方和圆视点 | 非营利性民办学校对外担保效力研究

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通过中国裁判文书网以“非营利性民办学校”和“担保”为关键词进行案例检索，发现法院对于非营利性民办学校对外担保效力的认定存在不同的裁判观点。部分判例认定非营利性民办学校不能对外担保，担保无效。如：（2017）最高法民终297号判决、（2021）沪0115民初95266号判决、（2022）甘10民终1589号判决均认定非营利性民办学校不能成为保证人，保证合同无效；（2020）湘07民终2470号判决、（2021）粤02民终1732号判决、（2021）沪74民终1299号判决均认定非营利性民办学校对外担保的学费收费权质押无效；还有（2020）赣民终557号判决认为非营利性民办学校的债务加入行为无效。但仍有部分判例认定非营利性民办学校对外担保行为有效，如：（2017）闽05民终1822号民事判决、（2019）冀04民终3887号判决；还有（2020）宁01民初2188号判决认定登记民办非企业单位的民办学校对外担保的学费收费权质押有效。

司法实践中，关于公办学校对外担保效力的认定基本没有争议，存在争议的是对非营利性民办学校对外担保效力的认定。民办学校在登记时只区分营利性和非营利性，非营利性法人又包括以公益为目的或其他非营利目的两种类型，而以公益为目的的法人与其他非营利目的法人有很多相似之处，且何谓“以公益为目的”，现行立法无明确界定，导致裁判规则不尽统一。基于此，有必要对民办学校的主体地位、“非营利性”的认定、“公益性”的认定以及非营利性民办学校对外担保效力认定等问题进行分析，以便能够进行准确界定和定性。

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根据《民办教育促进法》第2条的内容，可以总结出民办学校的法律含义。社会组织或个人面向社会、利用非国家财政性经费举办的学校或其他教育机构，即为民办学校。

从概念本身可以看出其特征，具体如下：一是举办者的类型为社会组织或者个人。当然，社会组织的含义本身就把国家机构排除在外。根据《教育法》第26条第2款的规定，民办学校的举办者可以是公民个人、社会团体、企事业组织及其他社会组织；二是资金的来源为非国家财政性经费。依据《民办教育促进法实施条例》第6条的内容，除了来源有一定限制，法律、行政法规规定不得作为出资的财产除外，民办学校的出资形式是多元化的，既可以用常用的货币出资，也可以是非货币出资，如：实物、建设用地使用权、专利权、著作权等，但作为出资的非货币财产须是可以估价和依法转让的。三是招生的范围面向社会，即招收对象和服务对象均为不特定的群体或个人。

经对与民办学校有关的法律、行政法规、部门规章进行检索，总结其现行法律体系如下：

根据《民法典》规定，法人有三种类型，分别是营利法人、非营利法人和特别法人。与《民法典》对法人采用“功能主义分类说”的分类标准和逻辑一致，民办学校分为非营利性民办学校、营利性民办学校两种类型。至于举办者设立哪种类型的民办学校，可以自主选择确定。本文旨在分析非营利性民办学校对外担保的效力，仅围绕“非营利性民办学校”这一类型进行分析。

针对非营利性民办学校，《民办学校分类登记实施细则》规定，经依法批准、设立的非营利性民办学校，符合《民办非企业单位登记管理暂行条例》有关规定的，就登记为民办非企业单位；符合《事业单位登记管理暂行条例》有关规定的，就登记为事业单位。 另外，现有民办学校选择登记为非营利性民办学校的，依法修改学校章程，继续办学，履行新的登记手续。

举办者不得取得办学收益，是非营利性民办学校的典型特征，也是《民办教育促进法》对非营利性民办学校举办者明确规定的法定义务。从这一特征可以看出，非营利性民办学校应属于非营利法人，但对其具体归属，现行法律规定并未明确其主体属性。值得关注的是，民政部社会组织管理局于2021年9月8日发布的《关于在校外培训机构登记审查中强化事先告知和捐资承诺等有关要求的通知》中明确表述“向举办者、出资人说明民办非企业单位（社会服务机构）法人属于非营利法人中的捐助法人”。因此，一定程度上，非营利性民办学校属于非营利法人中的捐助法人具有相应依据。

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“非营利性”，顾名思义是指不以营利为目的，具体而言是指社会团体、组织或个人等民事主体从事活动过程中本身不以营利为目的，即使产生了收益，也作为其活动的资金使用。

按照《民法典》第87条和第95条的规定，“非营利性”法人包括以公益为目的或其他非营利目的两种类型，但两种类型都需遵守不得向出资人、设立人及成员分配利润的规定，而以公益为目的非营利法人还须遵守终止时不得分配剩余财产的规定。

2016年11月7日，《民办教育促进法》进行了第二次修订。从该法颁布施行，直到此次修订才增加“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校”的规定，并对民办学校实施分类管理。

2016年12月30日，教育部联合其他各部门印发《民办学校分类登记实施细则》。该实施细则是进一步推进和落实民办学校分类管理制度，并从登记层面进行民办学校的分类管理。非营利性民办学校符合《民办非企业单位登记管理暂行条例》有关规定的，到民政部门登记为民办非企业单位；符合《事业单位登记管理暂行条例》有关规定的，到事业单位登记管理机关登记为事业单位。而营利性民办学校则统一到工商行政管理部门办理登记。至此，从登记形式上，完全可以判断出民办学校的“营利性”与“非营利性”。非营利性民办学校应当是经依法设立、登记为民办非企业单位或事业单位的民办学校。

在分类管理制度实施前，就已经批准设立的民办学校，《民办学校分类登记实施细则》也予以全面考虑，并赋予这些“现有民办学校”去选择登记为非营利性民办学校或营利性民办学校的权利。基于此，关于民办学校“非营利性”的认定，目前是以登记形式来判断，即依法登记为民办非企业单位或事业单位的，属于非营利性民办学校。

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自《民法典》实施后，原《担保法》《物权法》等法律及司法解释均被废止。但新、旧法有关民办学校对外担保效力的规定确实存在差异，具体规定如下：

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从民办学校对外担保效力的法律规定可以看出，无论是新法还是旧法，都强调“以公益为目的”，即“公益性”。

“公益性”的本质是使社会中的不特定对象受益。按照修订后的《民办教育促进法》对民办教育公益性的定位，民办教育“公益性”的内涵应当包括以下几点：一是国家利益性，即以谋求社会公共利益为目的，关系到国家的整体利益；二是社会公共性，是指现代教育应属于全社会的公共事业，是为全体人民服务、面向全体人民的事业。社会公共性也是现代教育的重要特征。三是教育公平性，这与社会公共性紧密联系，既然要让社会中的不特定对象受益，就要使接受教育的机会均等，为不特定的受教育者提供同样的机会和服务，并制定措施保证公平。

《民办教育促进法》第3条规定“民办教育事业属于公益事业”，那能否直接将非营利性民办学校认定为“以公益为目的”呢？该条文其实应当理解为法律要求民办学校承担公益义务，并不是要求民办学校完全放弃任何经营活动，故不能简单地将“非营利性”完全等同于“以公益为目的”，而是要根据具体情况具体分析。只有解决非营利性民办学校“公益性”的认定问题，才能准确界定非营利性民办学校对外担保的效力。

1、以公益为目的与其他非营利目的的非营利法人之间的关系

根据《民法典》关于非营利法人类型的划分，非营利法人有以公益为目的的法人和其他非营利目的法人。从这两类非营利法人的对比来看，两者存在异同。两者的相同之处是不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润，其取得的利润只能用于该法人的自身发展。

但两者也存在明显区别：

一是为公益目的设立的法人所从事的活动属于社会公益事业，必定是满足不特定多数人的利益，且面向社会大众的。而其他非营利目的法人设立目的却不一定如此，其可能是互益目的，也可以是其他目的。当然，其他非营利目的法人也可能面向社会大众提供服务，即为不特定多数人服务，这也是司法实践中造成两者相互混淆的主要原因。

二是以公益为目的的法人，其财产处分权受一定的限制。根据《民法典》第87条和第95的规定，以公益为目的的法人存续期间或终止时，出资人、设立人均不得分配或收回财产。这也是立法规定以公益为目的的法人不得为保证人，公益设施不得设定抵押的原因。从处分权角度看，以公益为目的的法人对财产的处分权受到一定限制，若允许其提供担保，与法律规定担保人应具有代偿能力和抵押人对抵押财产具有处分权不符；从结果角度看，若允许其对外提供担保，将会损害社会公众利益，亦给出资人、设立人变相收回投资提供了机会。而对其他非营利目的法人的财产，法律上并无“终止时不得分配”的限制性规定。在无法律约束的情况下，出资人、设立人可能会在法人终止时分配剩余财产。

2、以公益为目的的非营利法人的认定

以公益为目的的非营利法人在存续期间，一般都享受了国家财政、税收及土地等方面的优惠政策。为避免少数“伪公益法人”规避法律适用和法律责任，以公益为目的的非营利法人的认定应严格从以下方面审查：

一是法律有无明确规定该类主体以公益为目的。无论是2016年修订的《民办教育促进法》，还是现行有效的《民办教育促进法》（2018修正），均规定非营利性民办学校在终止时，清偿债务后的剩余财产须继续用于其他非营利性学校办学。通过这一显著特征，实际上我们可以据此确定非营利性民办学校的“公益性”。若非营利性民办学校的章程或其权力机构的决议无与此相反规定，也没有证据证明其将学校财产用于其他营利性投资的，应当依法认定其是以公益为目的的。

二是在法律无特别规定情况下，则应当审查该非营利法人的章程或权力机构决议有无明确规定该组织终止时，清偿债务后的剩余财产继续用于其他公益目的。同时，需要审查有没有证据证明该组织的财产被用于其他营利性投资。若章程或权力机构决议明确规定非营利法人终止时，清偿债务后的剩余财产继续用于其他公益目的，或虽然章程或权力机构决议无前述规定，但没有证据证明该非营利法人的财产被用于其他营利性投资，这两种情况均可以将其认定为以公益为目的。否则，不宜将其认定为以公益为目的。

3、非营利性民办学校“公益性”的认定

经案例检索显示，当事人举证证明非营利性民办学校的“公益性”或法院认定非营利性民办学校的“公益性”主要从以下资料着手和考量：（1）登记资料。若登记资料显示为公司营业执照，则为营利性；若登记资料显示为民办非企业登记证书，则为非营利性，同时根据实际情况、结合其他资料进行区分是否具备“公益性”。（2）章程、权力机构决议资料。重点审查民办学校的章程和实际收入的分配情况是否符合“禁止分配原则”，是区分非营利性民办学校是否具备“公益性”的重要依据。若非营利性民办学校的章程或其权力机构的决议无与《民办教育促进法》相反的规定，也没有证据证明学校财产用于其他营利性投资的，应认定其以公益为目的，具备“公益性”。（3）财务资料。重点审查收费、纳税情况。一方面，通过收费情况，一定程度上可以进行判断是否具备“公益性”。因民办学校可以自主收费，而公立学校一般不收取或收取少量学杂费。如果民办学校的收费标准远高于行业标准、同地区公立学校标准，则该民办学校往往为营利性民办学校，应该排除在原《担保法》和《民法典》所规定的“公益性”之外。另一方面，民办学校的纳税情况也可以反映是否具备“公益性”。根据《民办教育促进法实施条例》和国务院其他有关规定，如果是由捐资举办的非营利性民办学校，或出资人不要求取得合理回报的非营利性民办学校，依法享有与公办学校同等的税收优惠政策，应认定其以公益为目的，具备“公益性”。

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《民法典》施行前后，司法实践中对学校对外担保效力的认定存在差异，本文基于《民法典》施行后的规定，从典型担保类型分析。

民办学校非营利性和营利性分类管理制度已于2016年实施，对于已经完成分类登记的民办学校，因现行《民办教育促进法》规定了非营利性民办学校财产的公益性，且大部分案例确立的裁判规则和主流观点认为，若非营利性民办学校的章程或其权力机构的决议无相反规定，也没有证据证明其将学校财产用于其他营利性投资的，应认定其以公益为目的。故根据《民法典》第683条第2款的规定，非营利性民办学校不得为保证人，若其以保证人身份签署担保合同，则保证合同无效。

1、教育设施的抵押

《民法典》第399条关于禁止抵押财产范围的规定，其中第3项涉及了学校不得抵押的抵押物范围，还强调了不得抵押的主体（即“公益目的的非营利法人”）。故非营利性民办学校不得以其教育设施、其他公益设施进行抵押。否则，应依法认定抵押无效。

即便是《民法典》实施之前，民办学校的教育设施也因具有社会公益性而规定不得抵押。依据全国人大常委会法工委于2009年针对住建部请示意见的答复，答复内容：“私立学校、幼儿园、医院和公办学校、幼儿园、医院，只是投资渠道上的不同，其公益属性是一样的。私立学校、幼儿园、医院中的教育设施、医疗卫生设施也属于社会公益设施，按照《物权法》第184条的规定，不得抵押”。可见，无论新法、旧法，非营利性民办学校均不得以其教育设施或公益设施进行抵押。

2、除教育设施外其他财产的抵押

民法典担保制度司法解释第6条“除外规定”的第二种情形“以教育设施、医疗卫生设施、养老服务设施和其他公益设施以外的不动产、动产或者财产权利设立担保物权”，该情形系担保无效的除外情形。依据该规定，非营利性民办学校以除教育设施、其他公益设施外的其他财产可以提供抵押担保。

依据民法典担保制度司法解释第6条“担保无效规定”和“除外规定”的第二种情形，且抵押、质押和留置均属于“担保物权”的内容和范围。因此，非营利性民办学校依法可以以教育设施、其他公益设施以外的财产提供质押或留置担保的，但非营利性民办学校以教育设施、其他公益设施本身对外提供质押或留置担保，仍会被认定为无效。

关于学费收费权的质押问题，需要特别指出的是：部分判例认为学费收费权属于一种特许收费权，是政府赋予的权力，收费主体是不得随意变更的，所收费用的使用也有特定用途，并不属于非营利性民办学校可以自由处分的权利，是否能够纳入应收账款的范畴还需考虑该收费权的种类和性质。即便学费收费权属于应收账款，也因违反《民办教育促进法》第19条第2款“非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益，学校的办学结余全部用于办学”的规定而应认定为无效。如（2020）湘07民终2470号判决、（2021）粤02民终1732号判决、（2021）沪74民终1299号判决均认定非营利性民办学校对外担保的学费收费权质押无效。

留置权也是一种担保物权，根据《民法典》关于留置权的规定，非营利性民办学校的债权人可以对非营利性民办学校除教育设施、其他公益设施以外的动产行使留置权。

在非营利性民办学校对外担保依法被认定为无效的情形下，因无效民事法律行为自始没有法律约束力，故非营利性民办学校不承担相应的担保责任，但不承担担保责任不代表不承担其他法律责任。对外保证担保、教育设施/公益设施抵押被认定无效后，作为担保人的非营利性民办学校应根据其过错对债权人的损失承担相应的赔偿责任，债权人的损失主要表现为债权不能得到清偿的部分。因现行民法典担保制度司法解释第17条对此有详细规定，本文不再展开论述。司法实践中，大部分案例认定在主合同有效、非营利性民办学校对外担保合同无效的情况下，非营利性民办学校不承担担保责任而需承担无效过错责任，一般不超过主债务人不能清偿部分的二分之一。

总之，无论是原《担保法》及担保法司法解释关于学校对外担保行为的限制和效力的否定，还是《民法典》及民法典担保制度司法解释中对非营利性民办学校对外担保（保证担保、教育设施/公益设施抵押）行为的限制和效力的否定，其实质均是从法律规定层面保护公共利益，更是对非营利性民办学校承担公益义务的支持。除了从外部继续推进民办学校分类管理制度的完善，非营利性民办学校还需从内部建立和施行对外担保的内部管理制度，并在章程或学校管理制度中明确规定不得对外担保。即便是法律规定层面允许非营利性民办学校对外提供的担保，也应严格按照法律规定去限定对外提供担保的方式和条件，以最大程度预防学校因对外担保导致利益受损的风险。