几十年的老冤家终于开始携手了

文化 2024-10-14 22:55 北京

10月9日，财政部和央行共同发布消息，宣布两部门联合工作组召开首次正式会议。

国务院各部门中，关系最特殊的当属央行与财政。虽然早在1978年央行就从财政部独立出来，成为中国金融领域的主管部门，但央行真正崛起要到上世纪90年代。当时朱总理着手构建市场经济条件下的财政金融体制，吸取当时财政资金滥用的教训，大大提高了央行的独立性，从海外引进了一大批熟悉美联储等西方央行管理模式的干部，不许财政干预金融，更不允许通过央行透支财政。

典型是1995年通过的《中国人民银行法》，第23条明确规定，央行“在公开市场上买卖国债、其他政府债券和金融债券及外汇”，不能直接向财政购买。

两家单位渊源极深，一度央行与财政合署办公，央行沦为财政的出纳，仅仅保留一块牌子，之后又从上下级变成平起平坐，而在市场经济改革中，央行的权重不断上升，关系确实特殊。而两家单位部门风格截然不同，央行因为需要直面国家间货币竞争，因此央行更倾向于贴近市场，行政味道弱的多，也更偏向技术。

这种风格的差异其实还是次要的，关键还是不同的理念和职权，两部门存在诸多交集，而当出现交集的时候往往谁也不服谁，其他时候就有些井水不犯河水的味道。尤其在中国，财政的力量要比央行更强，但上世纪90年代确立的机制，财政基本被剥离了金融管理职责，而在几次金融机构改革中，财政的力量也不断被弱化。

比如21世纪初的商业银行股改，最终决定采取外汇注资的方式，在这个过程中财政和央行都想要争夺主导权，但财政显然更加被动。

财政本来是整个国有金融机构的出资人，除了人事任免权，财政履行了国有资本出资人的所有其他职能。然而在股改中，中行、建行将原有的全部资本金用于冲销坏债，在此基础上央行再通过外汇进行注资，由汇金持有两家银行100%的股权，于是财政不再持有两家银行的任何资本金，金融类国有资产出资人就发生了变化，之后的工行股改就出现了更加激烈的博弈。

之后两家更是一言不合就直接开怼，私底下的就不说了，仅公开的论战就有三次，分别是2014年《预算法》修改时国库是经理还是代理的论战，2018年财政货币谁更积极的论战，2020年财政赤字货币化的论战。

这三次论战，可以概括为三大争论：应该由谁来掌管国库，应该由谁来借钱或印钱，到底是谁出工不出力。

简单介绍下这三次论战。

第一次论战：应该由谁来掌管国库

1985年颁布的《国家金库条例》规定“央行具体经理国库”，对于到底什么是“经理”其实法律上没有过多解释，但显然，“经理”的范畴要比“代理”更大。比如时任央行国库局局长刘贵生就说“所谓经理，主要就是办理和拒绝办理”，尤其“拒绝办理”指的是不符合国家有关规定的预算资金收支业务，各级国库部门有权拒绝办理，这实质是一种监督和制衡。

这一条财政方面早就想改了，2011年11月国常会审议通过《预算法修正案（草案）》的时候，删去了“中央国库业务由中国人民银行经理”，改为“国库管理的具体办法由国务院规定”，之后全国人大常委会审议阶段，《预算法》修正案的一、二、三审稿都保留了这个修改。

直到第四次审议的时候，有全国人大常委会委员提出，恢复央行经理国库业务，可以有效制约和规范财政支出行为；而另一方则质疑，认为央行作为货币政策制定者，如果再主导国库现金管理，那就成了裁判员下场当运动员，认为应该由财政部主导国库现金管理，要把财政政策和货币政策分开，不能串在一起。

当时争得也比较厉害，而当时国库管理改革还在进行中，尚不完善，《预算法》已经四审了，全国人大阶段都超过3年，总得有个结果了。

所以最终这一条就妥协了，既恢复了“中央国库业务由中国人民银行经理”，也增加了一句“各级政府按照国务院的规定完善国库现金管理，合理调节国库资金余额”。但从事后央行表态来看，央行占了上风。

之后国库管理改革继续进行，这事就告一段落了。

真正吵得最凶的还是2018-2020年这两次论战。

2018年美国发动贸易战，当时人民币汇率不稳，也因为此前积压的问题，导致债务风险骤增。最终结果是央行在6月被迫放松货币政策，然而刺激实体经济的效果不佳，反而导致汇率压力增加，于是出现了离岸汇率十连跌。

到底谁应该为此负责？

2018年7月13日，时任央行研究局局长徐忠发文《当前形势下财政政策大有可为》，对财政政策进行了批评，认为“没有赤字增加的积极财政政策就是耍流氓”，这个批评的背景是财政部表示采取积极财政政策、实施减税，2018年上半年GDP增长6.8%，而财政收入增长10.6%，税收收入增长14.4%。

于是就如徐忠在文中所言“在此轮防范和化解金融风险中，金融部门为了去杠杆，所施行的货币政策是稳健中性的。但财政政策却不‘积极’，赤字水平与去年相比有所下降”，公开质疑减税政策下出现财政收入增长问题，掀起了这轮论战。

随后财政口刘尚希参与论战，对徐忠的批评逐条回应，说减税是针对税率调整，而税率下降速度小于税基扩展速度，因此出现减税的同时税收增长。

这轮论战之后，央行和财政部达成了妥协。央行方面货币刺激力度大增，同时利率下降，而财政方面也开始正式从“去杠杆”转为“稳杠杆”，财政基建也大为加力。

也正是在这次论战后，中美货币政策开始背离，从过去放松货币政策导致人民币贬值，变成放松货币政策反而导致人民币升值。

然而这不过是中场休息，到了2020年4月，财政发起新一轮论战，这一次直接提出了“赤字货币化”，认为积极财政需要扩大赤字，但是赤字不会消失，总得由人承担赤字，而在疫情冲击下，一方面加大减税降费力度，另一方面增加了很多额外支出，导致全国范围内财政压力大增。

于是2020年4月刘尚希提出可以用发行特别国债的方式，适度实现赤字的货币化，把财政和货币政策进行新的组合。直白的说，就是消化赤字，要从财政借钱，变成印钱消化，而印钱是央行负责的，言下之意就是央行货币政策需要加力。

2018-2020年的两场论战，双方都认为财政政策和货币政策需要彼此配合，但争论的焦点是到底谁拖了后腿。

客观地说央行对财政加力还是挺配合的，没有货币政策的支持，财政也很难实现赤字扩张，一般都是货币宽松在前，财政宽松在后，只是当财政压力急速增加，央行传统的支持力度就不太够了。

2020年就是典型。3月27日确定发行特别国债，计划6月启动发行。

之后央行确实进行了配合，3月30日、4月3日连续降准降息，但到了6月正式发行时，央行的配合力度却低于市场预期。6月15日央行续作MLF时还回收了流动性5400亿，使得资金面收敛，而6月18日特别国债正式发行的时候，虽然央行连续进行大额逆回购缓解资金压力，但公开表态却是“维护半年末流动性平稳”。

于是特别国债发行后出现了市场利率快速上升，这种上升代表特别国债的销售不符合预期。这背后确实出现了央行和财政的协调问题，央行觉得很配合了，但央行的货币政策目标是多方面的，重心并不在配合特别国债发行上。

于是在3月“赤字货币化”之后，两家又开始互相批评。不过在这次论战过程中，财政提出，财政和央行都是国家的钱袋子，本就是连裆裤的关系，又何必分什么彼此。

总的来说，吵一吵也是好事，把矛盾放在明面，反而有利于两方的加强配合，毕竟争执是为公而不是为私，都是想把事情做好。

促进货币和财政配合，早已有之。早在2000年中央经济工作会议就提出“进一步加强货币政策与财政政策的协调配合”，之后隔几年又提一次。真正特别重视这个问题，还是要到2020年以后，从2020年开始，历年中央经济工作会议都强调这个问题。

这几年随着国内外压力增大、中国经济体量增大，导致宏观政策空间越来越小，过去央行可以更多通过货币政策实现宏观调控，但随着中国越来越不缺钱，甚至要开始考虑如何盘活巨量的存量资金，这时候再搞货币放松，性价比很低了。

于是财政政策在宏观政策中的地位直线上升，尤其这两年国债、特别国债加量发行，而央行也需要调整人民币发行的方式，从过去以外汇为锚，开始更多考虑以国内债为锚。于是财政和央行两家就有了加强配合的需要。

而从去年开始金融体系一直在深度整改，到今年7月新机制基本建立，央行和财政也不断释放友善的信号。比如9月24日三大金融机构发布会，潘行长说长期国债收益率在2.1%附近徘徊，为实施积极的财政政策营造了良好的货币环境；还表示“央行也在会同财政部，共同研究优化国债发行节奏、期限结构、托管制度等”。

于是就有了10月9日的联合工作组首次会议，这次会议重点就是债券市场，也就是配合发行国债，两家都有需求。财政希望发债成本越低越好，央行的需求就更多了，既希望发行国债不要影响金融市场的稳定，又希望能够有助于推动央行买卖国债，这可是去年中央金融工作会议新布置的工作。

当然还是有一些技术性问题需要解决，比如这次联合工作组仍然只是副部级层面，还处于初级阶段，两家过去分歧这么大，合作成效如何还得接受实践的检验，而代表财政参会的廖副部长并不分管与国债发行有关的预算司和国库司，那么财政内部还需要进行沟通，才能有助于两家之间建立更高效的协调机制。

无论如何两家加强合作和协同，都是大好事。新机制的建立，也必将影响到未来国债发行，进而对国债市场产生新的影响。

也正是在两家加强合作的基础上，无论央行还是财政，都能更放开手脚。在动荡加剧的时候，更大限度地凝聚力量，这就是大利好。

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