约翰逊 | 通产省与日本奇迹：日本模式？

查默斯·约翰逊（Chalmers Johnson，1931-2010），美国政治科学家，专攻为比较政治、发展经济学，圣地亚哥加利福尼亚大学名誉教授。

第九章 日本模式?

现代国家的历史已经成为国家功能持续不断扩大的历史。国家的功能从传统意义上的国防、正义和交通，已经扩展到教育、国民身心健康和道德规范、计划生育、消费者保护、生态平衡、消除贫困，以及最后，在极权主义社会制度下（正如这个词语所暗含的）力图消除国家与社会之间的界限等领域。在极权主义制度下，国家试图包揽一切。从本书的开始部分，我们就区分了调节型国家和发展型国家两种类型，但是，这种简单的区分很难足以究尽20世纪后期国家的各种形态。目前，存在着福利国家、宗教国家、平等主义国家、国防国家、革命国家等等。所有这些都说明一个国家可以根据它的目标、按照大致的等级顺序来履行不计其数的职责，并且国家的最优先目标将界定它的性质。当然，这些优先目标可能会改变，因而国家的性质也会随之改变。并且，有些时候，优先目标的混乱将导致国家各部门运行的目标相互矛盾。

日本国家在经济领域上的高效率首先应归功于它的优先目标。50多年来，日本始终将经济发展作为其优先发展的目标。但是这并不意味着在整个时期它能一直有效地完成它的优先目标，然而，最高目标的一致性和连续性形成了一个不断总结经验的过程，这使得政府在一个时期的后半段比前半段更为有效。日本政府的某些经济发展政策，譬如太平洋战争的帝国主义扩张政策，给它带来了灾难性的后果，但这并没有改变其一贯坚持的优先目标。因此，一个国家要想获得像日本那样的经济成就，就必须采用类似日本所制定的优先目标。这个国家首先必须是发展型国家——只有如此，然后才能过渡到调节型国家，福利国家，平等主义国家，或者一个社会所希望采用的其他类型国家的功能。当然，成为发展型国家的承诺并不能保证取得任何程度的成功，它仅仅是一个先决条件。

考虑到日本的国家优先目标在20世纪中期是非常连贯的，它在实现这个优先目标的过程中既有成功的经验，也有失败的教训。这并非是要质疑1955年后日本所取得的经济上巨大和持续的成就，日本在20世纪70年代末的经济实力，以及思考如何以每资本国民生产总值大约9，000-10，000美元（按照1978年的币值计算）的极少自然资源，来养活1.15亿人口的集体智慧表明，日本能够以自己所期待的生活方式来养活自己的人口，也能够在其后几十年为其他国家的福利作出贡献。特别要强调的是，高速经济增长不能单纯归功于任何具体措施或者制度，归功于储蓄率、雇佣制度或者银行制度；而且，高速经济增长当然也不是任何个人或者党派在某一特定时期的发明。日本经济成就是历经一种曲折的学习与适应过程的结果，这个过程在现在看来，是始于1927年的金融危机，结束于1973年石油危机后所做的调整。

对于日本来说，高速增长体制，就像国家确定的基本优先目标一样，与其说是一种随意的选择，还不如说是一种必要的选择；它是在整个昭和时期，一系列经济危机袭击这个国家的产物。这些危机最明显的，除了1927年的金融恐慌和石油危机之外，还包括1931年对“满洲”的入侵，20世纪30年代期间，法西斯分子对于资本主义制度的攻击，1937年到1941年的侵华战争、太平洋战争，1946年的经济崩溃，1949年的道奇路线，1954年朝鲜战争之后的经济衰退，20世纪60年代早期的贸易自由化，1965年的经济衰退，1967到1976年的资本自由化和70年代初的卫生健康和安全危机。当然，令人欣慰的是，日本最终对于如何实现其优先目标，形成了强有力构想，并且能够严格而彻底地贯彻这一构想。但是，如果不能注意到日本的高速增长体制是任何一个国家在现代化过程中都必须经历的众多惨痛阶段之一的结果，那将是不顾历史史实或者知识贫乏的。

对于其他国家来，不重走日本的老路，而只采用它的优先目标和高速增长体制可能会实现，但是，导致失败的危险和取得成功的可能性一样大。一方面，日本优先目标首先是在日本的贫穷和战争环境里建立和合法化的。贯穿于20世纪50年代到60年代的体现日本人特征的重要共识，就是广泛的民众支持和为经济发展努力工作的意愿。这种共识与其说是一种文化特质，还不如说是一种苦难经历和对于大多数民众支持经济发展目标的动员。但是，随着没有经历过贫穷、战争和占领时期的新生代的出现，个人欲望屈从于集体目标的意愿正在明显地减弱。到目前为止，日本还没有面临其他国家所出现的平等主义问题，理由很简单：在战争期间和战后通货膨胀的年代，所有日本人都同样贫困。另外一个原因，实际上就是日本禁止社会制度的改变。

日本政府的优先目标首先而且最重要的是来源于对自身形势需要的一种估计，而从这种意义上来说，它不是文化、社会组织或因岛国排外等因素造成的，而是理性化的产物。这些形势上的需要包括发展的落后、自然资源的缺乏、人口众多、贸易的需要和国际收支平衡的限制。其他国家或许可以借鉴日本的优先目标和制度，但是20世纪50、60年代日本人所怀有的民族进取心则是其他民族所不能借鉴的，而需要自己养成。在20年代到30年代期间，日本试图通过移交给国家承担经济发展责任方式，来解决它所面临的经济问题。因此，在30年代，日本政府的所作所为使日本经济情况变得更糟的理由就不言而喻了，也许存在比现在更好的替代方案的事实并不能降低优先目标的合理性。尽管海外投资、贸易顺差和市场分化等等因素使得这种需要有所减缓，但是，这种相似的形势需要依旧还在日本存在。繁荣经济已经成为日本政府的最重要目标，因为任何其他行为都暗含着依赖性、贫穷和社会制度的可能瓦解。在昭和时代，不管政治体制如何快速发生更迭，经济优先目标一直是或者接近政府的最高议事日程，并且这似乎是一种无法更改的持久不变的目标。

或许令人惊奇的是，虽然美国占领当局一心努力想改变日本的经济制度，但是，在整个昭和时期，政府为获得经济发展所采取的措施却保持了很大程度上的连续性。最大的不连续性当然是依靠信用低下的军队，通过帝国主义行径，来寻求经济安全的道路。这条道路彻底失败了，以至于1945年之后被完全废弃。但是，这并不意味着，在军国主义时期严格试行的经济发展政策，被否定或者应该被否定。与废弃相反，它们可以成为在和平和独立时期重新启用的一种政策工具。其实，这也并不足为奇：就如同战后美国政府实行的行动主义根植于罗斯福新政，战后苏联实行的极权主义根植于第一个五年计划时期的斯大林主义一样，战后日本政府所采用的经济发展主义也可以根植于30年代的经济举措。从这个意义上来说，20世纪30年代到40年代所取得的经验，对于战后的日本来说，也决不完全是消极的；那是这样一个年代：即发展型国家的编制手段首次被检验，一些手段被丢弃，而一些手段则被证明是有用的。克服萧条需要经济发展，筹备战争与进行战争需要经济发展，战后重建需要经济发展，从美国的援助中独立出来也要求经济发展。这意味着为达到某种目的而采用的发展经济的手段，最终被证明也同样适用于其他目的。

在战前和战后的不同时期，政府所采用的各种政策措施都具有显著的连续性。吉野和岸信介在20年代晚期，将产业合理化视为克服经济衰退的有效手段。他们的得意门徒山本、玉置、平井、石原、上野、德永、松尾、今井和佐桥在50和60年代运用同样的手段建立起了具有竞争力的现代企业。在这两个时期，政府试图用合作代替竞争，同时又不完全丧失竞争的优点。政府对于日元自由兑换的控制从1993年一直持续到1964年，甚至还一直持续。只是在具体方式上有所变动。1934年的《石油业法》就是1962年的《石油业法》的精确样板。内阁企划院所制订的计划和计划模式都由经济安定本部和经济企划厅来完成，特别是使用外汇预算来执行他们的计划。通产省独特的结构特征——它对每个战略产业设立的垂直管理结构、它的企业局以及它的官房（源于原商工省总务局和军需省总动员局）——各自都可追溯到1939、1942和1943年。他们在通产省一直到1973年都保持职责不变，甚至在某些时期，连名称也未曾改变。行政指导源于1931年的《重要产业控制法》。至于产业政策本身，与1955年情况一样，早在1935年就成为日本政府的一个专用词汇。

或许最大的延续性就表现在执行国家产业政策的领导人员身上。吉野、岸、椎名、植村，以及其他所有政界、银行界、实业界和经济部门的领导人在民众心目中无论在战前、战争期间还是战后都是著名人物。商工省与通产省之间的连续性不仅仅表现在历史和结构上，而且还表现在领导个人身上。20世纪70年代晚期标志着一个时代的结束，但是，这种改变首先是各代人的改变：官僚机构的最高领导人不再具有在战时，或者战后占领时期担任职务的经历。20世纪80年代通产省的新领导人将是那些60年代出生的年轻人，他们对于和平与繁荣的轻易的认知使得他们明显与那些本世纪出生较早的那代人不同。

通产省被迫在20世纪70年代晚期所开展的剧烈变革，至少部分是由那些大约在1935年到1965年曾经指导过日本经济的人的思想所引起的，以佐桥为典型代表的这一代人已经不能有效应对国家和通产省所面临的新问题。这一批老领导人刚开始都是重工业和化工业产业化的主干力量。但是，70年代，以及此后的年代，要求领导者应该具备一种将全球责任放在重要位置的后工业化国家的管理专长。通产省值得赞扬的地方在于它培养了具有这种能力的领导人，并着手发动了产业结构的新一轮变革，这种变革强调发展后工业社会的“知识密集型”产业。然而，在这样一项艰难创业要想获得成功，最为重要的保证就是他们是在以前已经改变过产业结构的组织里培育出来的。

国家指导下高速增长体制的基本问题就是政府机构与私有企业之间的关系问题。这个问题在吉野政府的临时产业合理局制定产业政策计划的初期就已经出现了，并一直持续到三菱的反抗，以及公平贸易委员会对于通产省为石油加工行业所成立的国家行政指导下的企业联合组织卡特尔进行指责为止。这是一个永远也不会消失的问题，也是发展型资本主义国家的内生问题。在过去50年间，日本形成并试图执行三种不同的方案——即自我控制、国家控制和公私合作——来解决这个问题。三者没有一种方案是完美的，但是，只要把强制发展作为国家的最高目标，那么任何一种方案都要优于纯粹的自由放任主义或者国家社会主义。

自我控制指的是国家批准私有企业实现发展目标的方案。典型的机构就是国家批准成立的企业联合组织，在这种组织中，政府授权其指定的作为战略行业中的联合企业组织，并授权企业自行协调和营运。1931年的《重要产业控制法》采用的就是这种方案，至于钢铁行业，从1958年的公开销售制度到1965年的住友金属公司事件，也都采用这种方案。这种政府—企业关系的主要优点，在于它在发展型国家体制下能够提供高度竞争和私人经营。它的最大缺点，在于它可能导致一个行业被行业内最大的企业集团所控制（譬如，财阀控制），并且进而可能导致这些大企业与国家利益之间的冲突（譬如，战争时期的“统制委员会”）这种政府—企业关系形式也是大企业更为喜欢的一种方案。

国家控制指的是试图使管理权与所有权相分离，并将管理权控制在国家监督之下的一种方案。这是一种在30年代后期，由政府中的“改革”派（“控制”派）以及在战后重建时期和经济高速增长的早期，所有日本政府官员都赏识的一种方案。它的主要优点在于国家目标优先于私有企业的目标。其主要缺点在于它抑制了竞争，因而可以容忍经济中的低效率，同时它还滋生了管理中的玩忽职守。战前和战争期间在中国东北的发电行业、战争期间的军需公司、战后的煤矿行业，以及当代上百家的公营公司都实施过这种类似的方案。在太平洋战争期间，日本产业的不佳表现，普遍归咎于国家控制政策所造成的低效率。

政府—企业关系的第三种形式，也就是公私合作，是最为重要的一种方案。尽管这三种方案在本书研究所涉及的整个50年间都曾经实施过（主要依赖于国家政治权力与私营企业之间的力量对比变化），但是，自从20世纪20年代晚期以来，发展模式的更替还是经历了从自我控制到其反面国家控制，最后到两者综合的公私合作这个过程。这种方案的主要优点在于从私有企业中分离出企业的所有权和管理权，因而比在国家控制下能够获得更高的竞争水平，同时与自我控制相比，国家可以更大程度地设置社会目标和影响私营企业的决策。它的主要缺点在于难以付诸实施。由于30年代和40年代其他两种政府—企业关系模式的失败，这个方案在50年代到60年代比较盛行。在经济高速增长时期，这种日本式的政府—企业合作方案同历史上任何一种混合经济方案一样，都存在着难于调和的矛盾：既要制定出符合社会实际的发展目标，又要避免社会主义的缺陷。

这种公私合作方案主要是为经过政府选择的行业或企业提供如下服务：政府发放信贷或者由政府担保的信贷；确立减税优惠；为了确保所有参与者的利益由政府监督投资协调；在经济困难时期由政府合理分担风险（私营企业组织很难做到这一点）；政府对于产品的商品化和销售的支持；以及当一种行业整体开始经济下滑时政府提供援助。

这种政府—企业关系方案并不是日本所特有的；只不过是它在努力完善这种方案，而且比其他资本主义国家在更多部门使用了这种方案。美国所谓的“军事—工业联合体”，在某种程度上反映了一种经济关系，而不仅仅是一种政治称号指就是这种情况。如果将美国国防部与波音、洛克希德、北美罗克威尔和通用动力等公司之间所存在的这种关系扩展到产业的其他部门，如果政府有权选择战略部门并且有权决定这些部门何时被淘汰，那么，这种模式就接近于战后日本公私合作关系的模式了。在美国国防工业领域里，政府与私营企业之间的关系——包括核武器实验室独特的经营权和所有权安排、诸如原有的原子能委员会，以及美国国家航空航天局等官方机构的存在——在美国人看来是独树一帜的，然而在日本经济高速增长时期，对于日本主导产业部门来说，这种关系则是正常现象。同样或许具有重要意义的是，就像日本在钢铁生产、造船、家电、铁路运输、合成纤维、钟表和照相机行业在世界市场具有显著地位那样，在航空、宇宙飞船和原子能工业等领域，美国也是卓越超群的。

1950年代日本生产的电视。[图源：Wikipedia]

正如前面所提到的，这种公私合作的政府—企业关系在发展型资本主义国家是很难建立和维持的。即使政府和企业领导人由于具有相同的教育背景（譬如，从东大法学院毕业）而观点吻合，并且由于早期都从政府退休进入大企业工作而具有广泛的共识，从而对于公私合作形成深刻的支持基础，但是，日本人很难使公私合作保持正常运行。企业非常愿意接受政府的援助，但是不喜欢政府对它的干预（譬如，钢铁和汽车工业所表露的那样）。政府往往对其所力图扶持的产业的过度竞争和抢先投资感到无计可施（譬如，石化业和纺织工业）。尽管如此，日本人还是艰难建立了这些合作关系，并且创建了许多专门机构来发展这些合作关系。这些机构包括官方的“审议会”，比如，1927年的“商工审议会”，1943年的“内阁顾问会”，1949年的“产业合理化审议会”，1964年的“产业结构审议会”；通产省的垂直管理机构和为每个产业设立的相应的贸易组织；政府与私营企业之间官员的临时交换（譬如，将通产省的年轻官员安排到经济团体联合会总部）；《特别措施法》失败之后所实行的正式“恳谈会”；以及在政府的行政指导下，政府官员和银行、企业界代表能够在不受法律条文和律师的束缚下协调彼此的行为。

另外，日本还从社会上培植这种合作关系。我们在前面已经提到了这两种社会支持——对于公私企业经理必不可少的有关公私合作方面的政府教育，以及广泛的“老关系”网。不应当认为只限于这些社会支持，也不应该认为其他国家不能形成这些社会支持。但是，在其他国家形成这些社会支持存在很大困难，因为它们根植于长期的实践，而又不是完全由文化所能够给予的。正如本书所试图表明的，日本在20世纪60年代要比50年代存在更多的共识和合作，这表明，这种差异的原因应该从历史环境和政治觉悟的变革中寻找，而不应从诸如相对稳定的文化传统中去寻找。对于政府—企业合作关系的其他社会支持还包括：由于企业筹资体系的存在而导致公司股东实际上无力控制公司；一个由享受半终身雇佣制、临时雇佣、小规模劳动契约的劳工贵族和企业工会所形成的分散的劳动力队伍；一个通过邮政体系积聚私人储金流入政府账户，并根据一种单一的行政性控制预算（FILP）来进行投资的系统；大约115家、覆盖诸如石油勘探、核电开发、采掘工业转行和计算机软件开发这类高风险的国营公司（这些公司是30年代国策公司、战时的“营团”、占领时期“公团”的变相机构）；另外，还有一种分配制度，这种制度不仅为零售业提供服务，而且还能使失业者、老年人和体残者都能够有业可业，从而减轻要求日本政府提供福利的压力。

与美国形成鲜明的对照，在日本，社会对民间企业家与政府合作的最强有力的支持，是企业家可以享有不受单独追求企业短期经济效益的压力的自由。就像20年代晚期之后，日本产业政策的精神实质，在于在不造成效率严重下降的情况下寻找各种办法以竞争来代替竞争一样，产业合理化运动则试图在追求短期经济效益这个标准之外，寻找企业经营优劣的另外一些标准。这些标准包括保持充分就业、提高劳动生产率、扩大市场、降低成本，以及长期革新的安排等。

索尼公司社长盛田昭夫（Morita Akio）认为，过分强调利润率是美国产业衰落的重要原因。他宣称，“一些美国执行官的年度奖金主要依靠年度利润，企业管理者即使知道企业的生产设备应该更新，但是，如果他自己的收入和管理才能仅根据年度利润来判断，他便不会做出投资新设备的决策”。盛田认为，战后日本企业的激励措施结构是与日本的发展目标相适应的，但是美国企业的激励措施结构则是与通过短期利润所反映的个人成就相适应的。这种制度不仅导致美国企业缺乏长远规划，而且导致企业领导人享有过高薪水，为企业领导人提供诸如私人飞机和豪华住宅之类的过高享受，以及劳动者和管理者之间在待遇上其他重要差别。在战后日本，企业高层领导人和一般工人之间生活水平只有细微的差别（盛田注意到，索尼美国子公司的美籍总经理从该公司支取的薪金比他自己在总公司挣的还多）。另一方面，值得注意的是，日本企业经理有权使用的企业招待费用数额之大是其他任何国家所无法比拟的。国家税务局统计指出，在1979年期间，企业的社会开支达到29，000亿日元，折合成美元达到138美亿，这意味着公司的领导每天花费3，800万美元用于与同行和顾客的吃喝、打高尔夫球以及礼物馈赠上。

跟其他国家相比，日本评价企业经理更加灵活的标准有助于缓和劳动者和管理者之间的关系，也有利于避免企业之间，以及企业与政府之间建立合作关系的障碍。这些措施都是日本战后各种情况下的产物。根据盛田的看法，“这种缓和的劳资关系在日本历史上从来就没有自然而然地产生过”。战前的日本资本主义“赤裸裸地剥削劳动者”。战后由于通货膨胀和国家经济困难所造成的国民收入差距的缩小，使得在经济高速增长时期一直存在的收入相对平等的情况成为可能，同时也使得强调用短期经济效益之外的其他尺度来衡量企业经理业绩的评价机制成为可能。这些社会条件使得日本在与诸如美国这样的国家进行竞争时提供了相当大的优势，但是很明显，这些条件又不容易被移植：即使美国企业经理的薪水可以降低，但是如果要使用短期经济效益之外的绩效考核体系，则需要对于通过股票市场将私人储蓄分配到企业中的美国储蓄制度进行根本上的变革。

日本确定的各种优先目标和社会对于公私合作的支持，可能无法移植到其他国家，但是，很容易让人想到，这是可以被其他国所赶超的——也就是说，为了将最优目标置于经济发展的轨道，以及对公私合作提供激励，其他国家可以运用战后日本的相关模式来运作自己的社会体制。果真如此的话，那么这个国家在自己的具体应用中则需要日本高速增长体制的抽象模型作为指导。在这个抽象模型中，专家对模型包含的具体元素以及每个元素的重要性可能持有不同看法，研究现代日本的人士可能各有不同的意见，但根据通产省的历史，我本人对日本发展型国家的本质特征做了一下评价。我认为，日本的具体历史不必为其他国家所效仿，但是如果要想效仿的话，就需要社会存在着全民万众一心、相互合作等条件（就像本书所要表明的，假定并非必然成为现实）。

日本模式的第一个要素，是存在着一个规模不大、薪金不高，而又具备高级管理才能的精英官僚队伍。这支官僚队伍的素质评不应当由它所要求的薪水来衡量，而应该通过在最好的政法学院和管理学院里面展现出来的优秀学术成果和突出竞争力来决定。根据需要完成任务的性质，部分人员需要从工程师和技术人员中招募，但是，大部分人员应该是制订和执行公共政策的通才。他们应该受过法律和经济学教育，但是最好不是专业律师或者专业经济学家，因为一般说来，专业人员组织能力差。最符合我们所要找寻对象条件的不是专业人员、公务员或专家，而是经理。他们在各个经济行政部门应该经常轮换，及早退休，退休年龄不晚于55岁。

这支队伍的职责，首先是识别和选择需要发展的产业（产业结构政策）：第二是识别和选择促使选定产业迅速发展的最佳方案（产业合理化政策）；第三是在指定的战略部门中监督竞争，以确保他们在经济上的正常运行和效率。履行这些职责可运用符合市场经济规律的国家干预法（参见以下内容）。

日本模式的第二个要素是具有一种官僚队伍拥有充足的空间可以实施创新和有效办事的政治制度。这就意味着，具体来说，就是政府的立法和司法部门不得超越“保险阀”的功能。当政府官员队伍偏离太远时（在不同场合无疑会发生），政府的这两个部门必须随时准备进行干预，但是，总体上它们更为重要的任务是抵制社会上众多的利益集团。因为迁就他们就会导致政府优先发展目标的歪曲。对于那些不能被忽视、偏离或象征性方式满足的利益——或者政治制度得以永存所依靠的利益——政治领导人必须迫使官僚队伍服从他，并且要用巧妙的方法驾驭他们。

在日本之外，我们所要寻找的有关这类关系的事例，可援引美国立法机构与战时曼哈顿计划或战后的核潜艇发展计划的关素。经济导向型国家的政治制度隐蔽地将政治权和治理权分开：政治家掌握统治权，而政府官僚掌握治理权。但是必须要清楚，如果掌握统治权的政治家不能履行他们的明确任务，尤其是不能为官僚机构营造不受政治权力限制的创新空间，官僚机构也就不能有效地治理。

这一类型的政治体制会产生几种后果。一是不能接近这个体系的群体有时会上街游行以表达他们政治上的不满（在60年代发生的反对日美安保条约的暴乱，在60年代后期出现的学生游行，反对新建东京航空港和核动力船舰建造的示威游行，以及反对工业污染的运动，都先后出现过）。这些游行示威可能出自于被政府忽略的重要利益集团，或者仅是反映一些人参与政治的需求。但是不管什么原因，游行示威一旦发生，政治领导人就会行使“保险阀”的功能，要求行政机构改变他们的发展目标以平息抗议者的不满，同时承担抗议者的责难。睿智的政治家会预见到这类事件的爆发（1970年为了更新安保条约，佐藤荣作所使用的方法可做例证）。只要经济发展项目成功，只要经济发展计划成功实施，社会利益能够较为公平地分配，政界领导就应该能够因势利导，处理、平息上述这些事件。同时，他们也会通过实施大型计划，引导公众把注意力转向经济发展的成就，激发公众对经济成就的自豪感（譬如，1964年在日本举办的奥运会，1970年的国际博览会）。

资本主义发展导向国家与共产主义集权国家在政治上的一个重要区别是资本主义发展导向国家不干预国家的非战略部门，而共产主义集权国家则试图直接或强制性的遣散他们。前者更为可取的原因是它可以避免大量警察和各种镇压工具的存在，这些工具不可避免地造成资源的浪费，而且与国际贸易也是不相容的。这是日本在40年代所学到的一个教训。

日本的政治体制也应该不同于阿根廷、巴西、智利和乌拉圭等国的集权体制。在这些国家里，统治阶层寻求与跨国公司形成合作关系，而将先前已经动员起来的本国经济集团排斥于权力圈子之外，以促进本国的工业化。他们通过主要依靠高压政治来实施游戏规则的技术性政治安排来实现这种转变。日本的不同之处在于，它是一个政界人物由选举产生的民主国家；其社会稳定主要依赖于执政党与追求经济增长和有效管理的选民形成联盟的能力。在经济高速增长期间，这种同盟反映了日本对当时紧急形势的广泛认同；在70年代早期，这种同盟开始明显弱化，但似乎又被能源危机和需要进行新一轮产业结构转换所激发而重新活跃起来。直到不久之前，日本人对于和国外资本进行合作还持有抵触情绪，相对之下，韩国的发展状态似乎具有集权体制所共有的某些特征，就这个方面而言，应和战后日本的体制区别开来。

战后日本也与市场型社会主义经济体制（主要是南斯拉夫和匈牙利）有所区别。这些国家曾经尝试将市场经济与政治管制相互糅合在一起的各种试验。内生于这些体制的矛盾性和紧张气氛类似于日本推行国有控制时期的情形（20世纪30年代后期和40年代），而不像日本在战后获得独立，推行公私合作基础上的高速增长时期的状况。

除了不时的抗议示威之外，资本主义发展体制更为严重的一个后果是周期性发生的“贪污”丑闻。统治权和治理权的分离，以及这种体制给予内部人士开发发展项目的机会导致了这些丑闻的发生。只要这些丑闻主要发生在政治家而不是政府官员身上，只要经济发展成就旨在谋取全社会的利益，那么这些丑闻就将被看做是政治体制不完美的不幸事件而被容忍。然而，如果这些丑闻发生在政府官员中间，则表明现存体制需要紧急改革或者需要重建。

日本模式的第三个要素是完善顺应市场经济规律的国家干预经济方式。在执行产业政策时，国家必须注意保持竞争，其竞争的程度要不超过它的经济优先目标。这就必须避免国有控制的痼疾和随之必然产生的低效率，激励的缺失，贪污和官僚主义等消极现象。顺应市场经济规律的方法并不是先天就能产生的，它是在政府管理人员与私营战略产业的经理人员的冲突中形成的。国家与私营企业的合作关系也不是自然形成的。政府不可避免地会走得更远，而私营企业也不可避免地在决策中会抵制政府的干预。当两者中任何一方处于明显优势时，譬如40年代后期（政府占优势），以及70年代早期的情形（私营企业占优势），经济发展就会停滞不前。日本的明显教训是政府需要市场，而私营企业则需要政府；一旦双方都认识到这一点，合作就有可能，高速经济增长才会出现。

日本具有各种各样顺应市场经济规律的政府干预方法，其中包括：建立政府金融机构，其影响力就同货币一样具有指导性；广泛运用、严格控制，以及及时修正的税收优惠政策；为整个经济设定目标和指导方针而运用指导性计划；建立众多正式的、不间断运营的论坛，以交换观点，总结政策，获取反馈和解决分歧；分配各种私有或半私有组织的政府性职能（日本贸易振兴会，经济团体联合会）；为了执行高风险行业或不利管理领域的政策，广泛依靠国营公司，特别是公司合营公司；建立和使用从总账户预算中分离出来并不接受资金支持的松散的政府性“投资预算”；使反托拉斯政策的矛头针对发展性和国际竞争性行业，而不单纯为了维护国内的竞争；政府主持或发起的研发计划（计算机工业）；以及运用政府的特许权和批准权完成经济发展目标。

或许顺应市场经济体制进行国家干预的最重要的方法是行政指导。这种权力意味着政府机构权威分配的任意性和不受监督性，很容易受到滥用，如果使用不当的话，就可能导致市场的破坏。但是，这种权力又是资本主义发展型国家的一项本质权力，其中一个关键原因在于：在行政指导中，有必要避免过分繁琐的法律的约束，从本质上来说，这些法律不可能详细到足以解决所有可能出现的问题，而且法律过细也不利于政府创造性的行政管理。日本产业政策的一大优点是，它能对付各种复杂情况，而无需首先去寻找法律根据，也不必制定能针对某个具体情况的法律。过细的法律条文主要有利于律师而不利于经济发展。日本的政治经济发展明显地独立于律师。在其他国家由律师行使的职责，在日本则由政府官员运用行政指导来完成。

日本当然依靠法律，但是，主要是短期的和一般化的法律。他们通过行政性的内阁指令、赦令、法规和行政指导赋予这些法律以具体含义。日本所有官僚机构倾向于滥用这种制定法规的权力（相对来说，譬如，美国国内税务局则发布杂乱如麻的法规）；但是，解决这类问题似乎在于选择更好的官员，而不是消除相机行事的权力。至于臭名昭著的滥用权力现象，受害方可以求助于法院—这类事件在70年代比以前发生的多得多（譬如，污染案、公平委员会提起诉讼的八幡—富士钢铁厂合并案和石油卡特尔案）。但是，和其他效仿国家不同，日本尽量避免求助于法律，而主要依赖于政府作出的最适合的解决具体问题的方法（如丸善石油公司案），从而避免并不需要法律的部门对其的制约。最优秀的日本行政指导就如同一个外交家在国际谈判中相机抉择权一样，谈判的成功取决于他的技巧、良好的判断力和诚信，而不是一套精心制作的告诉谈判人员如何去做的法律。

日本模式的第四个也是最后一个要素是，要具备一个像通产省这样的导航机构。此要素的关键是需要给这个导航机构赋予适度的权力，既不能使它管理过多的部门导致权力过大，又不能使其管理的部门过少而无法履行职责。通产省的形成是一个自然而然的过程。商工省源于农业和商工业机构的分离。它在发展过程中，商业功能减少，产业功能得到了加强，当在内阁企划院和军需省总务局合并的时候获得了计划职能，当煤炭、石油、电力管理部门在军需省时代合并时获得了对能源的全部控制权。战争也为商工省的企业局提供了对于微观经济活动进行干预的权力。通产省本身起源于商工省和国际贸易管理组织（BOT）的合并。它从来没有把它的管辖范围延伸到交通、农业、建筑、劳动力或金融部门，尽管对这些部门有巨大的影响力，特别是通过日本开发银行之类的机构，对金融部门的影响显著。佐桥的《特别措施法》在国会的受阻，主要是围绕通产省企图把它的管辖权扩展到产业金融部门的问题而展开的。

日本经济产业省，与日本经济高速增长有着密切关系。[图源：sohu.com]

明确导航机构的职权范围明显是一件很有争议的事情。通产省的经验告诉我们，控制产业政策的机构至少需要计划、能源、国内生产、国际贸易和部分金融（特别是资本供应和税收政策）权力。通产省的经验还告诉我们，对于这种权力不必做教条式规定，权力范围可以并且应该根据需要扩大或者缩小。通产省的主要特征在于它的精简机构（日本政府经济各部门当中最小的一个），它对于国家资金的间接控制（从而独立于大藏省预算局），它的“智囊”职能，它在微观层次上执行产业政策的垂直机构，以及内部民主。在其他任何发达工业民主国家都没有类似于通产省这样的组织。

以上四个要素只是构建了一个模型和模型的一个轮廓。很明显，这种结构会产生许多社会和政治后果，包括规范性的后果和哲理性的后果。这是任何一个国家效仿的时候需要仔细思考的问题。前面一再重复过，与其说日本采用了这种政治经济体制，不如说是继承了这种体制。在这种体制的各种应用过程中，有一点需要特别提到，资本主义发展型国家产生的冲突模式在许多方面不同于其他发达民主国家的模式。

日本是一个实行官僚统治体制的国家。正如艾森施脱塔（S. N. Eisenstadt）在30多年前就指出的，历史上所有的官僚体制会产生两种冲突：一种是官僚内部之间的斗争，另一种是官僚与中央政治权威之间的斗争。通产省的实例研究中有许多有关这两种斗争的例子。政府各部门之间在政策、拨款和优先发展目标方面的管辖权之争是日本官场斗争的焦点。商工省的形成一部分原因就是农业和工业两个部门斗争的结果。20世纪30年代期间，为了加速推行他们的产业发展计划，商工省的革新派官员与军队形成同盟以反对诸如大藏省和外务省之类的保守部门。但是，在战争期间，商工省和军需省的文职人员经常与军方人员发生冲突。通产省的成立是外务省与工业部门官员斗争的结果。在经济高速增长时期，通产省经常与公平贸易委员会发生矛盾，其次是与大藏省发生次数较少但是可能范围更大的矛盾。为了扩展它们在小的机构（计划、国防、环境和其他部门）的影响力，各省之间都相互竞争，同时通过政府安排自己的喉舌到相应部门担任要职。

这类矛盾对于发展型国家发挥了重要的作用，尤其是它激活了管理机构，使机构具有强烈的团体精神，并为其不堕向自满、官僚僵化和武断提供了竞争性约束。官员职位稳固的最大威胁不是来自政界和利益集团，而是来自于其他官员。其次，官员之间的矛盾也可以导致决策的迟缓，为包容竞争方的利益而曲解政策，以及不愿涉及高风险问题等缺陷。要完全避免这些缺陷是不可能的，协调官员之间的矛盾无疑是最让人窘迫和浪费时间的事情，然而却是国家领导人的重要任务。

日本已经制订了几项革新措施，以力图缓解官员之间的竞争。一是将政策的最初形成和协调工作交给较为年轻的、初出茅庐的官员，使资深官员表面看起来只是单纯处于批准下级政策建议的地位。这样，这些资深官员才愿意帮助做出和协调政策，而不拘泥于政策的出处；另一个有用的措施，就是从已经退休的高级官员中招募人才来担任各省大臣和其他高层政治领导人，从而把协调权交给那些熟悉官场，具备“官场老关系”和与在职官员有过上下级关系的高层人物（当然，这个措施也会将官员之间的斗争提高到更高的水平，譬如，发生在吉田和通产省之间的紧张关系就是例证）。日本采取的另一个措施是运用预算过程影响协调，这就要求预算的制订必须保留在行政官员手中，进而极力提高大藏省的影响。第四个创新就是通过诸如审查委员会那样的行政代理机构来进行协调。所有制度相同的国家所实行的应对官僚竞争和协调的其他措施在日本也明显地被采用，包括对被行政控制的媒体泄漏信息，有选择地向有影响的政界人物通气，对官僚生活实际准则的保密，等等。

另一类冲突——也就是政府官员与政界高层人物之间的矛盾——也同样普遍。发展型国家的有效运行要求统治权与治理权相分离，但是，这种分离本身是不会被正式承认的（是内含的，而不是表面的；隐晦的，而不是明确的）。因而，当政治领导人认为行政部门超过自身的权力（譬如，20世纪30年代）或者行政官员认为政治领导人物超越权限（譬如在“富田台风”时期和田中首相统治时代）时，权力的边界问题就成为不可避免的严重冲突。通产省的历史显示出众多的这类冲突的实例：商工省大臣小川和吉野，岸信介之间的矛盾；与财阀有瓜葛的大臣与改革派官员之间的矛盾；商工省大臣小林与岸信介和内阁企划院内“赤色”分子之间的矛盾；1944年东条与岸信介之间的矛盾（尽管这也许是官员内部冲突的一个更好事例）；以吉田和白洲为一方，商工省领导人为另一方在通产省成立时两方之间的矛盾；以及在今井和左条之间的争端中政界领导人的卷入，等等。

大多数用以缓和政府官员内部之间矛盾的措施，也同样适用于缓解行政官员与政治领导人之间的矛盾。缓解的标准就是尽量避免或者使这类冲突私人化。这项工作往往由一位能够融合双方观点的领导人来完成。日本战后最重要的政界人物—吉田、岸、池田、佐藤、福、武雄和大平—过去都曾经是行政机构的高级官员。尽管政治领导人在像日本政府高级官员这类的“内在精英”中产生不足为奇，但是，他们在日本战后的使用，也确实有助于发展型国家的有效运行和协调。

对于日本模型的分析并不是为了贬低日本所取得的经济成就，也不是为了向其他国家推荐这种模式。通产省的历史实际上反映了比这些更为严重的教训，就日本声称从国外学到了不少东西而言，日本的政治精英还是倾向于对他们自己的政治资产的识别和使用。通产省的发展是一个惨痛的过程，它的特殊特征和它运行的环境是国家与社会之间特殊的相互作用所形成的。日本建立了自己的优势：他们的官僚机构，他们的财团，他们的银行体制，他们种族结构单纯的社会，以及向他们开放的市场。虽然战后的改革，譬如军队从政治生活的清除，财团的合理化，国会力量的加强，以及社会阶层的均等化，都起到了重要作用，但是日本经济导向型国家制度的建立则是日本创新和实践的产物。

这一点给企图模仿日本成功的其他国家提出了建议，那就是应该根据自身条件建构他们自己的国家发展制度。譬如，这一点可以启示像美国这样的国家，它需要的不是像日本目前存在得过少的规章制度和政府对人们储蓄、投资、工作以及参与国际竞争的激励。日本已经学会了在关系到国家生死存亡时如何互相有效协作，40年代的战争和经济灾难，迫使他们将战时的社会和经济全民动员水平维持到60年代。与日本相比，由于缺乏目标的一致性，美国最好还是依靠自己的力量，发动公民的私人的竞争推动力，而不是再给本已不堪重负的行政机构增加一层法规。

但是，从长远来看，美国这种政策是不现实的。考虑到美国需要在核动力保持军事平衡，需要重振经济，需要在其环境、能源、福利、教育和生产政策之间进行协调，需要减少过度的资本依赖性，美国同样应该仔细考虑自己的“导航机构”。首先，美国必须学会预测和协调政府政策产生的后果。农业政策长期以来被排除在任何综合的经济战略之外，在国务院的等级结构中，商业和经济官员长期处在第二级水平上。国内的规制行为长期以来没有对其经济后果作出成本—收益分析就被实行，越来越多的在法律上的谋划，长期取代了在经济事物中的、基于目标的战略性思维。这些应该是美国经济导航机构需要处理的部分事务。这样一个机构是否能够摆脱国会、法院和特殊利益集团所施加的束缚尚未明朗，但是，如果经济增长能够真正成为国家的优先目标，那么，通产省便是一个值得研究和借鉴的机构。正如彼得·德鲁克（Peter Drucker）所说的，“成效卓著的独特部门比那些只完成‘计划’的大多数部门更具有启发意义”。

〇本文节选自查默斯·约翰逊：《通产省与日本奇迹：产业政策的成长》，唐吉洪译、曹海军校，吉林出版集团有限责任公司，第9章“日本模式？”，341-360页。标题为会社所拟。为阅读及排版便利，本文删去了注释与参考文献，敬请有需要的读者参考原文。

〇封面为20世纪60年代的日本东京。[图源：Wikipedia]

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