督管理实质上可能导致监察调查权偏离规范化轨道。权力要素中的规范缺失、机制运转失衡，都会诱发决策失灵、执行混乱等风险。因此，在关注监察调查权作为国家全方位反腐败的重要利器的同时，还应当重视内部权力结构的配置与运行机制的优化完善。
新时代法治型国家治理是从“法律秩序”向“法治秩序”的跨越，体现静态之法与动态之治的融合。随着监察理论与实践的日益成熟，监察体制改革将逐步迈向高质量发展的新时期。在此背景下，加强公权力运行的法治化与程序化的逻辑起点在于，为建构权力规制奠定结构性的制度基础，即要合理分权从而有效确定权力边界、明确权责范围，形成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的运行机制。对于监察调查权的规范而言，应着重从中国特色社会主义基本政治制度来考察认识监察调查权的基本内容以及权力特性，并由此形成内外部的“系统合力”。一方面，应当细化监察调查权决策、执行与监督的规范依据，实现权力秩序的优化调整。另一方面，在我国人民代表大会制度的宪法框架下，对监察调查权实施有效监督，还需要从行政、司法、监察及其相互关系的权力结构中寻找合理方案。 监察调查鲜明的政治属性与相对复杂且独立的运行空间，使其内部程序的规范布局成为权力规制理论适用的主要场域。一个基本完善思路是，完善监察决策与执行的规则，通过精细化的权力配置和流程压缩执法的自由裁量权，健全权利保障机制，由此实现监察调查权内部结构的动态平衡。 在快速构建国家监察体制的背景下，《监察法》的框架式立法模式可以及时回应宪法的修改，为监察体制改革提供规范依据，解决实践中的突出问题。但“宜粗不宜细”的立法理念和过于简约、抽象的法律规范难以适应日益发展的改革实践需要，同时也赋予了监察机关巨大的裁量空间。如前所述，《监察法》及其实施条例对全部调查措施的适用程序进行了规定，但囿于法律规范的稳定和权威考量，具有一定的原则性和概括性。到了执行层面，适用情形和适用范围的解释仍显模糊。例如，2021年中央纪委国家监委制定《纪检监察机关监督检查审查调查措施使用规定》，该规定明确了中央纪委国家监委采取措施的依据、权限以及原则性、共性要求；分别对各项措施的审批权限、办理程序、工作要求以及文书格式等作出明确、细化规定；对各项措施使用情况的监督管理作出具体规定。但遗憾的是，上述内容及相关的规范性文件都被列为官方的内部规定，具体内容外界无从知晓，致使监察调查权的执行存在信息差，程序性规范得不到有效参照，措施适用情况难以受到外界有效的监督。值得关注的是，此次《监察法修正草案》中，针对人身调查措施单一的问题，立法增加了强制到案、责令候查和管护三项新的措施，以应对监察调查的实践需求。此外，对于监察人员涉嫌严重职务违法或职务犯罪的，经监察机关依法审批，可以采取禁闭措施。《监察法修正草案》总共用8个条文明确了新增措施的适用条件和程序，在整体上完善了人身类监察调查措施的规范体系，这也是当前推进反腐败国家立法发展和完善的重要体现。在丰富调查手段，增强调查措施适用灵活性的同时，新的调查措施规范同样面临着如何协调被调查人权利保障与惩治腐败关系的问题。高质量的规范供给是全方位推进监察体制改革的重要基础，《监察法》涉及到较多的程序性条款，而程序性条款具有极强的操作性。《监察法修正草案》中新增设的调查措施的程序性规定仍较为原则和概括，这有待后续通过监察法规和规范性文件进一步精细化。 配套立法的修改，未来还应明确规范监察法规的适用范围及其效力。一是明确法律保留的事项。根据《中华人民共和国立法法》的规定，对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚只能由法律规定。如，根据《监察法修正草案》的内容，监察机关采取留置措施的期限将在原来“3＋3”个月的基础上，还增加了“发现另有重要罪行重新计算”和“可能判处十年有期徒刑以上的延长2个月留置期限”之规定。这一规定弥补了实践中某些重大、疑难、复杂的职务犯罪案件办理期限不足的缺陷，监察机关应严格遵照执行。同时，参照刑事司法实践中对措施适用程序条款不当解释的现实风险，对于调查措施适用必要性、关联性、比例性的原则和具体规则，也应当回归基本法律规制的范围，非经授权不允许下位规范进行补充和创制，坚决避免在“法无授权”的情形下作扩张解释。二是厘清党内法规与监察法规的制定边界。通过体系解释明确监察规范运行的基本逻辑和一般标准，避免监察规范之间及其与其他规范之间的矛盾与冲突，这对于法治反腐至关重要。目前，纪检监察机关同时履行党内法规、党内规范性文件以及监察法规、监察规范性文件的制定权限。党内规范性文件更聚焦解决实践中存在的问题，能体现实效、管用的特色，但在体系建设上还需要进一步完善。比如，应明确诸如“指导意见”类的规范性文件的适用范围，避免其替代党内法规的规范功能。同时，监察法规应当明确上下体系一致，要坚持自我谦抑的理念，避免以党内法规的“捷径”超越监察事项的范畴。 2.监察调查权内控模式下权力结构的优化配置与流程规范 立法者不可能通过法律事无巨细地调控监察调查行为，监察调查活动的裁量性必然客观并长期存在。但与此同时，在监察权内控主导的权力监督模式下，调查行为及其措施的适用是否规范合理，主要依赖监察机关的自我审查和自我规制。因此，除了尽量完善立法，周延和细化立法体系和条款内容外，还有必要对监察权力内控模式进行优化配置。首先，完善内部审批机制。按照措施的严厉程度和对被调查人权利的侵害程度不同，设置不同层级的审批权限。例如，对谈话等强制程度较低或侵害性较小的调查措施，由部门负责人审批即可；对虽然没有强制性但可能侵害个人财产权、隐私权的调查措施，如查询、调取措施，由机关分管领导审批；对于留置、技术调查等强制程度较高的调查措施，需要报请监察机关主要负责人审批乃至相关政法机关审批，同时加强上级监察机关的核准要求。其次，优化对问题线索的监督管理。根据规定，在监督检查审查调查全流程中发现的问题线索都要归口案件监督管理部门，案管部门承担着监督检查审查调查的全过程监管工作。借助案管部门在程序资源调配的优势，可以进一步明确问题线索的分办、督办、转办流程，对处置情况不定期开展抽查，着重对查否的线索进行检查，避免处置工作的恣意行为。再次，强化对监察措施适用情况的监管。目前，监察措施适用中的突出问题是审批后缺乏监管，往往是违法现象出现后才进行倒查。程序执行环节的监管缺陷潜在地影响着案件的证据效力，也增加被调查对象权利受损的风险。可以利用信息化赋能应用系统管理，加强办案流程风险隐患的动态监测，采集措施使用时限、程序、文书、权利告知等方面的指标信息，建立相应的监测分析系统，精准开展措施监管，发现问题及时预警。在涉案财物处置方面，对处置方式、流程机制、处置时限以及返还当事人等进行全流程监督，避免随意处置、久拖不决。同时，充分发挥专项检查职能，对重要措施的使用定期开展检查。案件审理部门要加强审核把关和监督制约，建立案件质量评查机制，把立案依据查实情况，申诉复查情况纳入案件质量评查体系。 权利保障是制约监察调查权力最紧迫的因素。《监察法》及其相关配套规定已经初步建立了被调查人的权利体系，出于反腐的迫切需要，与刑事犯罪侦查相比，我国监察机关的职务犯罪调查具有一定的特殊性。但是，从宪法的基本要求、人权保障的趋势和我国社会主要矛盾的转变来看，立法对人身自由的克减仍应保持在适当的范围内。一方面，要通过明确监察执法的权力清单，严格调查措施的适用，应细化调查措施的适用情形、时限、解除等关键环节，压缩自由裁量权的空间。其中，应将比例原则作为判断措施适用规范性的基本原则，并建构明确的执行和判断标准。如，针对电子数据的查询、调取，因涉及公民的通信权、隐私权等宪法权利，应当将其范围严格限制在与案件具有直接关联性的基础上，根据电子数据关联的基本权利状况建立数据分类调查制度，并根据信息的敏感程度确定调查权限。同样地，对涉及人身自由的调查行为，依侵害人身自由权的程度，适用相应的调查强度。需要指出的是，此次《监察法修正草案》在第50条增加了被管护、留置人员及其近亲属申请变更管护、留置措施的权利，并明确了监察机关应在收到申请后三日内作出决定，不同意变更措施的，应当告知申请人，并说明不同意的理由。此项规定应当说是监察调查程序中权利保障方面的重要突破，其内核是请求监察机关对调查措施合理适用进行实质审查，有助于转变被调查人相对弱势的现实处境。但从表述上看，此项规定未明确申请理由成立的具体情况，也未明确审查标准，同一主体的审查如何保证中立客观等，这可能导致实践操作中的“动作变形”，语焉不详的不同意理由可能直接冲击该条的立法原意。因此，在措施审批环节，可适当增加“以书面审查为主，以言词审查为辅”的方式，听取被调查人及其近亲属的意见，规范不同意变更措施决定的说理，并健全滥用调查措施的上级审查机制，完善相应的惩戒和制裁方式。 另一方面，应当允许律师介入职务犯罪调查程序。当前，对职务犯罪调查中律师参与不可或缺这一观点，学界已经形成了较为广泛的共识。尤其是，《监察法》第31条关于职务犯罪调查活动的从宽处罚建议制度，实质上是吸纳了认罪认罚从宽制度的内容。在监察调查环节，保障被追诉人认罪认罚的自愿性，律师的有效参与显得尤为重要，这关涉认罪认罚从宽制度的立足之本。律师及时、有效的参与，可以防范监察调查偏离法治的轨道，也可以为被调查人提供多种形式的法律帮助。对此，在调查阶段建立值班律师法律帮助制度不失为律师参与监察调查活动的一种渐进式改革方案。 （二）外部：监察调查权与行政司法权监督制衡机制的形塑 按照《监察法》的要求，监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约。外部机关的监督制约是推进监察机关决策科学性和执法规范性的重要途径。因此，在现行体制安排中，应当更加注重监察权外部监督机制的形塑，积极畅通监察机关同公安机关、检察机关和审判机关既协作配合又监督制衡的渠道，确保权力配置的整体平衡。 首先，监察调查权与公安机关执法权之间的互相配合制约。一是明确办理主罪机关为主的管辖分工。管辖是权力行使场域的界限与开端，明确管辖权行使的边界是权力规制中的重要内容。根据《监察法》的规定，监察机关在办理互涉案件中一般应当以监察机关调查为主。对于“一般应当”的理解与把握，不应当直接将其等同于“监察为主”或者“监察优先”。从工作实际情况来看，公安侦查的刑事案件，如故意伤害、故意杀人、强奸、抢劫、金融诈骗等，监察机关对这些案件可能缺乏必要的人员和技术。因此，应当按照主罪管辖原则，或者主罪由公安机关管辖时主罪部分仍由公安机关负责侦查，即如果主罪属于公安机关管辖,由公安机关为主侦查,监察机关予以配合；如果主罪属于监察机关管辖,由监察机关为主调查,公安机关予以配合。二是公安机关在依法协助配合过程中需要注入监督因素。在执行与协助的过程中，公安机关应当严格依规依法，坚持“寓监督制约于执行协作”中，对措施文书、时限、审批上严格把关，同时审慎把握措施适用的必要性、合比例性，既执行有力又制约到位。 其次，监察调查权与法律监督权之间的互相配合制约。检察机关作为唯一的审查起诉机关，承担着统一法律适用以及审核职务犯罪调查证据的职能。这是公诉权运行的应有之义，也是公诉权合理制约监察调查权的必然选择。在监察调查权与检察机关公诉权衔接的过程中，一是，应当明确检察提前介入监察调查程序的性质与功能地位，充分发挥检察机关法律监督职能，就证据的收集、固定、审查和运用予以审核把关。目前，检察机关提前介入职务犯罪调查的实践仍面临着适用范围、介入时间及介入程度等方面的问题。以《监察法》修订为契机，未来立法应就提前介入机制作出更为精细化的程序规划。二是，检察机关的法律监督体现在对于退回补充调查的把关。通过对事实和证据的审核把关，如果检察机关认为监察调查期间收集的证据尚未达到“确实、充分”、事实尚未“清楚”的标准，应当就此退回补充调查；并进一步明确检察机关自行补充侦查的程序规范，协调退回补充调查与检察机关自行补充侦查的关系，通过程序衔接配套方式实现监察调查活动的规范运行。三是，强化检察机关不起诉权的独立性。不起诉权作为公诉权的一项重要内容，应当由检察机关依法独立行使。按照目前的规定，检察机关对于职务犯罪案件如果发现符合《刑事诉讼法》规定的不起诉的情形，需经上一级人民检察院批准才能作出不起诉决定。监察机关不同意不起诉决定的，还可以直接向上一级检察机关提请复议。这样的规定并不利于检察机关独立行使检察权，也不利于检察机关充分发挥对监察机关的法律监督职能。对此，对移送审查起诉的职务犯罪案件，可以在同等适用不起诉裁量程序的情况下，增加不起诉决定前的监检沟通机制，检察机关应就案件的基本事实、证据标准和性质认定等内容与监察机关进行沟通，听取监察机关意见。不起诉前的意见沟通机制可以加强监检之间的协调配合，也符合监检办理案件分工负责、互相配合、互相制约的基本原则。 最后，监察调查权与审判权之间的互相配合制约。审判阶段向来被视为权力、权利交锋最为激烈的“场域”。贯彻“以审判为中心”的诉讼制度改革即要树立审判权威、审判终局的价值立场。监察调查权中涉及的职务犯罪求刑权需要审判权的认可裁决才能得以实现，审判机关应当充分保障控辩双方的诉讼权利，对监察调查收集的证据进行审查，对监察调查行为进行评价，并依法居中裁决。从这个角度看，审判权对监察调查权的监督制衡最重要的体现就是巩固刑事诉讼的三角构造。因此，职务犯罪的证据收集应当严格执行审判的证据标准，监察机关应遵行《刑事诉讼法》关于直接言辞等基本的庭审原则和规则要求。按照现有的规定，对于审判过程中检察机关要求监察机关补充证据，对证据进行补正、解释的，如果监察机关不能提供有关证据材料的，应当书面说明情况。同时，审判机关对证据收集的合法性问题要求有关调查人员出庭说明情况时，监察机关应当依法予以配合。需要指出的是，上述规范中仍然存在不够明确的地方。比如，监察机关出具的书面情况说明，应如何认定其证据效力；监察机关“应当依法予以配合”与“应当予以配合”的义务要求是否一致等问题，都有待未来立法作进一步的解释。 此外，对于监察调查权的制约与监督还需要进一步完善相关的工作机制。比如，推进监察机关向人大的工作报告制度。按照《监察法》的规定，监察机关应当接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督。实际上，目前人大对监察机关较为行之有效的监督方式是听取和审议监察机关的专项工作报告。从报告的内容来看，专项工作报告的内容并不能全面反映监察工作的整体情况，导致人大对监察机关的监督仍存在着片面性与碎片化的问题。为全面发挥人大的监督职能，监察机关应适时调整工作报告的内容与形式。此外，应通过合理规范党内法规和监察法规的适用范围，明确监察法规的制定与修改需要向社会公开征求意见，接受常态化的党委巡视巡察，完善特约监察员制度等，进一步拓展外部监督的有效路径，从而推动构建系统化、全方位的外部监督机制。
