方和圆视点 | 政府招商引资存在的问题及规制探析

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自从1994年实行分税制改革以来，中央和地方财政收入的分配发生了明显变化，地方政府收入逐渐吃紧，土地财政逐渐兴起。随着房地产市场供应的过于饱和，加上国家对于稳定经济和保障经济平稳运行的的宏观调控政策手段的出台，土地财政逐渐没落，地方政府财政收入锐减。同时由于土地财政形成阶段政府债务包括隐性债务大量存在，在土地财政没落后上述债务凸显。收入锐减和债务的凸显，造成财政收支吃紧。如何广开收入来源，成为地方各级政府首要关心的问题。同时，党的十八大以来，中央再次强调要以经济建设为中心。紧抓经济建设也成为各级政府的重要职责。招商引资，增加税收来源，盘活土地资源增加收入，增加就业，成为政府选择的不二法宝。

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当一项资源属于刚需的情况下，争夺该项资源就是必然的。工商业的投资对于一个地区的税收贡献、劳动就业、居民收入增加、经济繁荣具有最直接的最快速的效果，是推动经济发展三驾马车中相对最容易做到的一种方式。由此，各级政府争夺投资人，争取让投资人在本辖区内投资，变成了必然。而争夺一旦开始，就会像竞争一样愈演愈烈。数年来政府在招商引资过程中，为实现招商引资的成功，出现了以下一些问题：

第一个是在招商引资协议中承诺直接或者变相的返还土地出让金，包括承诺在对方开工或竣工验收时，或者在对方从建设到投产的不同时段，政府分批进行财政奖励，奖励的金额同土地出让金价款相同。虽然《城市房地产管理法》第十九条规定：“土地使用权出让金应当全部上缴财政，列入预算，用于城市基础设施建设和土地开发”，《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》中第一部分指出：“任何地区、部门和单位都不得以‘招商引资’、‘旧城改造’、‘国有企业改制’等各种名义减免土地出让收入，实行‘零地价’，甚至‘负地价’，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入”， 国土部《节约集约利用土地规定》（国土资源部2014年第61号令）中第二十二条也规定：“禁止以土地换项目、先征后返、补贴、奖励等形式变相减免土地出让价款”。但是，返还或者变相返还土地出让金情况仍然普遍存在。

第二个是在招商引资协议当中变相或直接返还税收。《中华人民共和国税收征收管理法》第三条规定：“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定。”但是在过去几年中，地方政府的招商引资合同中关于税收的问题较多存在以下情况，全额返还税收中地方政府留成部分，或者是以等额的财政奖励代替税收返还；对投资企业的高管人员收入的税收部分予以返还。法律的禁止性规定并没有得到遵守，甚至国务院发布《关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发〔2014〕62号）和《关于税收等优惠政策相关事项的通知》（国发〔2015〕25号）文件，重申税法的禁止性规定、要求清理规范税收等优惠政策，但上述情况仍然屡见不鲜。

第三个是在招商引资合同中随意用财政资金对投资者单独进行财政奖励和补贴，金额从几万元到上千万元甚至上亿元。政府通过财政奖励或者财政补贴的方式引导或者刺激经济本身无可厚非，国家就有关于产业调整和产业引导方面的财政支持的规定和措施。但是政府在单独的特殊的某一个招商引资合同中对某一个投资人承诺进行财政奖励或者补贴而且金额较大，在随后的另外一个招商引资合同中又做了另外一种财政奖励或补贴的承诺，带有强烈的随意性。《预算法》第六十七条规定：“经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的地方各级预算，在执行中出现下列情况之一的，应当进行预算调整：（一）需要增加或者减少预算总支出的；（二）需要调入预算稳定调节基金的；（三）需要调减预算安排的重点支出数额的；（四）需要增加举借债务数额的。”根据这个法律规定，主要是为了实现预算平衡或者减少支出或者是为了增加债务，都可以进行预算调整。由此决定了地方政府在执行预算过程中可以任意的为投资企业进行投资奖励或补贴，根据上述法律，本级人大或常委会也无法制约政府的该项行为。这在事实上造成了财政预算的约束无法硬起来，政府花钱的随意性还是没法控制。

第四个是招商引资合同为投资企业预定待出让的土地及价格。有的招商引资合同明确土地的具体位置以及价格的上限，导致随后的土地招拍挂出让程序流于形式，而且为了企业所需要的地块去征地。为了确定土地的具体位置和尽可能低的价格，投资商在签订上述合同过程中拼命向政府施压，不断压低土地出让金价格并提出各种苛刻的投资条件，政府既要兼顾基准地价以及标定地价相关规定要求，又不能轻易放走投资者，就可能满足潜在投资者所选择土地的位置需求、尽量把土地出让金价格放到最低，并设法通过奖励或者补贴，弥补出让价格与投资商实际出价之间的差额部分。这不属于土地出让金的返还，而是变相违反土地出让金收取规定，违规压低土地出让金的价格。

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无论直接或变相的返还土地出让金还是税收款项，还是随意进行财政补贴和奖励，或者在招投标之前内定土地出让位置和价格，都是明显的违法行为，造成的社会和法律后果是非常有害的，具体表现在以下几方面：

第一，土地出让金的返还破坏法律规定的国有土地出让制度。国有土地的社会主义全民所有性质，以及《城市房地产管理法》第十九条的规定，决定了土地出让金收入应当且必须用于社会公共利益的支出需要。政府向投资人企业返还土地出让金，属于公器私用，将本来可以造福社会大众、提高社会公共福祉的一笔财富，直接给了私人，某个社会个体违法、无偿的得到了一笔收入，该笔公共财富也丧失了其应有的功能，人民和社会无端丧失了一部分福祉。

第二，税收返还破坏了税法的基本制度规定，也使得投资者及其高管人员客观上逃避了纳税义务。纳税是公民、企业和其他组织最基本的宪法和法律义务，税收是国家的机关正常运作的财政基础，是政府向社会提供安全保障和其他服务的前提条件。本杰明.富兰克林曾经说过一句名言：“在这个世界上，只有死亡和税收是逃不掉的。”从客观的角度理解，这句话也充分说明公民和企业纳税是客观需要，因此也是一项正常义务。政府以某种方式豁免某个社会个体的纳税义务，对于该社会个体意味着享受了特权。在一个正在进行法治建设的国家和社会，这只能引起其他履行了纳税义务的社会个体的愤怒和对政府的不满。

第三，随意的、充满了个性化的财政奖励和补贴，到目前为止，无论是《宪法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》还是是其他法律法规或者规范性文件，均没有明确的允许或肯定规定。也就是说，招商引资中的这种行为是没有法律依据的。相反，《公平竞争审查条例》第十条及其实施细则第十五条明确禁止了这些行为。个性化随意性的补贴，使得企业成本的不平等，导致企业的竞争起跑线不一样，加重了政府的财政负担，违反了《预算法》约束政府财政支出的目的性规定，破坏了市场公平竞争环境，恶化了国内的营商环境，造成了公帑私用，甚至助长了企业投机的行为。

第四，通过招商协议内定出让土地的位置面积和价格，无论是直接约定还是隐晦的约定，都实质上违反了《民法典》第117条和347条、《土地管理法》第45条、《城市房地产管理法》第13条，以及《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》 (国土资源部令第39号)和《招标投标法》。根据企业的需要征收集体土地，甚至在征收过程中引发与村民集体之间的冲突，违反了法律关于公共利益才能征收从集体土地的强制性规定，造成农村集体土地不符合法律规定程序和目的的大量征收、大量耕地被毁的损害后果。提前商定建设用地出让价格，致使法律规定的竞争性出让土地制度失效，破坏了市场竞争基本秩序、造成国有财产不能通过竞争方式实现最大市场价值，可能使得没有竞争力的企业获得了依照其实力本不应获得的土地资源，扭曲了市场竞争，在市场上产生了劣币驱逐良币的后果。

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1987年11月1日《中国共产党第十三次全国代表大会关于十二届中央委员会报告的决议》，把社会主义初级阶段基本路线的核心内容，概括为“一个中心、两个基本点”。其中的“一个中心”，指的是以经济建设为中心。30多年以来这个中心基本上没有变化，很显然今后还会在很长一段时间之内坚持。而中国的市场经济建设是以政府主导方式进行的，因此今后很长一段时间政府的招商引资活动仍然是常态。法律的立改废活动，不但基于人的理性思考和分析，更是基于人的成功经验和失败的教训。鉴于以往招商引资中存在的问题及其造成的不良后果，我认为亟须通过法律和制度的变更和调整，制止上述招商活动产生的不良后果，规范、引导正常的、合法的、有益的招商活动。为此我认为有必要采取以下行动：

第一是对《预算法》进一步修订，真正严格预算的制定、调整和执行。制定《预算法》的初衷是为了限制政府花钱大手大脚、促使政府量入为出、量力而行，并通过人大和审计监督政府的收支行为。但很显然，该法律在具体规定上给了政府很大的调整预算的权力，并没有详细列举政府调整已经批准的预算的条件，仅仅是大致的、泛泛的做了规定。法律对权力进行限定必须要有明确具体的授权，笼统含糊的规定实质上是无限制放权，终究起不到限制权力的效果。因此，修改《预算法》,详细列举政府调整预算的特定条件，对未能列举的情况设定基本的调整标准，授权本级人大或者人大闭会期间的常委会以向全社会公开的方式（涉及国家安全、国家秘密、商业机密、个人隐私的除外）通过讨论进行审查，并对于不得调整预算的情况进行详细列举加概括的规定，政府对预算的执行和调整真正进入有法可依有法必依的法治法治范围和法治程序，同时也使得同级人大的审查真正具有了可操作性，也可有效提升本级人大监督政府的权威性。另外，应当在该法律中增加政府的年度预算中关于民生保障和提升的支出、社会公共利益支出合理的最低比例，在有限的财政预算总额中，通过保障甚至逐步提高民生社会公益支出的比例，解决各级政府抓经济建设忽视民生和公共事业、压缩非盈利性支出以便保障招商引资中的奖励和补贴的行为。

第二是提高审计级别。在地方一级，乡、镇财政预算调整和执行情况由地级市政府的审计部门审定，县、区级以及地级市政府的预算调整执行情况，由省级政府审计部门审计，省级政府财政预算的调整和执行由国务院审计部门统一审计，并且应当对审计结果进行公开接受社会的评议。本级审计部门受本级政府领导，很难进行客观的审计，地方上的基层上下两级政府之间往往存在着相对密切的利益和其它关系，也很难保证进行客观的审计。作为行政机关自我监督的一种方式，尽可能让审计单位这个监督者高于被审计者，才能摆脱二者之间的隶属性，才能让审计结果更接近真实。同时公开审计结果有利于接受社会群众的监督，可以有效防范行政权力被滥用。

第三是落实违法违规进行财政预算调整、支出的责任追究制度。《预算法》第92条和93条规定了违反该法律的相关责任，但因为签订招商引资合同中的违法违规承诺行为被追究上述法律责任的，很难见到。不会被追究法律责任的违法行为，规定该违法行为的法律就不是真正的法律，只能是道德劝诫或者道德宣言。法律调整社会的功能，是通过它的惩罚功能的实现而实现的。法律的生命在于实施。因此，决心落实预算法的责任追究规定，是《预算法》在现实中真正变成活的法律的最重要的条件。

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招商引资是地方政府的履职行为，在法治政府建设的大历史背景下，应当尽快纳入法治的范围，实现招商引资的主体、权、责、程序于法有据，监督主体、违法后果均明确，真正实现行政权力有限并受制约的法治目的。唯有如此，才能保证公平竞争的市场环境、促进全国统一大市场的形成、提高政府依法行政能力和公信力，并真正让市场经济是法治经济这句话变成现实。