【团队成果】土地引资、激励扭曲与企业策略性创新——来自工业用地出让的经验证据

新质生产力意味着创新的主导作用，同时创新也是引领经济高质量发展的第一动力，坚持创新在中国现代化建设全局中的核心地位。企业进行科技创新依赖高质量的要素投入，有序良好发展的国内要素市场是激发企业创新活力的必要保障。其中，土地资源作为最重要的生产要素之一，是地方政府吸引企业投资，发展地方经济的重要抓手，中国经济的高速增长是在充分发挥土地等低成本要素的比较优势的基础上实现的。在以经济增长为中心的地方政府竞争格局的驱动之下，许多城市以零地价甚至负地价的方式招商引资，导致大量土地资源低效利用。这种土地引资模式对企业创新具有重要的影响。一方面，高科技行业和企业受到地方政府的青睐，可以更加容易地获得土地要素支持；但另一方面，企业由于受到土地优惠的隐性补贴激励，可能会扭曲自身的创新决策，出现迎合地方政府的“策略式创新”行为，从而背离地方政府的土地使用初衷。更重要的是，近年来中国工业用地、商住用地的资源约束加剧，以地价、房价为表征的土地成本高企，致使低要素成本优势驱动的增长模式难以为继。

在此背景下，仔细厘清土地引资模式是否会造成企业专利“重数量、轻质量”的策略性创新行为，不仅有助于优化土地供给侧改革，而且为激发微观经济主体创新活力，加速中国由“创新大国”向“创新强国”转型提供重要的策略支持。那么，为什么地方政府的土地引资会导致企业策略性创新行为的出现呢？我们认为主要原因在于专利信息不完全下的隐性补贴引致的企业投机行为：由于政府无法掌握专利的真实质量，在获得土地前，由于存在较大的操纵空间，企业为迎合地方政府制定的获地资格筛选标准，选择采取“重数量、轻质量”的策略性创新；在获得土地后，企业倾向于迎合地方政府制定的经营成果验收标准，这导致企业仍然延续此前的策略性创新，侧重提升专利数量而忽视专利质量。

工业用地的价格折扣是地方政府进行招商引资的重要手段，也是促使企业选择策略性创新的重要诱因。在利用工业用地进行招商引资时，地方政府尤其偏好高科技水平、高研发投资的制造业企业，并为其提供低地价甚至负地价的工业用地。由于地区之间的激烈竞争，这事实上为获地企业提供了普遍的偏离土地公允价格的“隐性补贴”。地方政府之所以愿意牺牲用地收入，部分是因为他们相信高科技水平、高研发投资的制造业企业可以为辖区内的经济增长提供强大的动力和外溢效应，使其在与其他地方政府的竞争中占据优势地位。然而，由于识别创新企业存在天然的信息不对称难题，地方政府难以了解企业的创新水平和专利的真实质量信息，大部分地区在土地引资审批、出让、验收的过程中，只能根据研发投入比例、专利数量等鉴别成本较低的标准来鉴别，这就为企业只关注是否满足专利数量的要求，而不在乎创新质量，甚至进行研发操纵提供了巨大激励，这种扭曲性激励会同时影响获地前后的企业创新行为。

第一，企业在获得土地使用权前，有激励迎合地方政府筛选获地企业的创新标准。例如，在高新技术企业的认定过程中，企业若能获得1个发明专利或5个实用新型专利即可获得知识产权数量方面的满分。这样一来，考虑到发明专利的难度，企业在申请获取土地向地方政府证明自身创新优势时，自然会将专利申请和授权数量作为证据和信号，降低对专利质量以及专利产业化运用前景的关注。考虑到土地的重要性和创新企业获地过程中的优势，企业在获地之前采取类似的研发行为也就毫不意外了。出于对筛选成本的考虑，政府的创新激励政策重点关注创新的数量维度。许多企业为了在地方政府土地引资的筛选中脱颖而出，往往会迎合专利数量而选择性地忽略创新质量。

第二，企业在获得土地使用权后，为应对地方政府对创新成果的验收标准，延续事前的创新行为，同样会导致获地企业的专利数量上升和专利质量下降。地方政府对特定企业出让工业用地（尤其协议出让和挂牌出让）之后，会根据协议定期对企业利用土地进行的生产经营成果进行验收和审核。在验收和审核的过程中，由于信息不对称，地方政府无法掌握企业专利的真实质量，企业同样会有动力产出低质量的专利来达到验收标准，出现了政策对企业创新的二次激励扭曲。因此，地方政府将土地出让给企业后，由于难以判断创新质量，倾向采用以数量为标准的创新成果验收，这同样会激励企业选择策略性创新。

（二）理论模型

本文通过纳入地方政府土地引资模式，拓展带有内生异质性特征的企业创新决策模型（Boler等，2015；Choi和Gerlach，2017），区分高质量专利和低质量专利两种类型的专利研发活动。在此基础上，我们根据地方政府出让工业用地的偏好引入了土地引资的“激励扭曲”特征，以针对性地解释上文述及的地方政府土地引资政策诱发的专利“数量繁荣、质量不足”的策略性创新现象。

1. 消费者

假设代表性消费者对最终产品的偏好由CES效用函数刻画：

其中，i表示差异化产品；  表示消费者对产品i的需求；  表示各产品之间的常替代弹性。根据效用最大化，消费者对产品i的需求函数为：

其中，  表示产品的价格；P表示产品价格指数；R表示社会总收入。

2. 企业

假设制造业企业生产需投入资本和劳动力两种要素，且生产技术为Cobb-Douglas形式：

其中，  表示企业的生产率，  为企业的资本要素投入，  为企业的劳动力要素投入，  为企业的资本份额，  为企业的劳动力份额。本文认为企业生产率受专利研发的影响，并设定生产率函数为：

其中，  表示企业不存在专利研发情况下的生产率，  表示专利研发数量。给定企业资本价格r、劳动力价格w和专利研发成本  ，那么企业成本最小化问题为：

根据成本最小化条件，可得企业i的成本函数为：

3. 企业创新行为：不存在地方政府土地引资的情境

根据Shepherd引理，可得企业i的专利研发函数为：

借鉴Choi和Gerlach（2017）关于企业专利组合决策的模型设定，企业可以选择两种类型的专利研发：一种是技术含量较高、研发成功的回报较高，但风险和投入也较高的高质量专利；另一种是技术含量较低、研发成功的回报较低，但风险和投入也较低的低质量专利。假设企业生产率因选择不同类型研发专利的生产率提升幅度不同：

其中，  和  分别表示高质量专利和低质量专利的数量，  表示高质量专利和低质量专利的替代弹性。  和  分别表示高质量和低质量专利研发带来的生产率贡献系数。由于高质量专利研发成功为企业带来的收益大于低质量专利，则有  。  和  表示分别表示高质量和低质量专利研发的成功率，由于高质量专利研发成功率小于低质量专利，则有  。给定高质量专利研发成本  和低质量专利研发成本  ，满足  ，那么专利价格指数为：

给定最优专利研发数量，企业自主选择高质量专利和低质量专利，从而使得专利研发成本最小。成本最小化问题为：

根据成本最小化条件，可得企业的高质量专利研发比例为：

4. 地方政府

假设企业i意向投资设厂的地区有  个，每个地区的地方政府利用土地进行招商引资竞争。代表性地方政府g根据企业i的经营状况以及创新能力决定提供给企业的用地补贴幅度。我们假设企业向地方政府申请用地的时间线如下：

图1 企业向地方政府申请用地的时间线

不完全信息条件下，地方政府在时点2决定对企业用地补贴的幅度时，无法观测到申请用地企业的实际生产率  ，而是只能根据企业报告的信息获得一个生产率分布   。其中，   代表企业在时点2与地方政府签订投资用地意向时提供的目标生产率，（政府已知   ），   代表企业在时点2完成第一阶段研发投入后的实际生产率（政府无法观测   ）。

因此，   反映了企业在时点2完成第一阶段研发投入后的实际生产率   与企业向政府提供的用地后目标生产率   之间的差距，   越小则说明企业在时点2完成研发投入后的生产率越大。由于企业时点2完成第一阶段研发投入后的实际生产率   也是企业在时点1制定第一阶段专利研发投入决策时的目标生产率，那么   越小也说明企业第一阶段的专利研发投入越高。

地方政府根据观察到的企业生产率分布来制定用地补贴，补贴程度体现在用地价格   中。具体来说，如果企业利润为正，那么地方政府的收入为企业的用地成本   ；但当企业利润为负时，企业可能因破产清算无法支付税款，地方政府只能得到企业破产的残值  。此时，企业破产概率为   。给定消费者对产品i的需求  和企业平均成本   ，则企业 i 的利润函数为：

由此可以解得企业破产的临界生产率为：

设定企业生产率服从帕累托分布。同时，假设企业违约的临界生产率。此时，地方政府g的期望利润最大化问题为：

那么，地方政府设定的最优用地价格   与企业第一阶段决定专利研发投入时的目标生产率   与企业向政府提供的用地后目标生产率   之间的差距   的关系满足：

根据上式可以看出，企业第一阶段专利研发投入越高，企业在产生用地意向时决定专利研发投入时的目标生产率   与企业向政府提供的用地后目标生产率   之间的差距   越小，地方政府设定的最优用地价格   越低。

类似地，企业第二阶段专利研发投入越高，企业向政府提供的用地后目标生产率   与地方政府验收成果后提出的下一阶段目标生产率   之间的差距   越小，地方政府设定的用地价格   越低。

5.企业创新行为：存在地方政府土地引资的情境

将地方政府土地引资下的企业创新决策以上标“'”标识。根据地方政府用地补贴与企业专利研发的关系，可以将地方政府设定的用地价格转化为与企业专利研发有关的函数：

企业专利研发投入越高，地方政府设定的用地价格  越低。企业利润最大化问题为：

根据利润最大化条件，可得土地引资下企业i的专利研发函数：

上式意味着，在地方政府的土地引资模式下的企业专利研发多于不存在土地引资模式下的企业专利研发，即地方政府的土地引资将激励企业提升专利数量。

地方政府在供地、签约乃至验收的过程中，都会对企业的创新水平进行考量和规定，从而决定是否要向企业供地和提供补贴的程度。企业的专利数量是地方政府评估企业创新水平最直观的标准。然而，由于政企信息不对称的存在，企业的专利质量相对抽象、难以量化，地方政府往往无法观测到企业的真实专利质量。因此，考虑地方政府土地引资为企业带来的专利数量（包括研发成功概率）约束，将企业专利研发成本最小化问题改写为：

根据成本最小化条件，可得土地引资下企业的高质量专利研发比例为：

上式意味着，在地方政府的土地引资模式下的企业高质量专利研发比例低于不存在土地引资模式下的企业高质量专利研发比例。结合前文的结论可知，地方政府的土地引资导致企业大量研发低质量专利，从而降低专利质量。

（一）计量模型

本文采用基于倾向得分匹配（Propensity Score Matching，PSM）的双重差分（Difference-in-difference，DID）估计方法，研究地方政府土地引资模式是否会引致企业策略性创新现象。构建计量方程如下：

其中，i代表企业，j代表行业，k代表城市，t代表年份，  为截距项，  为年份固定效应，  为企业固定效应，  为随机误差项。标准误在城市-行业维度聚类。在上述模型中，被解释变量依次为企业的专利数量  和专利质量  。核心解释变量  是企业是否获得工业用地使用权的虚拟变量。控制变量包括：①企业生产率（lp_tfp），参考Levinsohn和Petrin（2003），使用LP半参数方法计算的企业全要素生产率表示。②企业规模（ln_employment），使用企业从业人数对数表示。③企业资本密集度（ln_capital_density），使用企业固定资产净值年平均余额与企业从业人数的比值取对数表示，并且使用以2000年为基期的固定资产投资价格指数对固定资产净值年平均余额进行平减处理。④企业研发投入（ln_rd_fee），使用无形资产增量占总资产之比测算。⑤企业经营年限（ln_age），使用当年年份减去企业开始营业年份再加1取对数表示。⑥企业出口（if_export），采用企业是否进行出口的虚拟变量表示。⑦企业负债率（liability_rate），采用企业负债规模与资产规模之比表示。⑧企业利润率（profit_rate），采用企业净利润与营业收入之比表示。⑨企业融资约束（financial_constraint），以利息支出与负债之比表示。

（二）核心指标

专利数量：本文使用企业发明专利和实用新型专利申请的数量之和加1取对数作为企业专利数量的代理指标。

专利质量：本文使用企业发明专利和实用新型专利在授权后五年之内被引数量之和加1取对数作为企业专利质量的代理指标。

（三）数据来源

本文主要涉及三个微观数据集：一是国家统计局收集的《中国工业企业数据库》，二是国家知识产权局发布的《中国专利数据库》，三是中国土地市场网公布的中国土地交易公告数据信息。考虑到变量可得性，我们对三个微观数据集的最长样本期取交集，将研究样本的时间区间设为2000~2013年。

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实证结果

（一）基准回归结果

参考Abadie和Imbens（2006），我们在基准模型中对样本中的处理组企业和控制组企业进行1:4最近邻倾向得分匹配。接下来，我们利用倾向得分匹配的样本进行双重差分估计，具体结果如表1所示。以第（2）列和第（4）列的采用控制年份和企业固定效应，且标准误聚类到城市-行业维度的模型估计系数为准，获得土地的企业相比未获地企业，在获得土地后专利申请数量上升了20.7%，但专利质量却下降了17.5%。

（二）机制检验

1.工业用地补贴造成激励扭曲的检验

地方政府常常采取低地价、零地价甚至是负地价吸引企业，通过为企业提供“隐性补贴”赢得与其他地方政府的引资竞争。因此，隐性补贴的程度将是发挥作用的重要机制。为此我们按照如下思路测算了工业用地出让补贴：如果工业用地实际出让价格偏离其市场价值，即可认为政府为入驻企业提供了“隐性补贴”。由此，本文在基准模型的基础上，加入企业是否获得工业用地使用权与工业用地补贴的交互项验证补贴机制，回归结果如表2所示。根据回归结果，可以发现：首先，从第（1）列看，对于专利数量来说，企业是否获得工业用地使用权的系数仍然显著为正，而是否获得工业用地使用权与工业用地补贴的交互项的系数也显著为正，这说明地方政府提供的工业用地补贴程度越高，土地引资激励企业增加专利数量的作用越强；其次，从第（2）列看，企业是否获得工业用地使用权的系数仍然显著为负，而是否获得工业用地使用权与工业用地补贴的交互项的系数也显著为负，表明地方政府提供的工业用地补贴程度越高，土地引资对企业专利质量的损害程度越大。

2.企业投机效应的检验

获地前迎合筛选标准。首先，我们估计在获地前企业的专利数量和专利质量对企业获得工业用地使用权的影响。进一步，我们借鉴De Locker（2007）估计“出口自选择”效应时采用的方法，将倾向得分匹配时协变量的选取时间前推到期，然后估计匹配后的潜在获地企业与未获地企业在期在专利数量和专利质量上的差异，进而检验企业获地前投机效应是否存在。进一步，我们建立如下的计量模型：

其中，代表识别匹配后的潜在获地企业与未获地企业在 期在专利数量和专利质量上的差距，其它设定与基准模型保持一致。根据表3的机制检验结果，可以发现：首先，第（1）列的结果显示，企业在获地前专利数量越高、专利质量越低，获得工业用地使用权的概率就越高。同时，从第（2）列来看，潜在获得工业用地使用权的企业在获地前一期，专利数量显著高于未获得工业用地使用权的企业，这说明地方政府在筛选工业用地出让对象时，更偏好专利数量高的企业。此外，第（3）列可以说明，潜在获得工业用地使用权的企业在获地前一期，专利质量均显著低于未获得工业用地使用权的企业，证明存在企业为了获得工业用地使用权，重心放在提升专利数量之上，而无暇顾及专利质量。

获地后迎合验收标准。根据专利数量制定的验收考核标准，我们采用企业是否进行研发操纵来衡量企业在获地后对验收标准的迎合。对于企业是否进行研发操纵，我们根据杨国超等（2017），根据以下标准识别研发操纵企业：第一类，当销售收入小于2亿元时，公司研发投入占销售收入之比在或区间内；第二类，当销售收入大于等于2亿元时，该比例位于或区间内。进一步，我们建立如下的计量模型：

其中，rd_manipulation为企业是否进行研发操纵的虚拟变量，上述方程采用2007~2013年数据进行估计，其中第一阶段采用Probit模型估计，其它设定与基准模型保持一致。根据表4的机制检验结果，可以发现：首先，从第（1）列来看，在获得工业用地使用权后，企业进行研发操纵的概率提升，说明存在企业通过研发操纵迎合创新验收考核标准的现象。同时，从第（2）列可以看出，企业研发操纵的强度越高，专利数量就显著越多；第（3）列证实，企业进行研发操纵会显著降低专利质量。

（三）异质性分析

1. 工业用地是否为协议出让

一般认为协议出让意向用地的竞争程度最低，地方政府对获地企业提供的优惠条件也最高。若地方政府以协议出让工业用地的方式来吸引投资，会显著地抑制对地方经济的拉动作用，部分说明协议出让所引来的项目质量较差。本文将通过协议方式拿地的企业看作得到更多的地方政府优惠条件的企业，在计量方程中引入是否协议出让与企业是否获得土地使用权的交互项land×if_agreement进行估计。回归结果显示，在以专利数量为被解释变量的回归中，交互项land×if_agreement系数显著为正，说明协议出让用地激励企业提升专利数量的幅度更大。而在以专利质量为被解释变量的回归中，交互项land×if_agreement系数显著为负，说明协议出让用地对于企业专利质量的损害更为严重。这意味着，由于非市场化模式导致的信息不对称更严重，企业获得的优惠更多，即协议出让方式加剧了中国企业的策略性创新倾向。

2. 工业用地是否位于特殊经济区

中国工业用地出让规模的扩张很大程度上源于地方政府纷纷建立特殊经济区。根据商务部发布的《国务院和省市政府关于国家级开发区优惠政策的规定》，在特殊经济区建设过程中，为吸引更多企业拿地投资，地方政府可以在出让工业用地时给予额外优惠。本文根据工业用地地址中是否含有“开发区”“高新区”“科技园”“工业园”“产业园”“试验园”“新城”“新区”等关键词，识别工业用地是否位于特殊经济区内，在计量方程中引入是否位于特殊经济区与企业是否获得土地使用权的交互项land×if_sez进行估计。在特殊经济区拿地的企业可以看作得到更多的地方政府优惠条件。回归结果显示：在以专利数量为被解释变量的回归中，交互项land×if_sez系数显著为正，说明位于特殊经济区的工业用地出让激励企业提升专利数量的幅度更大。而在以专利质量为被解释变量的回归中，交互项land×if_sez系数显著为负，说明位于特殊经济区的工业用地出让对于企业专利质量的损害也更为严重，特殊经济区的工业用地出让加剧了中国企业的策略性创新倾向。

本文根据2000~2013年《中国工业企业数据库》《中国专利数据库》和中国土地交易公告的匹配数据，估计了地方政府出让工业用地对企业专利数量和专利质量的影响，研究了地方政府土地引资模式是否造成了中国企业策略性创新这一重要问题。我们研究发现：第一，相比于未获地企业，获地企业在获得工业用地使用权之后，专利数量显著提升，但专利质量显著下降，这表明地方政府的土地引资模式的确会助推中国企业“数量繁荣、质量不足”的策略性创新现象。第二，地方政府在土地引资中存在激励扭曲现象，造成企业迎合投机效应，从而导致中国企业的策略性创新。具体而言，企业在获地前会迎合考察创新能力的筛选标准，在获得土地使用权后会迎合考察创新产出的验收标准，这造成了获地后专利数量上升和专利质量下降的背离。同时，这一激励扭曲主要是地方政府土地引资中的隐性补贴所造成的。工业用地补贴程度越高，土地引资激励企业增加专利数量的作用越强，但是对企业专利质量的损害程度也越大。第三，从出让方式和出让区域来说，协议出让和特殊经济区的土地出让，虽然更大幅度激励了企业专利数量的提升，但也更严重地损害了企业专利质量，加剧了土地出让的“激励扭曲”效应。

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