顾严，习近平经济思想研究中心研究一部主任，发文时任国家发展和改革委员会宏观经济研究院研究员，研究涉猎城市化、老龄化领域的政策研究。
当下，教育焦虑已经成为具有普遍性的社会问题。教育结构性失衡问题愈发凸显，在新发展阶段，要缓解教育焦虑问题，必须优化教育政策，破解教育结构性矛盾。
结构性教育焦虑不断衍生
长期以来，择校焦虑、升学焦虑普遍存在，近些年来，如下几类教育焦虑现象凸显。
（一）起点焦虑
学前教育是我国学校教育制度的起点，是儿童社会化的重要开端。2020年，我国学前教育毛入园率达到85.2%，比2010年提高28.6个百分点，更多适龄儿童有机会进入幼儿园接受保育和教育。在学前教育逐步接近全面普及的过程中，为了不成为被剩下的15%，家长们各显神通为孩子们寻找幼儿园。然而，学前教育不是义务教育，政府并没有兜底保障全部入园需求的责任。幼儿园通常没有类似小学招生的顺位制度，家庭无法确定谁的入园权益可以得到优先保障。于是出现了这样一种境况——大部分适龄儿童能够入园，但每一个儿童都有可能进入不了幼儿园。从学前教育开始，家庭就陷入了深深的焦虑之中。
电影《学爸》剧照。[图源：movie.douban.com]
（二）空档焦虑
进入小学阶段，传统三点半放学的安排给家庭带来了很多困扰。首先是接孩子的难题，这让很多双职工家庭一筹莫展。其次是如何安排孩子课外时间的问题，作业、复习、预习、补习，家长既没有足够的时间，又不具备专业能力，难免焦虑。中国是一个极其重视教育的国家，一旦学校放弃了三点半以后的“阵地”，家庭必然要想方设法填补放学后的空档期。校外培训机构提供的放学先接孩子、后补课的“一条龙”“一贯式”服务，精准针对家庭困扰，提供了解决方案。但是，校外培训本身发展的无序化，类似一个熵增的过程，在缓解焦虑的同时，也产生了加剧焦虑的后果。
（三）分流焦虑
初中教育最终要面临分流：一部分学生升入普通高中，另一部分学生接受中等职业教育。2020年，全国普通高中招生876万人，中等职业教育招生645万人，普通高中与中等职业教育招生比例约为58：42。同年，高等教育毛入学率已经达到54.4%。由于中考升入普通高中，基本上就与考上大学画等号了，因此，相对于中等职业教育而言，普通高中的吸引力在增大。“职普比例大体相当”作为高中阶段教育招生的重要原则，实施多年来已经越来越不适应新的形势。尤其需要强调的是，由于职普比例基本实行“一刀切”政策，各地教育发展的现实条件和实际需求并未充分被考虑。这导致有的地方中等职业教育资源优质，却受到大体相当的比例限制，扩招困难；有的地方中职教育十分薄弱，但普通高中资源优质、需求量大，也不得不分流近一半初中毕业生进入中职学校，客观上加剧了教育焦虑。
（四）教改焦虑
“十年树木，百年树人”。教育不论对于国家还是个体，都是一个长期的过程，因而需要相对稳定的环境和预期。然而，一些地方教育政策朝令夕改的现象比较常见，家庭对教育的稳定预期被打乱，客观上也加剧了教育焦虑。比如，有些城市小学入学政策一年一变，控制房价的目标与入学政策相捆绑、相联动而频繁变化。又如，一些考试政策也经常变化，但是教学和课程体系却跟不上，使得很多家长只能寻求校外培训机构的帮助。再如，有些城市为了推行素质教育，反而大肆采用应试教育的办法。体育、艺术课甚至变成了学科教育，标准化取代了个性化，与发展素质教育的初衷南辕北辙，也加重了家庭的焦虑。
二、结构性焦虑背后的教育结构性矛盾
在上述教育焦虑问题背后，其实有一些教育结构性矛盾在发生作用。
（一）不同学段教育的矛盾：学前教育与义务教育
与全面普及、政府兜底的义务教育相比，学前教育的普及率仍有待提高，促进学前教育发展的政策保障亟待加强。2020年，我国小学学龄儿童净入学率为 99.96%，初中阶段毛入学率高达102.5%。义务教育实现了“一个都不能少”，但学前教育却面临“不能被剩下”的焦虑，出现入园难、保教需求无法满足等问题。此外，学前教育的一些需求得不到法律和政策的充分保障，而且存在不少幼儿园入园条件、顺位等信息及规则相对不透明的问题，从而使得学前教育在学段上就成为教育焦虑的起点。
（二）同一学段内不同类别教育的矛盾：普通高中与中等职业教育
由于普通高中招生时对学生的中考成绩有较高的门槛要求，中等职业教育招生的门槛相对较低，因此在大部分人的观念中直观地认为，竞争性的中考把更优秀的学生选拔到了普通高中，把相对没那么优秀的学生分流到了中等职业教育学校；考上高中意味着有更大可能性到大学深造，进入中职学校则意味着毕业后大概率将就业。因此，目前中等职业教育与普通高中的招生规模大体相当的安排，其实并不适应高等教育进入大众化阶段的新形势，与更多人想要接受高等教育的强烈需求在一定程度上是背道而驰的。可见，过早地、强制性地、“一刀切”地将初中毕业生分流的教育政策若不作出调整，客观上势必加剧教育焦虑。
（三）不同教育主体之间的矛盾：校内与校外
近期多项调查显示，校外培训机构普遍存在“超纲教学”的问题。超纲教学通过类似博弈论中“囚徒困境”的机制，形成了“多输”的结果，既让不补课的学生吃亏，又让所有补课的学生及家庭普遍增加经济上和精力上的负担，并且极大催化了教育焦虑。校外培训非正常发展的根源不在校外，而主要在校内。比如，很多学校校内教育三点半之后的“阵地”被弃守；校内教育不适应升学考试内容越来越广、难度越来越大的趋势。校外培训的“鸡娃”与校内教育的“佛系”形成强烈反差，不补课很焦虑，不让补课更焦虑。
（四）教育政策取向的矛盾：稳定与改革
更公平、更优质的教育改革方向无疑是社会的基本共识。但是，如前所述，一些为了改革而改革、为了创新而创新的政策举措，这些表层的、形式上的变化，却在一定程度上紊乱了社会对于教育的预期，影响了教育政策的连续性和稳定性。有的所谓改革和创新舍本逐末，损害了教育发展真正的内涵。比如，学区划片、入学顺位政策不稳定，调整起来令人措手不及，让适龄儿童家长焦虑。又如，“一刀切”地禁止小学低年级布置书面家庭作业，由于实践中并不能完全做到，反而增加了教师、家长、学生的负担。再如，考试改革远超教学改革所能配套的节奏，对教育焦虑产生了推波助澜的效应。
以破解结构性矛盾来缓解教育焦虑
笔者建议，应以教育结构性矛盾的破解作为优先考量，顺应和引导教育需求，从政策层面根本上缓解教育焦虑。
（一）将学前教育作为基本公共服务提供
让有意愿的家庭适龄儿童全部享有学前教育，将学前教育普及率提高到接近义务教育的水平，可以有效缓解学前教育入园焦虑。不少发达国家和一些新兴国家、发展中国家，学前教育的毛入学率已经达到或接近100%。我国适龄儿童人数呈现出总体减少的态势，学前教育毛入园率已超过85%，普惠性幼儿园覆盖率也达到了80%，要全面普及学前教育所需的增量财政投入规模基本在可承受范围。学前教育不适合作为义务教育的问题可以通过将学前教育纳入国家基本公共服务清单的方式来解决——国家有义务提供，公民可以根据需要选择或者不选择。这一方面，确保了国家兜底责任，有利于缓解教育的起点焦虑；另一方面，并不强制所有家庭都将适龄儿童送入幼儿园，可以兼顾部分家庭的需要。
（二）夺回三点半后的校内教育“阵地”
建议及时总结各地正在探索的“三点半后课后教育”的经验，在小学尽快全面推行“三点半后课后教育”，延后放学时间，为学生提供以公益性为主、多层次、多样化的课后教育选择。比如，最基础的层次是托管，主要是对不能在三点半被接走的学生进行基本的看护，相当于给家长提供了延时服务。在托管中，学校可以组织教师指导和督促学生在校内完成课堂知识的巩固以及课后作业，也可以针对体育课开课不足等问题，利用托管的时间让学生开展体育锻炼。中间的层次是兴趣活动，可以通过教师带班、兴趣小组、学生社团等形式，丰富体育、艺术、科技等体验。基础层次和中间层次不应向家长收取费用，但应该对加班工作的教师发放补贴。较高的层次是专门课程，可以由本校的教师、本区域的教研员来提供，也可以由第三方机构来提供，由家长和学生自愿选择，按照成本合理分担的原则收取一定的费用。“三点半后课后教育”整体上是以自愿为基础的，不宜强制，公共投入部分应纳入财政预算予以保障。
（三）取消“职普比例大体相当”的原则要求
按照《国家职业教育改革实施方案》提出的总体方向和中等职业教育从追求规模扩张到注重提高质量的要求，建议尽快取消“保持高中阶段教育职普比大体相当”的规定。支持各地立足自身优势和资源禀赋特点，针对区域教育需求差异尤其是短板弱项，因地制宜地发展高中阶段教育。对地方普通高中和中等职业教育的招生、在校生规模不作硬性比例要求，也不将职普比作为考核评估的指标。对初中生不实施强制性的职普分流，改变强制性的生源“输血”做法，转而通过精英化、贯通式培养来“造血”，从根本上增强中等职业教育的吸引力。增加职业教育“双师型”教师，实现校企深度合作，改善培养质量，促进更加顺畅、更高质量、更为体面的就业，扩大中高职贯通培养的招生规模，提高中等职业教育学生直升高等教育的比例，让更多适合职业教育的学生自愿接受中职教育。
（四）注重保持教育政策的连续性和稳定性
教改的大忌是“朝令夕改”，建议最大限度地保持教育政策的连续性和稳定性。切实保障群众对教育政策的知情权、参与权、表达权、监督权，把“公众参与”作为教育领域重大行政决策的法定程序之一，实行教育重大决策预公开制度。凡是涉及学生和家长切身利益的教育改革及相关政策的制定调整，在决策前都应当通过听证、座谈、网上征集等方式，广泛听取公众意见，坚决杜绝“闭门造车”和“小圈子决策”。对于入学资格和顺位、学区划片、升学规则、考试内容等事项，建议至少在一届政府任期内保持基本稳定，确需调整的一定要科学论证和充分听证。对于特别重大的教育改革事项，建议同时探索建立向上一级教育行政部门备案、向同级人民代表大会提请审议审查等制度。
〇本文原载于《探索与争鸣》，2021年第5期。为阅读及排版便利，本文删去了注释与参考文献，敬请有需要的读者参考原文。
〇封面为电视剧《小欢喜》剧照。[图源：movie.douban.com]
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