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自2023年底经济工作会议提出“城乡融合”后，当年12月的国常会就研究推进以人为本的新型城镇化。城镇化是任何国家发展的基石，前总理刚上任的时候最关注的就是城镇化，诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨曾说“中国的城市化与美国的高科技发展将是影响21世纪人类发展进程的两件大事”。到底什么是城镇化，关键取决于目的，是为了拉动经济，还是服务于人，如果是前者，不可避免的变成房价大涨，进城的农民、从中小城市进入大城市的市民，也就变成了“接盘者”，这个方向显然是走歪了。于是城镇化成为第一项被纠偏的重大工作，原本坊间盛传要在2012年底召开高层次的城镇化会议，直到2013年底才召开中央城镇化工作会议，而且方向也大变，从加速推进转变为强调城镇化是一个自然历史过程，不能靠行政命令人为加速，更不能急于求成，又几年提出“房住不炒”，用了十年时间终于完成了纠偏。理解“以人为本的新型城镇化”就必须吸取上一轮城镇化的教训，城镇化的目的必须是为了人本身，而不仅仅是拉动经济增长的工具，否则人就成了手段而不是目的。因此“以人为本”当然是大好事，也是一个充满希望的梦想。既然是以人为本，那就意味着要把对人的欠账补上，最迫切的就是进城农民。当农民已经大量进城的时候，却没有享受到城市人享有的教育、医疗、养老等公共福利，更甚至高位接盘，虽然一直在说取消城乡二元，打破户籍限制，但是现状是户籍制度改革长期停滞。一些地方的户籍改革，本质就是为了多卖房，于是把户籍跟购房挂钩，不在当地买房就不能落户、子女也不能在当地正常的接受基础教育、参加中高考，虽然说可以租房落户、社区落户，但实际很罕见。又或者把住房或者购房资格变成吸引人才的手段，给高学历、高收入的人才提供人才房、购房资格等优惠，但更需要保障的穷人、低学历人群却享受不到。以上还算好的，还有些地方看上了农民的土地，于是以城镇化、农民进城为名，让农民瞬间变成了城市户籍，但却没有配套补上市民本应享受的医保社保等福利保障，农民实际是光脚进城，根本没有医保社保，又把土地丢了，自身的学历和能力等又很难在城市里找到维持相当成活的能力。这都是不对的，所以后来进行了纠偏，2014年中央经济工作会议强调“推进城镇化要有历史耐心，不能急于求成”，一号文也屡屡强调，2023年一号文再次严令，严禁违背农民意愿撤并村庄。所以，“以人为本的新型城镇化”方向是对的。今年7月印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》把这个设想进一步细化，可以看到新一届政府在城镇化上的新思路、新气象。这个问题也是很多政策文件的通病，文件很好，承诺的未来设想也非常宏大，但最大的问题出在落地执行上，缺少足够的真金白银投入，也缺乏监督考核机制，就导致文件落地大打折扣。先说好的一面。就像开头谈到的对旧城镇化的纠偏，从2013年开始一直强调要尊重规律，不能用行政力量强迫，这个思路在《五年行动计划》里进行了完善，四大原则之一是“以人为本”，之二就是“遵循规律”，强调要遵循自然规律、经济规律特别是城市发展规律。![]()
文件中还提到“把握人口流动客观规律，推动相关公共服务随人走”，此外还强调市场规律，加大优势区域的基础设施投资，对于根本发展不起来的地区，要限制开发，仅作为公共服务的区域供给中心，典型代表是《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，把县城分了层次。文件的具体措施也是在贯彻上述规律。比如户籍改革、基本公共服务随人走、随迁子女教育、城市住房保障、社保改革等，这都是非常正确、早就该做的事情。但已经错过了最佳的改革时机。如果在10年前就推行现在的这套城镇化模式，借助房地产腾飞，把暴增的土地财政收入拿出一部分用于弥补农民进城欠账，顺势推动真正的户籍改革，让落户的同时真正享受完整的市民待遇，哪怕仅仅达到城市原住民最基本的保障，那么按照蔡昉的测算，仅此一项就可以使进城农民工家庭消费支出提高接近30%，那么今天也就不至于如此愁消费不足。然而房地产红利时期巨量财政收入转变成了钢筋水泥，房价上涨后，进城落户成本更高，欠账也更大了。这里面还有央地之间的分歧，中央当然希望尽可能提高整体底蕴，希望推进真正的户籍改革，但具体的福利保障是由地方承担，这种“前人种树后人乘凉”的事，地方上做起来缺乏积极性和主动性，更别说围绕房地产和土地财政还存在既得利益的阻挠。所以，时至今日，方向对了当然是大好事，最大的难题还是在于从哪里筹资，谁出这笔钱，如何调动地方乃至民间资本的积极性，还牵扯到短期和长期利益、局部和整体利益的博弈。如果地方出，地方肯定没钱，这些年税改主线就是强化中央财政，而且当前中央财政收入占比远低于一般国际水平，中央财政收入要翻番才行。就算现在，每年转移给地方的资金已经超过中央财政收入，中央赤字的一部分也转移给了地方，而中央还要承担越来越多的支出，还要帮助地方化债。至于让中央出钱，确实有道理，而且也有助于打破地区分割，比如实现全国范围的社保、医保统筹，途径就是农民进城后，直接将农村医保社保转为城市居民医保社保，由中央财政出资补足差额，当然也包括进城子女的教育差额补足，这当然是应该做的，国家也很想这么做，只要办成了，现在的很多问题迎刃而解，社会矛盾也会极大弱化。绝不可能通过印钱来解决，印钱只有美国有资格，补足差额本质是真实的生产力，而不是生产力符号的货币，这钱中央从哪里搞到？又如何下定决心投入到这一部分，而不是投入到决定国家未来的科技创新、产业升级、国防安全等等领域，地球可不仅仅只有中国。所以，7月的《五年行动计划》跟之前的“两新”等政策类似，相比宏大的目标，资金支持严重不足，增量很少，基本上是腾挪现有资金，中央想办法抽一批，再要求地方上拆了东墙补西墙，但总量远远不足。比如文件发布会上，提到了2016年设立的农业转移人口市民化奖励资金，这个资金就是用于推动各地为农业转移人口提供与当地户籍人口同等的基本公共服务，但从2016年到2024年，一共下达了2800亿，每年也就300亿。就这2800亿，到了地方以后，又有多大比例真正用在农业转移人口市民化这件事上呢？要解决这个问题，还是需要结构性改革，要动一些基本的制度，比如经济工作会议等高层会议、文件提到的“各类要素双向流动”。农村长期处于要素净流出的不利地位，要素资源单向流入城市，导致公共资源大多城市，农民进城没有获得补偿，发展农村也缺乏各类要素资源的支持。因此，长期呼吁的重点就是想办法让城市资源源源不断的输入农村，融合产生新的产业，单靠财政投资是远远不够的，还是要对农村的一些基本制度进行改革，比如农村宅基地改革、提高农民财产性收入等，当然反对进行此类改革的也很多，认为这么改会出现很多问题。但是会出现问题就不能改吗？办法就这么多，数来数去只有把农村资产盘活，才有可能真正实现城乡均等化，那么就应该把重点放在如何改革带来的问题最小、出现的问题如何化解上，而不是以有问题为由拖延改革。当然这是小镇的看法，算是私货，小镇本身更倾向于通过发展和改革解决问题。目前推动改革的声音越来越大，条件也更加成熟了。2022年中央农村工作会议上就提出“率先在县域内破除城乡二元结构”。但7月的这份文件，并未涉及城乡要素双向流动和土地改革，改革措施也落后于时代变化，这也是小镇之前曾经总结的，先聚焦能够解决的具体问题，对于短期很难推动的复杂改革暂且放在一边。总之，新型城镇化方向是对的，人是一切的目的，也正在想办法弥补欠账，但是受限于资金投入，加上未来几年更迫切、更紧急的事情还有很多，重视度难免不足。这也体现在目标设置上相当务实，7月文件提出经过5年努力，常住人口城镇化率提升至70%。2023年常住人口城镇化率是66.16%，五年增长3.84%，年增长0.77%即可，而近三年增长为：0.83%、0.5%、0.94%，年均增长0.76%，考虑到过去几年受疫情等影响较大，因此完成5年后70%的目标并不难。好的趋势是，今年下半年开始，对民生的重视度提升，开始将更多资金投入到民生和福利保障，有了更多资金，工作才好做。
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