税务局的风险管理对纳税人的启示与借鉴

《国家税务总局关于加强税收风险管理工作的意见》（税总发〔2014〕105号，以下简称总局14年105号文）是税务风险管理的一个基础性文件，其对税务风险管理的定义是：

税收风险管理：

“贯穿于税收工作的全过程，是税务机关运用风险管理理论和方法，在全面分析纳税人税法遵从状况的基础上，针对纳税人不同类型不同等级的税收风险，合理配置税收管理资源，通过风险提醒、纳税评估、税务审计、反避税调查、税务稽查等风险应对手段，防控税收风险，提高纳税人的税法遵从度，提升税务机关管理水平的税收管理活动。”

简而言之，税局税务风险管理，就是税局查找风险，处理风险，强化纳税人风险意识，提高纳税人税法遵从度的管理活动。

通过税务风险管理，税务局要实现“两个找准”：

找准有问题的纳税人，找准纳税人的问题。

总局14年105号文对此的表述是：

一是：“把有限的征管资源优先配置到高风险领域和大企业税收领域，实现税源管理专业化”。

二是：“完成组织收入目标的重要抓手，开展税收风险管理，通过风险分析识别，有助于找准税收漏洞，有效实施风险应对，促进税收收入的可持续增长。”

根据定义，税务风险管理是税收管理活动。具体包括哪些活动？

（一）风险管理的基本内容

总局14年105号文规定税收风险管理的基本内容包括：

“目标规划、信息收集、风险识别、等级排序、风险应对、过程监控和评价反馈，以及通过评价成果应用于规划目标的修订校正，从而形成良性互动、持续改进的管理闭环。”

从上述规定可以看出，税务风险管理的内容包括从开始到结束的全过程，而且是一个持续改进的循环过程。最值得纳税人借鉴的是：信息收集、风险识别、等级排序、风险应对。总局14年105号文都有明确的规定。

（二）信息收集的内容

“各级税务机关要落实信息管税的工作思路，将挖掘和利用好内外部涉税信息作为税收风险管理工作的基础。

注重收集宏观经济信息、第三方涉税信息、企业财务信息、生产经营信息、纳税申报信息，整合不同应用系统信息。”

自2014年开始，信息管税就已经成为税局的工作思路，从多方收集信息。

（三）风险识别的内容

“各级税务机关要建立覆盖税收征管全流程、各环节、各税种、各行业的风险识别指标体系、风险特征库和分析模型等风险分析工具。

统筹安排风险识别工作，运用风险分析工具，对纳税人的涉税信息进行扫描、分析和识别，找出容易发生风险的领域、环节或纳税人群体，为税收风险管理提供精准指向和具体对象。”

税务局从各个环节、各个角度分析纳税人的潜在风险，找出问题。类似医院为发现患者的病灶，用CT、磁共振等先进的仪器，把人看个清楚明白。

（四）等级排序的内容

“根据风险识别结果，建立风险纳税人库，按纳税人归集风险点，综合评定纳税人的风险分值，并进行等级排序，确定每个纳税人的风险等级。结合征管资源和专业人员的配置情况，按照风险等级由高到低合理确定需采取措施的应对任务数量。”

找出问题后，再把问题分类，区别问题大小，确定优先处理的问题。

（五）风险应对的内容

“要按纳税人区域、规模和特定事项等要素，合理确定风险应对层级和承办部门。风险应对过程中，可采取风险提醒、纳税评估、税务审计、反避税调查、税务稽查等差异化应对手段。风险应对任务应扎口管理并统一推送下达。”

风险应对实际是进一步核实风险的真实性，如果纳税人确实有问题，采取必须的措施，补征税款。

根据有关文件，税局从不同角度，用不同的方法，分析潜在的税务风险。具体包括：

（一）基于税种特点分析

总局14年105号文规定：“——要把税收风险管理的方法与税种管理特点紧密结合起来，研究各税种的风险发生规律，建立税种风险分析指标体系和模型，形成体现税种特点的风险任务，并为开展综合性的统一应对提供专业支撑。”

纳税人少缴税的风险，最终体现在具体税种上，基于税种特点和规定，分析潜在风险，算是抓住了税务风险的“牛鼻子”。

（二）基于行业特点分析

业务决定税务，税务风险带有行业特点。

总局14年105号文要求：“逐步建立健全覆盖国民经济主要行业和主要产品的风险分析模型和指标体系。”

《国家税务总局办公厅关于印发<深化大企业纳税服务若干工作措施>的通知》（税总办发〔2017〕170号，以下简称总局17年170号文）也提出，“分年编写行业指引，揭示行业共性风险。研究行业风险特征，梳理行业政策规定，分析行业共性风险，细化风险控制方法”。

（三）基于业务流程分析

总局17年170号文明确：“聚焦企业生产流程，定制专门服务手册。针对重点风险企业，研究生产流程、整体架构、行业特征和核算特点，分析潜在风险”。

基于业务流程，有助于进一步找准问题的“病灶”。

（四）基于发票数据分析

税务局一直是“以票控税”，如何基于发票数据分析纳税人的风险？

《国家税务总局关于加强增值税发票数据应用防范税收风险的指导意见》（税总发〔2015〕122号，以下简称总局15年122号文）规定，要“重点监控纳税人是否存在购销不匹配、有销项无进项、大部分发票顶额开具、发票开具后大量作废、发票开具金额突增等异常情形。”

“在每月申报期结束后，对当期增值税纳税申报数据进行监控分析。重点监控纳税人当期申报是否存在未开具发票(或开具其他发票)栏次填报负数;无免税备案但有免税销售额;应纳税额减征额填报金额较大;进项税额转出填报负数;当期农产品抵扣进项占总进项比例较大且与实际经营情况不符;代扣代缴税收缴款凭证、运输费用结算单据等栏填报数额异常等情形。”

上述情形有个共同的特点：不符合商业常规。

（五）以数治税，建设智慧税务

随着征管技术手段的进步，尤其是电子发票的推行，税务风险管理的具体办法不断进步，管理能力不断提升。

2021年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步深化税收征管改革的意见》，国家税务总局随即发布《关于深入学习贯彻落实<关于进一步深化税收征管改革的意见>的通知》(税总发〔2021〕21号，以下简称总局21年21号文)。

上述文件要求，“稳步实施发票电子化改革。2025年基本实现发票全领域、全环节、全要素电子化”，“建立健全以“信用+风险”为基础的新型监管机制，推动从“以票管税”向“以数治税”分类精准监管转变”，“加快推进智慧税务建设。充分运用大数据、云计算、人工智能、移动互联网等现代信息技术，着力推进内外部涉税数据汇聚联通、线上线下有机贯通......。”

（六）“以票控税”与“以数治税”的区别

“以票控税”时，限于发票的数据，限于自己的购进与销售的发票数据，数据单一，环节单一，如果犯罪分子通过多渠道、多环节掩盖犯罪行为，则难以发现问题。

“以数治税”，“数”的范围非常广泛，不仅限于自己销售和购进环节的发票数据，还有其他部门、其他企业、其他环节的直接相关和间接相关的数据，如工商登记、水电数据、银行数据等，从而可以全方位、多环节、无死角地分析纳税人的潜在问题。

如果说“以票控税”对纳税人的分析，类似医院检查用的X光机，只能看某个部位的某类问题，“以数治税”就类似于更先进的磁共振，可全身扫描。

千户集团的税务风险管理，既有税局风险管理的一般特征和方法，也有自己特殊的地方。《国家税务总局关于印发<千户集团税收风险管理工作规程（试行）>的通知》(税总发〔2017〕128 号，以下简称总局17年128号文) 做了详细的规定。

（一）管理流程

千户集团税收风险管理，以防范税收风险为导向，按照“数据采集——风险分析——推送应对——反馈考核”四个环节，实施全流程闭环管理。 

（二）数据采集 

千户集团数据采集的内容包括企业端数据、税务端数据和第三方数据。

哪些第三方数据？

从互联网、报刊杂志等媒体发布的公开信息中，获取千户集团涉税信息，重点关注企业重组、股权转让、关联交易等重大事项信息。 

（三）风险分析

税务总局按照年度计划，以千户集团税收风险指标模型体系为基础，对采集的千户集团总部及其成员企业信息进行计算机扫描，形成风险识别报告。

结合计算机扫描结果，再开展人工专业复评，形成《千户集团税收风险分析报告》。人工专业复评主要包括常规风险分析、行业重点剖析和重大事项分析。

（四）推送应对

总局大企业司将风险应对任务通过“总局风险办”，统一推送至“省局风险办”，并抄送相关省局大企业处。 

省局大企业处研究总局推送的千户集团税收风险应对任务，并形成应对方案，以省、市税务机关为主，实施专业化应对。

风险应对人员可以通过查阅案头资料、税务约谈等方法，对风险分析报告中的涉税风险点进行核实。

所以，风险应对过程，实际就是风险核实的过程。

（五）风险处理方式

风险核实后，可能有哪些处理方式？

1、移交稽查局

风险应对人员发现纳税人有逃避缴纳税款、骗取出口退税或其他需要立案查处的税收违法行为嫌疑的，就将发现的问题及相关资料，制作《移交税务稽查情况表》，移交同级税务稽查部门处理。

2、移交反避税部门

风险应对人员发现纳税人有需要反避税部门处理的特别纳税调整问题，就将发现的问题及相关资料，制作《移交反避税情况表》，移交同级反避税管理部门处理。

3、组织税款入库

对风险应对中确认的税收风险点，风险应对部门应当督促纳税人进行整改。对涉及补缴税款、滞纳金的，依法组织入库。 

4、不了了之

总局17年128号文没有这种方式，但现实中，经常有这种方式。税局经与纳税人沟通，发现疑点可以排除，纳税人实际没有少缴税的问题，税局不再要求纳税人提供材料，更不再追征税款，最后不了了之。

税局对管理的对象，不是眉毛胡子一把抓。国家税务总局《关于印发<纳税人分类分级管理办法>的通知》（税总发〔2016〕99号，以下简称总局16年99号文）明确了分类分级管理的有关内容。

（一）分类分级管理的定义

总局16年99号文规定：

“分类分级管理是在保持税款入库级次不变的前提下，对纳税人和涉税事项进行科学分类，对税务机关各层级、各部门管理职责进行合理划分，运用风险管理的理念和方法，依托现代信息技术，提升部分复杂涉税事项的管理层级，将有限的征管资源配置于税收风险或税收集中度高的纳税人，实施规范化、专业化、差异化管理的税收征管方式。”

（二）企业纳税人如何分类分级管理？

总局16年99号文规定：

“企业纳税人按规模分为大企业、重点税源企业和一般税源企业。大企业专指税务总局确定并牵头管理的、资产或纳税规模达到一定标准的企业集团;重点税源企业是指省以下税务机关牵头管理的、资产或纳税规模达到一定标准的企业纳税人，具体标准由省税务机关确定;一般税源企业是指除大企业、重点税源企业以外的企业纳税人。”

（三）个人纳税人如何分级分类管理？

总局16年99号文规定：

“自然人按照收入和资产分为高收入、高净值自然人和一般自然人。高收入、高净值自然人是指税务总局确定的、收入或资产净值超过一定额度的自然人;一般自然人是指除高收入、高净值自然人以外的自然人。”

（四）涉税事项如何分类？

根据总局16年99号文规定，涉税事项分为：纳税服务事项、基础管理事项、风险管理事项和法制事务事项。

1、纳税服务事项

是指《全国税务机关纳税服务规范》规定依纳税人申请由税务机关受理的涉税事项，如发票管理、纳税申报等。

2、基础管理事项

是税务机关依职权发起的日常管理事项，如数据采集、税收保全、强制执行、税务行政处理和处罚等事项。

3、风险管理事项

是指围绕分析确认纳税人税法遵从状况而开展的税收管理事项，主要包括数据集中管理、风险分析识别、风险应对等事项。

4、法制事务事项

是指与税收法制工作直接相关的涉税事项，主要包括政策法规管理、争议处理、重大税收案件审理等事项。

（五）税局的职责分工

1、县级税务机关

负责管理纳税服务事项和基础管理事项；负责管理一般税源企业和一般自然人等工作。

2、税务总局

组织实施大企业、高收入高净值自然人等纳税人的税收风险分析;组织实施具有全国重大影响的反避税调查和税收违法案件查处等工作。

3、省级税局

协助税务总局开展大企业、高收入高净值自然人等纳税人的税收风险分析;负责本级高收入高净值自然人以及特定管理类型自然人的税收风险分析等工作。

总局14年105号文为税务风险管理提供了强有力的组织保障。

（一）设在总局的机构

税务总局成立税收风险管理工作领导小组（以下简称领导小组），下设领导小组办公室（以下简称办公室），办公室设在征管科技司。

领导小组负责审议决定税收风险管理战略规划、风险管理年度计划、风险管理年度报告以及风险管理其他重大事项，如组织开展特定微观领域的税收风险分析;有选择地整合风险应对任务并向省税务机关推送等。

税务总局定点联系企业税收风险管理工作在办公室的指导下，由大企业管理司具体组织实施。

（二）设在省局的机构

省税务机关成立由主要负责人任组长的税收风险管理工作领导小组,下设领导小组办公室，各有关部门参加。

如何理解主要负责人？一般是局长。

市、县税务机关重点做好税收风险应对工作,必要时，也可以组织开展风险分析识别工作。

其他部门的配合，是做好税务风险管理的重要条件。《关于进一步深化税收征管改革的意见》（以下简称《意见》）规定了有关部门配合的内容。

（一）其他相关部门的配合

《意见》指出，“2025年建成税务部门与相关部门常态化、制度化数据共享协调机制，依法保障涉税涉费必要信息获取”。“加强部门协作。加强情报交换、信息通报和执法联动，积极推进跨部门协同监管。”

尽管没有具体明确哪些“相关部门”，但是根据“保障涉税涉费必要信息获取”的要求，凡是税局征税、征费有关的信息，其他部门都必须提供。

（二）司法机关的配合

《意见》要求，“强化税收司法保障。公安部门要强化涉税犯罪案件查办工作力量，做实健全公安派驻税务联络机制。......检察机关发现负有税务监管相关职责的行政机关不依法履责的，应依法提出检察建议。......”

通过对税务局风险管理的研究，纳税人可以从中得出若干启示与借鉴，强化风险意识，提高管理水平。

（一）税务局风险管理的特点

税务局的风险管理，体现出如下特点：

1、高度重视

税务局高度重视风险管理，体现在以下方面：

一是工作理念，将风险管理贯穿于税务管理的全流程、全过程。

二是组织保障，自总局到省局都设立多部门为成员的风险管理领导小组。

三是巨大投入，征管手段的不断进步，背后是财力的保障。

2、部门协同

协同，也体现在三个方面：

一是内设部门的协同，所得税部门、货劳税部门、征管科技部门等多部门联动。

二是上下互动，总局大企业部门发现的问题，推送到省级部门核实，甚至总局大企业部门带领省级部门一起检查，形成上下互动。

三是公安、工商、外汇、商务等多个政府部门、司法机关配合税局的工作。

3、技术迭代

征管技术不断迭代，征管能力不断提升。电子发票的全面推行，为税务局基于数据的风险分析，提供了极大的便利。金税三期的上线，金税四期的运行，其他政府部门的配合，税局由“以票控税”升级到“以数治税”，打造智慧税务。

（二）对纳税人的影响和启示

 税务局的风险管理对纳税人有两个影响，一个启示。

1、影响一：风险爆发概率极大提高

税局风险管理能力的提升，直接的一个影响，就是纳税人的风险爆发概率极大提高，纳税人，尤其是大企业，越来越频繁地接到税务局的风险提示，不得不拿出大量时间和精力，用于配合税务局的质疑和挑战。

2、影响二：解决问题难度极大提高

纳税人如果确实存在问题，传统的通过找关系解决问题的空间被极大压缩，因为被税局提示的问题，可能来自税务总局，主管税局甚至省局，都是协助总局工作，不是纳税人认识的那个层级的税局可以解决的，解决问题的难度加大。

3、一个启示

纳税人已经进入税务风险高发的时代，必须重视了。

（三）纳税人如何借鉴税局的做法？

为降低被税局补税罚款的风险，纳税人必须切实采取有效措施，减少风险的产生，及时发现风险，及时化解风险。

1、防患于未然：防止风险产生的措施

（1）思想高度重视

切实改变等出事后，再找人的传统观念，树立税法遵从，防患于未然的理念。

（2）必要的机构和人员

税局为发现风险，自总局到省局，都设立了专门的机构。作为被检查对象的纳税人，也需设立专门的机构和人员，改变人员兼职且频繁轮换的做法。

（3）必要的管理流程和手段

在纳税申报时，通过必要的复核、稽核，将问题发现在纳税申报环节。在业务决策，合同签订时，通过征求税务岗人员的意见，将潜在的问题堵在前端。这都需要建立必要的管理制度。

为了制度的落实，需要有必要的手段，如税务风险管理的信息化系统，税务操作手册等。

（4）合格的外部顾问

在中国的法律体系中，税法最复杂、最多变、最重要，必须依赖合格的外部顾问，才有助于将问题控制在爆发之前。

2、自己发现风险：在税局发现之前已经自查自纠

难以不出现一点风险，在税局发现风险之前，自查自纠，也是防控风险的有效手段。

（1）定期或不定期开展税务风险健康检查

如同人通过体检及时发现健康隐患一个道理，通过请专业机构做税务风险健康检查，也是提前发现风险的有效措施。有些风险，是可以通过补充合同、换开发票、补充资料等降低甚至化解的。笔者的团队就经常按照：发现问题、分析问题、化解问题、避免问题的思路，给客户做税务风险健康检查。

（2）基于信息化的手段随时发现问题

税务局是通过数据分析，发现纳税人潜在的问题。纳税人对自己的数据，掌握最全面、最及时、最真实，如果基于自己的数据，设计风险指标，建立风险模型，其精准度，应高于税务局。

当然，建立模型，需要专业人员与软件开发人员一起合作，优秀的专业人员和优秀的开发人员，才能设计出、开发出有效的税务风险管理系统。

3、积极应对风险：与税局的配合与沟通

纳税人接到税局的风险提示甚至挑战时，不要紧张，更不必慌张，应积极稳妥地与税局交流。

（1）先自己判断是否有问题

先自己判断是否如风险提示所说的，存在少缴税或晚缴税的问题。再复杂的问题，也可以得出确定的结论，基于自查的情况，积极与税局沟通。

（2）如果没问题，拿出证据和依据

如果确实没问题，拿出有利于自己的事实证据和税法依据，形成文字材料，主动与税局沟通，一般经过几轮沟通后，结果是不了了之，笔者有过多次类似经历。

如果税局不接受，如果是重大的原则问题，被迫缴税后，走后续的法律程序，通过维权到底的决心，让税法及时发挥作用。

（3）如果有问题，坦诚认账，解释原因

如果确实有问题，可以坦诚认账，但一定要拿出客观理由，证明不是主观故意。

总之，税务局与纳税人是一对矛盾，纳税人借鉴执法者的做法，有样学样，有助于提高自己的风险管理能力，降低风险的不利影响。