林毅夫、蔡昉、李周丨赶超战略与传统经济体制的形成

林毅夫，北京大学国家新结构经济学研究院教授、院长。1994年创立北京大学中国经济研究中心（现北京大学国家发展研究院），并担任主任一职。现任全国人大代表、全国工商业联合会副主席，曾任全国政协委员、全国政协经济委员会副主任。主要的学术理论被称作“新结构经济学”，著有《论中国经济：挑战、底气与后劲》《新结构经济学》《解读中国经济》《政府的边界》等。

蔡昉，中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长、研究员，第十一届全国人大常委会委员。研究领域包括“三农”问题、就业与劳动力流动、经济改革和发展、收入分配和贫困等。著有《穷人的经济学》和《科学发展观与增长可持续性》，合著《中国的奇迹》《中国经济》《中国劳动力市场转型与发育》，主编《中国人口与劳动问题报告》系列等。

李周，中国社会科学院副研究员，中国社会科学院经济学博士，合著《中国的奇迹》，译著《发展经济学：从贫困到富裕》。

第二章 赶超战略与传统经济体制的形成

中国改革前经济发展中存在的问题根源于50年代初采取的发展战略，改革后经济中出现的问题也根源于过去的发展战略，因此，我们将从传统发展战略的形成及其对经济体制的影响着手进行全书的分析。

强国富民是中国共产党人为之流血奋斗的经济理想。当1949年中国发生政权更迭，中华人民共和国成立之后，中国新政权的政治领导人面临着采取何种发展道路和管理体制组织经济建设，迅速实现强国富民理想的选择问题。

第一步是选择经济发展战略，即选择一种能够快速而且直截了当地实现强国、自立目标的发展途径。中国的领导人选择了以优先发展重工业为目标的发展战略。这种战略选择不仅是当时国际、国内的政治、经济环境的结果，也十分直观地反映了政治领导人的经济理想。

重工业作为资本密集型的产业具有三个基本特征。第一是建设周期长；第二是在发展的早期，大部分设备需要从国外引进；第三是初始的投资规模巨大。而当时的中国经济发展水平很低，也有三个特征。这就是，第一，资金十分短缺，资金的价格或利率高昂；第二，可供出口的产品少，外汇短缺，由市场决定的汇率水平高；第二，经济剩余少，资金动员能力弱。重工业的特征与中国当时经济状况相冲突，使重工业优先增长无法借助于市场机制得以实现。解决这一困难的办法就是作出适当的制度安排，人为压低重工业发展的成本，即压低资本、外汇、能源、原材料、农产品和劳动的价格，降低重工业资本形成的门槛。于是，适应于重工业优先增长的发展战略，一套以全面扭曲产品和要素价格为内容的宏观政策环境就形成了。

如何保证被压低了价格的要素和产品的流向，以及经济中剩余的积累有利于重工业的优先发展，是另一个难题。应运而生的制度安排是对经济资源实行集中的计划配置和管理的办法，并实行工商业的国有化和农业的人民公社化，以及一系列剥夺企业自主权的微观经营机制。建国前后，按照新民主主义革命的过渡思想，私人工商业将与社会主义工商业长期并存，市场机制也将在相当长的时期内作为配置资源的基本手段。但一经选择了重工业优先发展战略，在逻辑上就不再允许私人经济和市场机制的存在，因而内生出了与这一战略相适应的集中的资源计划配置制度和毫无自主权的微观经营机制。

70年代末以来中国所对之进行改革的传统的经济体制，是为了在资金稀缺的经济中推行重工业优先发展战略而形成的，其主要内容是扭曲产品和要素价格的宏观政策环境，高度集中的资源计划配置制度和毫无独立自主权的微观经营机制。无论是理解传统经济体制，还是回答改革的策略和前景，了解传统经济体制形成的这种逻辑关系和历史顺序都是必要的。

2.1 逻辑起点；重工业优先增长目标

中国经济发展的历史起点很低，这成为影响经济发展战略选择的一个重要因素。在1949年中华人民共和国成立之时，全国工农业总产值只有466亿元，人均国民收入为66.1元。在工农业总产值中，农业总产值比重为70%，工业总产值比重为30%，而重工业产值占工农业总产值的比重仅为7.9%。与此同时，由于以美国为代表的西方国家不满于中国大陆的政权更替，实行了一系列在政治上孤立、经济上封锁中国的措施，使其缺乏良好的外部经济联系，并且要随时作好迎接战争的准备。这种状况使中国共产党的领导人明确地意识到，能否迅速恢复和发展经济、尽快自立于世界民族之林，是关系国家和政权生死存亡的头等大事。从当时的发展阶段和知识水平看，实现国家的工业化，几乎是发展经济、摆脱贫困和落后的同义语。

在建国初期，中国工业的基础十分薄弱，即使按当时的标准看，现代化工业也只占10%，农业和手工业占90%，将近90%的人口在农村生活和就业。在这样的经济中如何进行资本积累，借助于什么样的发展战略加速工业化，是必须作出的选择。当时，中国领导人选择以重工业优先增长为发展目标，带动整个工业化进程，实现经济发展的建设方针，主要有二个原因。

第一，从国际竞争的角度考虑。瓦尔特·霍夫曼对一些国家的工业结构的研究表明，工业化的发展程度是与重工业在工业结构中的比重上升相关的。他以消费资料工业（即轻工业）和资本资料工业（即重工业）的比值作为划分工业化阶段的指标（即后人所称“霍夫曼系数”），发现工业化水平越高的国家重工业的比重就越高。或许中国领导人在选择重工业作为优先发展的部门时并不一定知道“霍夫曼定律”，但分析当时世界发达国家的经济结构，无疑可以很清楚地看到，重工业意味着现代化大工业，较高的重工业比重标志着国家经济发展水平和经济实力。第二次世界大战后取得政治独立并走自主的民族经济建设道路的发展中国家，企图跨越经济发展阶段，直接进入较高的工业化阶段，大多也以发展重工业或实行进口替代为基本发展途径，经济发展的竞争很大程度上成为提高重工业比重的竞赛。要在经济发展的竞争中取胜，迅速自立于世界民族之林，就需要采取赶超的战略。

第二，国际政治、经济环境的制约。1950年6月，朝鲜战争爆发，同年10月美国已把战火烧到鸭绿江边，并侵犯中国领空，严重威胁着中国大陆的安全，因而中国出兵参战。在卷入朝鲜战争的同时，大陆又处于与台湾国民党政权的军事对峙状态。这种政治、军事态势要求新生的中华人民共和国迅速提高国防实力和整个国民经济的战争动员能力。此外，以美国为代表的西方资本主义国家对中国实行了政治上孤立、经济上封锁和制裁的措施，切断了正常的国际经济交往和贸易。这种国际政治、经济、军事格局，使中国迫切需要迅速建立比较完备、自成体系的工业结构，而重工业则是其中的关键。

第三，工业化积累方式的约束。囿于当时关于一个经济落后国家如何通过自身的积累，实现迅速的经济起飞的认识和经验，中国共产党的领导人认为，在一个农村人口占到人口总数80-90%，且大多数农村人口处于贫困状态的二元经济中，以轻工业或消费品工业为优先发展部门，会遇到市场狭小、需求不足，从而无从取得工业化所必需的资本积累的问题。中国经济建设的领导人和专家，似乎从前苏联的建设经验或中国的现实中悟出了重工业其有自我服务、自我循环的产业特征，因而发展重工业可以克服当时农民占人口绝对优势比重，极度的贫困使他们无法为工业发展提供有效需求这一条件的约束，从而超阶段地实行工业化建设。这一点在后面还要进一步分析。

这样一个发展战略目标的选择逻辑和过程，与前苏联历史上的类似时期极为相象。人们通常认为，中国经济建设方针和体制模式，是完全照搬或承袭自前苏联模式。然而，这种判断并不完全正确。中国经济发展战略目标的选择，具有与前苏联相似的过程和结果，正是由于中国曾面临与前苏联类似的条件或选择空间。我们在后面将要论证：一旦经济发展目标选定，沿着这一逻辑起点，根据中国自身的经济、社会特征，便形成了一套特有的经济体制。不过尽管如此，为了更好地理解中国重工业优先发展战略目标的选择背景，回顾一下前苏联在20年代的一场工业化问题论战，以及类似的战略选择过程，是有益的。

1921-1924年根据列宁的思想实行的新经济政策，使苏联的国民经济得到迅速恢复。但是，当时苏联的现代工业比重仍然很小，原始、落后的农业经济和贫困的农民仍然在经济结构中占主导地位。在这种情况下，围绕如何积累工业化所需资金，如何解决工业增长市场需求的不足，以及国民经济应该运用何种机制来调节等问题，在前苏联政治领导人和经济学家中展开了激烈的争论。当时，最有代表性的争论双方，是以布哈林为代表的“协调发展派”和以普列奥布拉任斯基为代表的“超工业化派”。

布哈林十分强调农民问题和工农联盟的重要性，指出农业劳动生产率和农业商品率是工业积累和发展的基础。牺牲农民利益不仅不能加快工业化步伐，而且可能危及无产阶级专政。他主张工业化资金应依靠自我积累，以及吸收存款、征收公开税等正常积累方式取得；强调国民经济计划不能脱离市场机制，对于农民经济，应通过与之建立市场联系，将其引导到社会主义轨道上来；通过发展农业，扩大对轻工业产品的需求，从而促进轻工业的发展，增加消费品的供应，而轻工业的发展又扩大了对重工业产品的需求。这样，发展农业就为工业化创造了巨大的市场。

“超工业化派”看到的是迅速实现工业化的目标与国营工业部门规模微小，难以靠自身积累满足资本形成需求的矛盾。普列奥布拉任斯基提出在过渡时期存在着社会主义原始积累规律和价值规律两个对立的调节者，两者各有其自己的调节范围，并且原始积累规律和积累规律将逐渐取代价值规律。因此，计划与市场是对立的。他们主张由国家利用垄断地位，运用工农业产品不等价交换、对非社会主义经济成分征收高额赋税和实行通货膨胀政策等方法进行强制性工业化积累，为此就不能允许市场机制发生作用。同时，“超工业化派”的经济学家还在理论上解决了一个小农经济比重极大的国家，工业增长如何取得市场的问题。这一理论对后来的社会主义传统经济体制的形成产生了极大的影响。当时在苏联国家计划委员会工作的菲尔德曼依据马克思和列宁关于生产资料优先增长规律的思想，构造了第一个社会主义经济增长模型。在这个模型中，经济发展靠冶金、机械及辅助工业（所谓重工业的综合体）的封闭循环推动，农业只是被动地为工业增长提供资金和劳动力。

这场讨论从1924年开始，持续到1927年，以“超工业化派”经济学家被纷纷清洗出党而告终。但是，仅仅过了一年，加速和优先发展重工业的“赶超”战略重新提起，并且充分体现在1929年通过的五年计划中。优先发展重工业，牺牲当前的消费，成为这项计划的特征。例如，在计划中，规定要把净投资额提高到占国民收入的1/4至1/3的水平，其中3/4投资于重工业。这样，典型的优先发展重工业的经济发展战略第一次得以实践，前苏联的经济管理体制也由此形成。

在中国大陆，重工业优先发展战略在以国民经济计划的形式正式确定下来之前并没有引起理论界广泛的讨论。经过1950-1952年经济恢复以后，重工业优先发展的战略目标第一次集中反映在国民经济发展第一个五年计划中。当时的国务院副总理兼国家计委主任李富春在关于第一个五年计划的报告中，明确指出：“社会主义工业化是我们国家在过渡时期的中心任务，而社会主义工业化的中心环节，则是优先发展重工业。”第一个五年计划的制订是从1951年开始，计划执行期是1953-1957年。“一五”计划经过边制订边执行的过程，不断进行修正，于1955年上半年才编制完成，并分别经中国共产党的全国代表会议和第一届全国人民代表大会第二次会议通过，予以公布。

第一个五年计划的基本任务，是集中主要力量进行以前苏联帮助设计的156个建设项目为中心、由限额以上694个建设项目组成的工业建设，建立中国社会主义工业化的初步基础；发展部分集体所有制的农业生产合作社和手工业生产合作社，建立对农业和手工业的社会主义改造的初步基础；基本上把资本主义工商业分别纳入各种形式的国家资本主义轨道，建立对私营工商业的社会主义改造的基础。并以此为中心，进行财政、信贷、物资三大平衡和安排人民生活。

在“一五”计划中，重工业获得了中心的战略位置。要求建立和扩建电力工业、煤炭工业和石油工业；建立和扩建现代化的钢铁工业、有色金属工业和基本化学工业；建立制造大型金属切削机床、发电设备、冶金设备、采矿设备和汽车、拖拉机、飞机的机器制造业。“一五”计划的工业建设核心和骨于是前苏联帮助设计和建设的156项重点工程，这些建设项目全部是重工业，是一些填补工业的空白、健全工业体系的新兴部门。在第一个五年计划期间，重工业基本建设投资占工业基本建设投资的85%，占工农业基本建设总投资的72.9%。

2.2 重工业的基本特征与中国经济现实

在利用市场机制配置资源的条件下，生产者根据产品和要素的价格来决定生产什么产品和采用什么技术。在中国经济发展的初期，资本供给严重不足，由市场所形成的资本价格或利率水平必然相当高，而劳动力极为丰富，因而相当便宜。也就是说，由于资本相对昂贵，发展资本密集的重工业部门的成本是极其高昂的，如果依靠市场机制来配置资源，是不可能把投入导向重工业部门的；相反倒可能诱致轻工业为主导的工业化，从而无法实现重工业优先增长的目标。

具体来说，当中国选择以优先发展重工业为经济发展的战略目标，重工业由其资本高度密集特点所衍生出的三个基本特征，与其在当时经济发展水平下的资源禀赋特点及资源动员能力产生了直接的矛盾。

第一是重工业建设周期与资本禀赋的矛盾。重工业作为提供生产手段或生产资料的部门，形成生产能力的基本建设周期大大长于轻工业部门。又由于重工业的资本密集度高，在整个基本建设过程中，一方面需要不断投入巨额资本，另一方面资本的回报期也较长。这样，在重工业生产能力形成的过程中占用的资金很多，占用时间长，利息负担重。在建国初期，中国经济发展处于很低级的阶段，1952年人均国民收入只有104元，这种低收入水平抑制了资本的积累，因此，在主要生产要素中，资本是最为稀缺的。稀缺的资本必然导致由市场形成的资本价格或利率相当高昂。50年代初期，市场资金月利率在2-3%左右。以年利30%的复利计算，每投资1元，如果不能在短期内收回，则5年后本息将累计为3.71元，10年后则为13.79元。很显然，在当时的条件下，重工业的发展负担不起这样高的资金成本。

第二是重工业设备来源与外汇支付能力的矛盾。对于处在初级发展阶段的国家来说，不仅重工业部门的技术含量大，而且发展重工业所需的技术设备有很大部分要从国外进口。以发展重工业作为工业化的中心环节，就意味着大规模进口机械设备，从而对外汇支付能力提出很大的需求。当时中国的经济基本处于自给自足状态和封闭状态，可供出口的产品品种有限、数额小、换汇创汇的能力很低。再加上当时中国与资本主义发达国家的经济关系大都不正常，获取外汇的机会就更少了。这种外汇短缺或者说与进口设备的需要相比外汇支付能力的不足，在市场决定外汇价格——汇率的情况下，必然导致高昂的汇率水平。这种情形进一步提高了中国发展重工业的成本。

第三是重工业投资规模与资金动员能力的矛盾。重工业不仅作为资本密集型产业要求较长的投资期，还由于它所具有的规模经济的特点。要求比其他部门有较大的初始投资规模。不仅从一个建设项目来讲是如此，当以重工业作为工业建设重点时，一系列重工业建设项目的不断开工和在建，还对整个国民经济的资本筹集和投入能力提出了很高的要求。在中国开始经济建设的初期，不仅资本稀缺，而且经济剩余少，并分散在广大的农村，因而筹资能力很弱。例如，1952年国家银行的期末资产总额只有118.8亿元，存款余额93.3亿元，分别仅占到当年国民收入的20.2%和15.8%。这种状况与国家发展重工业的要求极不适应。

2.3 推行赶超战略的宏观政策环境

不顾资源的约束而推行超越发展阶段的重工业优先发展战略，是一种“赶超”战略。当时的难题是要解决要素相对稀缺与战略目标的矛盾。很显然，需要有一套不同于市场机制调节的宏观政策环境，使资源的配置有利于重工业的发展。具体地说，就是要人为地降低发展重工业的成本，包括为重工业发展提供廉价的劳动力、资金、原材料，以及进口的设备和技术。由于这种与重工业优先增长战略目标相适应的宏观政策取向与资源条件不相一致，因此，其核心便是全面排斥市场机制的作用，人为扭曲生产要素和产品的相对价格。这种政策环境包括以下几个方面。

一、低利率政策

由于重工业资本密集度高、要求投资规模大、建设周期长，如果让资本价格在市场上自发形成，就会导致重工业的资本形成因利率很高而过于缓慢的结果。因此，要保证重工业以较低的建设成本迅速增长，最为首要的条件是降低资本价格，维持一个稳定的低利率水平。建国以后的前几个月里，为了消除旧政权造成的恶性通货膨胀的影响，新政府采用了高利率紧缩银根的金融政策。从1949年到1950年初，中国人民银行的工业贷款利率最高达年利144%。到1950年上半年，通货膨胀局面得到遏止，利率也开始下调。如果我们以1950年5月份工业信用贷款利率月息3.0%为一个比较正常的起点或作为比较用的参照系，就可以发现，利率在很短的时间里进行了多次调整，利率水平大幅度降低。同样以国营工业信用贷款月利率为例，1950年7月31日被调到2.0%，1951年4月调到1.5-1.6%，1953年1月调至0.6-0.9%，1954年调至0.456%，并保持了很长时间。1960年6月曾将利率回调到0.6%，但到1971年8月，该种利率又被压低到0.42%的水平。

二、低汇率政策

重工业的物质基础是资本密集型的技术设备，在经济发展的初级阶段，这些比较先进的技术设备的相当一部分需要从国外引进，即需要为此支付外汇。汇率是用本国货币表示的外汇价格，在资本缺乏和可供出口的产品并不丰富的条件下：外汇和资本同样稀缺，由市场调节形成的汇率水平将会高得使资本密集的重工业部门难以承受。因此，为了保证重点项目能够以较低的价格进口必要的关键设备，政府出面干预外汇价格的形成，高估本国币值，实行低汇率政策，成为重工业优先增长目标能够实现的一项重要保障措施。事实上，汇率抑制从1950年就开始了。在1950年3月召开全国财经工作会议到1951年5月的一年多时间里，连续15次压低人民币与美元的汇率。汇率由1950年3月13日420元人民币（由旧币折算成人民币新币）兑换100美元压到1951年5月23日223元兑换100美元（参见表2.1）。1952年至1972年，中国的汇率不再挂牌，仅为内部掌握，且汇率一直稳定在很低水平上。1955年3月1日至1971年12月，汇率水平始终保持为246.18元人民币折合100美元，没有发生变化。1978年12月美元贬值7.89%后，人民币汇率也开始发生变化，到1978年时，汇率为172元人民币折合100美元。

三、低工资和低能源、原材料价格政策

在国民经济发展水平普遍较低的条作下，传统经济部门占到很大的比重，传统经济生产的剩余十分有限，整个社会的积累水平很低，此外，当时整个经济的货币化程度很低，剩余的部门间转移十分困难，因而融资能力很弱。为了巩固新生的政权和与农民的联盟，在一定时期必须实行轻徭薄赋的税收政策。因此，发展重工业所要求的高积累率难以通过直接的剩余转移实现，而很大程度上需依靠其自身的积累能力。由于所能实现的积累率取决于利润率的高低，而利润水平又决定于总产出与总投入之差，因而压低劳动投入成本和能源、原材料成本是重工业实现高积累的一个重要途径。

以工资水平为例。50年代初开始实行统一的工资制度，根据国家下达的工资总额和平均工资计划，对生产工人采取八级工资制。从1956年起，企国实行统一的国家机关、企事业工资标准，职工的工资标准、工资定级和升级办法，以及工资增长幅度，全部由中央统一规定，地方、企业无权调整。这种统一规定的工资水平是十分低下的，一直到1978年，大多数年份的职工年平均货币工资都在600元以下。即使按扭曲的官方汇率246.18元人民币折100美元来换算，这些年份全国职工年平均工资水平也仅为200余美元。（图2.1）低货币工资压低了工业发展的劳动成本，成为重工业优先发展战略的必要政策环境。

四、低农产品和其他生活必需品及服务价格政策

低工资率降低了城镇工薪阶层购买生活必需品的支付能力，如果让他们面对由市场决定的生活必需品价格体系，较低的工资水平可能不足以购买其生活所必需的消费品和服务。劳动力再生产将会在萎缩的状态下进行，会引起杜会的不安定，也影响重工业的劳动供给。解决这一问题的办法就是实行农产品和其他生活必需品、服务的低价政策，降低劳动力再生产的费用，使之与低劳动报酬相适应。这类生活必需品包括食品、日用品、住房、医疗、教育、生活用能源及各种生活服务等。由于大工业集中在城市地区，因此这种低生活费用的优惠政策是按地区而有所区别的，农村人口不享受在农产品价格、医疗、教育、住房以及城市公用设施收费方面的这种优惠待遇。事实上，通过这种机制，重工业高积累的成本的很大部分仍然被转移到农业等传统经济部门中。

为重工业优先发展战略服务的物价政策，扭曲了农产品等生活必需品的价格水平，并使这种扭曲制度化，长期保持不变。我们从1952-1978年间一些年份消费品价格指数比较，可以看出这种扭曲（参见表2.2）。这里暂且以集市贸易价格指数代表市场所要求的价格变动趋势、而全国消费品价格指数因受到宏观政策环境的压抑，变动趋势偏离了市场的要求。当我们考虑到1980年以前中国经济生活中消费资料的严重而普遍的短缺现象时，这种价格指数就能更多地反映出宏观政策环境所造成的扭曲。

2.4 资源的计划配置制度

在一个竞争的市场环境中，产品和生产要素的价格是其供给与需求相等时形成的均衡价格。一方面，产品和要素的供给特征以及对它们的需求特征决定价格的形成，另一方面，价格水平反过来影响和调节供给和需求的水平。当一种产品或要素的价格被人为固定在低于均衡价格的水平时，会同时产生两种效果，一是刺激需求量，一是抑制供给量，这时产品需求和供给的数量偏离均衡，不再相等，产生了供不应求的缺口。如果压低价格是一种稳定的制度安排，则供给与需求之间的缺口成为持续的现象，或者说短缺成为经济中的常态现象。正是由于这种机理，扭曲产品和要素相对价格的政策环境造成了资金、外汇、原材料、农副产品及各种生活必需品的供给与需求严重不平衡，经济生活中的短缺成为普遍现象。为了替代市场的作用，在这种常态的短缺经济中配置资源，也为了保证紧缺的物资、资源能够配置到政府所要优先发展的产业，就需要建立一套与这种政策环境相应的资源计划配置制度。下面将讨论这种制度结构的形成逻辑和形成过程。

在上述旨在压低重工业发展所需要的投入品和生产要素价格的政策环境下，低利率一方面降低了储蓄意愿，减少了可贷资金的来源，另一方面却提高了企业对资金的需求：低汇率抑制出口积极性，鼓励进口冲动；低能源、原材料价格也造成原材料供给不足和需求过旺的趋势。这些情况形成资金、外汇、能源、原材料供求之间的巨大缺口。如果由市场来引导这些资源的使用方向，这种人为压低价格的政策便不能维持，同时也不能保证这些资源流入优先发展的战略部门中。因此，为了保证有限的资金、外汇和物资的使用符合重工业优先发展的目标，就需要用计划配置的办法代替市场配置的职能。此外，超越阶段推行重工业化或进口替代，相应的产业缺乏足够的国际竞争力，为了保护这类产业并使它们获得稀缺的外汇，对外贸易就必须实行统制。为了与体现重工业优先发展战略的第一个五年计划的执行相配合，一系列计划配置资源的管理机构在50年代中期前后建立起来。随着这些机构职能的确定和完善，一个高度集中的资源计划配置制度就逐步形成了。

首先是金融管理体制的形成。在银行的金融业务中，存款利率低于资金的机会成本或影子价格，通常的结果是降低了持币者的储蓄意愿，银行所能吸收的资金就大大少于社会潜在的资金供给能力。在存在其他融资渠道的情况下，储蓄就会流到银行以外的渠道中。压低利率的政策既然是为发展重工业这个重点服务的，而国家控制之外的金融渠道又不能执行支持重工业的任务，则必须实行金融的垄断。在贷款利率低于资金的机会成本或影子价格的情况下，所有企业都倾向于使用更多的资金。面对众多的贷款申请人，把有限的资金配置到符合国家发展战略目标的企业和部门，要求有一套有效而集中的资金配置制度。为适应这个要求，早在1949年至1952年，中国就已逐步实现了以中国人民银行为中心的金融体系和银行业的基本国有化。中国人民银行成为全国现金、结算和信贷中心，总揽了全部金融业务。随后，为了实施重工业优先发展的工业化目标和体现这一目标的第一个五年计划，1953年中国人民银行在所属各级银行建立了信贷计划管理机构，编制和实施综合信贷计划。银行内部则相应实行“统收统支”的信贷资金管理制度，即基层行吸收的存款全部上交总行，贷款由总行统一核定计划指标，逐级下达。存款和贷款利率出中国人民银行统一制定。通过这种高度集中的金融体系和单一的融资渠道，把有限的资金优先安排到国民经济的计划重点产业和项目中，实现了资金配置与发展战略目标和低利率宏观政策环境的衔接。

其次是外贸外汇管理体制的形成。外汇价格被人为压低到均衡水平之下，会产生两种效果。对出口品的生产者来说，低汇率意味着其产品用外汇衡量的价格低于用国内货币衡量的价格，出口是不合算的事情。而如果没有人愿意出口，则外汇来源就会枯竭。对进口品的使用者来说，低汇率意味着使用进口品比使用国产品便宜，各行各业都倾向于尽可能多地从国外进口其投入品。为解决这个矛盾，就要求国家出面统一安排进出口业务。因而，国家对外贸的垄断和一套高度统制的外贸外汇管理体制便是十分必要的。国家对外贸的统制早在1950年就开始实行了。1950年2月政务院颁布的《关于全国贸易统一实施办法的决定》规定，由中央贸易部统一管理对外贸易业务，各大行政区的大区贸易部、各省厅（或工商厅）兼管地方对外贸易。在中央贸易部领导下，设若干全国性对外贸易专业总公司。1952年成立对外贸易部以后，保持了这种外贸组织形式。国家对于外贸活动的计划管理包括以下几个方面：（1）实行进出口许可证制度。许可证制度的目的是对进出口商品的数量、价格、贸易方式、支付方式和贸易期限进行统一管制，并对经营成份、贸易对象进行严格管制；（2）实行外汇管制。规定社会团体、企业和个人的一切外汇收入，都必须按国家规定的汇率卖给国家银行，一切外汇支出和使用，都必须经主管部门批准，向国家银行购买；（3）对（国有化前）私营进出口企业、外商企业实行登记管理办法；（4）实行保护性关税和进出境商品品质检验制度。从50年代中期开始，对外贸易全部由国营经济统一、集中经营。1958年起，国务院规定对外贸易由外贸部门独家经营，实行统一政策，统一计划、统一对外的原则，汇率则由中国人民银行统一制订，外汇由中国人民银行、对外贸易部和财政部实施集中管理。与低汇率政策相配套的外贸外汇管理体系从此形成。

第三是物资管理体制的形成。在物资短缺的条件下，完全竞争的市场通常用均衡价格将市场结清，使市场处于供给和需求相等的均衡状态。但是，在价格被人为压低的情况下，需求被人为地刺激起来，而供给的积极性反而受到抑制，造成了供需的不均衡。在供需不均衡成为一种常态的情况下，要保证物资首先满足重工业的需要，就要求建立高度集中、按计划运行的物资管理体制。为了配合“一五”计划的实施和能源、原材料低价政策，1953年成立国家计划委员会后，开始在全国范围内对重要物资实行统一分配的制度，把各种物资分为（1）国家统一分配的物资（简称统配物资），（2）中央工业主管部门分配的物资（简称部管物资）和（3）地方管理的物资（简称三类物资）等三类进行管理。1953年到1957年，由国家计委直接分配的工业品由110多种增加到300多种，占工业总产值的比重提高到60%，统配物资则由227种增加到532种。由此实现了国家对经济建设所需物资的直接配置。

最后是农产品统购统销制度的建立。农产品低价政策既压抑农民发展生产的积极性，又降低他们向国家出售产品的积极性。国营商业部门作为农副产品市场上的一个竞争者，以这种低价便不能完成收购任务。为了获得足够的粮食、棉花、油料等产品，保证城市居民的生活消费和加工企业的原料供应，就要对主要农副产品实行贸易垄断即统购派购的制度。为了确保在低价统派购的条件下农民仍然能把资源投入到国家工业化所需要的农产品生产中，就要求作出一种强制性的制度安排，使国家能够以行政力量直接控制农业的生产。按照这种逻辑，实行主要农产品的统购统销政策之后农业集体化运动随之开始并不断加速，直至1958年建立人民公社体制。公社的领导为政府任命的干部，对政府负责。在农产品低价政策下产生的供求缺口，导致农产品供给的短缺。为了维持其低价政策，则要求建立城市农产品供应的计划销售制度。

1955年的粮食统购统销手册。[图源：ecoapp.qianzhan.com]

建国以后的一段时间里，国营商业组织曾在市场上与私商一道收购农副产品。随着工业化建设的加快，国营商业向城市居民提供农副产品的任务不断加重（参见表2.3）。而一旦采取农产品低价收购政策，国营商业则丧失了与私商竞争的优势，难以胜任调节供需关系，稳定市场物价、保障人民生活和国家建设的任务。1953年秋收后，国家粮食收购计划在很多地区不能按期完成，粮食销售量却远远超过计划，形成购销不平衡的局面。在这种情况下，1953年11月，中共中央和政务院分别发布命令，决定对油料和粮食实行计划收购和计划供应。第二年9月政务院又发布了关于实行棉花计划收购的命令。1955年8月，国务院颁布《农村粮食统购统销暂行办法》，规定了具体的定产、定购、定销办法。继粮食、棉花、油料实行统购统销政策之后，国家又把烤烟、麻类、生猪、茶叶、蚕茧、羊毛、牛皮等重要副食品和工业原料先后指定为派购产品。1958年国务院颁布的农产品及其他商品分级管理办法，把农副产品的统购统销和派购等政策进一步制度化、法规化。对关系国计民生及生产集中、消费分散的重要商品及外销的某些重要商品，作为第一类商品，由中央集中管理；对于一部分生产集中、供应面广，或者生产分散需要保证重点地区供应，或者必须保证特殊需要的商品，作为第二类商品，中央实行差额调拨；上述两类商品以外的各种农副产品和食品等商品，作为第三类，由地方自行管理，必要时由商业部组织交流。

2.5 以国有化和人民公社化为特征的微观经营机制

首先是国有经济占绝对主导地位的工业所有制结构的形成。低利率和低汇率政策的实行降低了工业经济的资本形成门槛，低能源、原材料价格和低货币工资政策的实行压低了工业企业的生产成本，因而可以提高已建成企业的利润率和积累率。这为经济发展初期的工业化建设创造了必要的宏观政策环境。但这还不是以重工业为中心发展工业的充分条件。如果企业为私人所有和经营，它就仍然保持着对利润分配使用权和投资方向的选择权，企业积累方向未必能符合重工业优先发展的期望。事实上，以利润为经营动机的私人企业，总是把资源投向能够产生最大收益的生产部门。而当政府以重工业为中心时，受到压抑的轻工业部门往往具有更高的赢利水平。因此，为了取得剩余的支配权、把握积累方向，使之用于国家意图的发展目标上，就必须最大限度地把私人企业改造成国有制企业，使后者占据工业所有制结构中的绝对优势地位，并在此基础上建立统一的指令性生产计划体制和统收统支的财务体制。

建国前后，根据当时新民主主义政策的主张，在相当长的时期里，民族资本主义工商业将与社会主义工商业长期共存。但随着“一五”计划的实施，重工业优先发展战略与工业经济中多种成份并存的局面越来越不相适应。因此，党和国家开始改变最初的设想和承诺。从1954年起，国家把许多规模较大的私营工厂逐步纳入公私合营的范围，投资并对其进行扩建；改建。对中小私营企业则通过个别企业的公私合营到全行业的公私合营，对整个行业进行改组，形成新企业。1956年初，从北京开始，随后遍及其他城市实行了全行业的公私合营。全行业公私合营后，随着每个企业单独进行盈利分配变为统一分配盈利的定息制度，原来的企业所有者便失去了管理企业的权利，企业事实上成为国营经济。1956年社会主义国营工业的产值占工业总产值的比重为67.5%，公私合营工业产值占32.5%，私人工业几乎全部消失。

1956年，庆祝公私合营的影像。[图源：ifeng.com]

国家通过对国营企业下达一系列指令性指标，实行直接计划管理。在工业企业归国家所有的条件下，企业经理人员和职工的利益与国家利益产生了矛盾。国家的目标取向是最大限度地增殖国有资产，不断扩大再生产，为重工业发展目标服务。而企业经理人员和职工则倾向于扩大企业利益，增加工资和福利。在可能的情况下，他们便会以扩大成本开支范围、低报产量等方式减少上缴利润。其结果将是国有资产和利润被企业和个人侵蚀。由于信息结构的不对等，国家对此进行监督的成本十分高昂。而在宏观政策扭曲了价格、消灭了私有经济从而消除了竞争的条件下，企业经营好坏不能在市场上表现出来。在体现国家战略意图的经营中，企业盈亏也不能真实反映其经营水平。因此，生产资料由国家计划供应，产品由国家包销和调拨，财务上则统收统支。企业的利润和折旧基金全部上交，纳入国家预算。企业所需基本建设投资、固定资产更新和技术改造基金、新产品试制费和零星固定资产购置费等，全部由国家财政拨款解决，企业生产的流动资金也由财政部门按定额拨付，季节性、临时性的定额外流动资金由银行贷款解决。企业用工和工资分配完全由国家计划安排。

其次是实现农业经营的人民公社化。建立农产品统购统销制度只是农村经济传统体制形成的第一步，人民公社化才是这套与宏观政策环境相配套的农村经济体制完全形成的标志。根据过渡时期的总路线和总任务，土地改革以后真正符合农民组织起来、利用规模经济要求的生产组织形式是以家庭经营为基础的生产互助合作。当时采取的主要是互助组的形式。但随着以重工业优先为特点的经济发展战略的推行，以及扭曲价格的宏观政策环境的形成，继统购统销制度形成后，农业集体化的速度便骤然加快。在全国范围的土地改革基本结束的1952年，参加农业生产互助组的农户占全国农户总数的39.9%，参加农业生产合作社的农户只占总农户数的0.1%，且全部为初级社。以后农业集体化虽然有所发展，但直到1955年，农业生产互助组仍然是农业生产互助合作的主要形式。50.7%的农户参加互助组，只有14.2%的农户参加初级社。当时毛泽东估计农业社会主义改造的全部完成大约要到1960年以后。但1956年一年内这个任务就完成了。参加农业生产合作社的农户从1955年底的14.2%，增加到1956年初的80.3%，并进而增加到该年年底的96.3%。同时，高级社迅速发展，参加的农户从1956年初的30.7%，增加到年底的87.8%。

1958年推行经济建设的“大跃进”，提出要在短期内赶上并超过英国和美国的经济发展水平，并进一步强调重工业特别是钢铁工业的重要性，提出了一些不切实际的工业发展高指标。由于基本建设规模急剧扩张，全民所有制单位职工人数在一年里增加了85%。在积累和消费的比例失调。消费基金不足的情况下，农业的增产速度又不能满足需要，这就要求用加大征购比重的办法扩大粮食征购数量。这一年粮食产量比上年只提高2.5%，而征购量却增加了22.3%。这种情况不啻是一次将重工业优先发展战略的政策扭曲加以放大的试验，对相应的微观经济管理体制的需求也更强烈，因而导致人民公社的迅速发展。几乎是在1958年8月至11月初三个月的时间里，就实现了从第一个人民公社诞生到全国范围的人民公社化的过渡，参加公社的农户达到1.27亿，占农户总数的99.1%。人民公社实行公社、生产大队、生产队三级所有制，以生产队为基本核算单位，实行独立核算，自负盈亏，直接组织生产和收益分配。通过这种制度安排，国家实现了对农业生产、农产品消费和分配的控制。

如上所述，执行重工业优先发展战略的宏观政策环境、相应的资源配置制度和微观经营机制在第一个五年计划期间已逐渐形成。50年代末60年代初，针对当时经济上出现的困难，曾对微观经营体制作了一些调整。但这一点没有改变其与战略目标、宏观政策环境以及资源配置制度相配合的性质，反而通过一些有关“条例”、“决议”把这一体制进一步制度化和完善化。因此，60年代初是在重工业优先发展战略选择之下，宏观政策环境、资源配置制度和微观经营机制三位一体的传统经济体制完全确立的时期。

2.6 三位一体的传统经济体制：国际比较

从中国的传统经济体制的形成过程，可以比较清晰地看到从选择重工业优先发展战略，到形成扭曲产品和要素价格的宏观政策环境，以致建立高度集中的资源计划配置制度和毫无自主权的微观经营机制这样一个历史和逻辑的顺序关系。图2.2概括了这种关系。图中表明，经济发展战略是外生的可以由政府选择的变量；而一经选定了重工业优先发展战略，就会形成相应的扭曲价格的宏观政策环境，以及以计划为基本手段的资源配置制度和没有自主权的微观经营制度。这三者是内生变量，在逻辑上是由特定的资源结构和发展战略的选择而诱发形成的，构成不可分割的或三位一体的传统经济体制；一定的资源配置方式必然相应导致特定的经济结构类型，而一定的微观经营机制也产生特定的激励效果，这两个方面就表现为一种经济绩效。中国传统经济体制下的经济发展绩效，将是下一章讨论的内容。

不仅中国经历了从发展战略选择为起点的经济体制形成过程，对前苏联的同一过程的简要回顾，也看到了同样的演进过程。进而，当我们把考察的眼界扩大到整个正在进行经济改革和经济调整的世界范围时，就将看到，事实上相当多的国家也选了类似的发展战略，从而形成了有同样特征的传统经济体制。除了前面论述中国的发展战略选择时已经提到的几个原因之外，我们还可以概括几个导致了这种发展战略及其相应的经济结构选择的共同的理论和实践因素。

第一，发展中国家政府的强烈赶超愿望。第二次世界大战后，一大批原来的殖民地、半殖民地国家获得了政治上的独立。如何独立自主地发展经济，实现迅速的经济起飞，以便在经济上摆脱贫穷、落后的局面，是摆在每一个民族政府面前的迫切任务。而从当时的世界经济格局来看，这些发展中国家已经大大地落后于工业发达国家的经济和社会发展水平。具体来说，与发达国家相比，这些发展中国家具有十分低下的经济增长率和人均收入水平、高的人口出生率和死亡率、教育程度低下、缺乏称职的管理人才、政治制度长期不变等特征。为了迅速改变面貌，相当多的发展中国家政府强烈希望能走一条快捷的工业化道路。

第二，在发展中国家占有重要位置的激进主义经济发展主张的影响。大多数发展中国家长期处于发达国家的殖民地或半殖民地统治之下。这些国家的领导人受到当时激进经济学家观点的影响，认为市场的作用将导致国内严重的两极分化和经济的不发达，而对外贸易带来的将是宝贵资源的廉价流失。特别是从这种认识出发，他们预计作为不发达国家主要出口构成的初级产品的贸易条件将呈现出不断恶化的趋势。因此，发展中国家领导人和经济学家倾向于认为，在世界经济发展十分不平衡的条件下，发展和不发展犹如一枚硬币的两面，如果发展中国家不建立自己独立的工业体系，而仅仅依赖于初级产品的出口，其结果只能是长期充当发达国家的“外围”，继续处于不发达的地位。

第三，发达国家的发展经济学中政府干预主义倾向的影响。受凯恩斯经济主张的影响，当时发展经济学的主流倾向是，市场存在着不可克服的缺陷，而政府则是克服市场不足，加快发展步伐的有力工具。从这种发展经济学的角度看发展中国家的现实，反对单一的经济学，强调发展中国家市场的不完全性，轻视市场和价格机制的作用，主张采取集中、周密的计划管理，以使国民经济顺利、合理地运转。这种发展倾向通过学术交流、发达国家的经济学家充当发展中国家的经济顾问，以及像世界银行这样的国际经济组织介入发展中国家的经济发展政策制订，而对这些步入独立自主发展经济的国家的发展战略选择，产生了重大的影响。

无论是发展中国家的激进发展理论，还是那些受凯恩斯思想影响的发达国家经济发展理论，都过分强调发展中国家不同于古典资本主义经济发展的特征。钱纳利概括了这些发展经济学理论的基本假设：（1）（生产）要素的价格无需准确地反映其机会成本；（2）部分地作为生产过程本身的结果，生产要素的质量和数量皆可随时间发生重大变化；（3）在许多生产部门，与现有市场的大小有关的规模经济都是上分重要的；（4）商品之间的互补性强烈地影响着生产者和消费者的需求。由此产生的有关经济发展战略的观点，大都强调的是不断扩大经济增长的速度，从而扩大对生产要素的利用，而忽略市场机制的作用、对比较优势的利用和从对外贸易中获得发展的动力和源泉。

由于有这样一些共同因素的影响，无论是中国、前苏联和东欧这些实行社会主义制度的国家，还是亚洲和中南美洲的非社会主义发展中国家，都通过发展战略的选择、宏观政策环境的推行、资源配置制度和微观经营机制的建立，形成了大致相同的三位一体的传统经济体制。

首光，这种经济体制的逻辑起点是其赶超型发展战略选择。如前所述，中国和前苏联在当时是典型地选择了重工业优先发展战略的国家。而其他许多发展中国家也明确提出了优先发展重工业的战略主张。例如，在已故总理尼赫鲁的领导下，由马哈拉诺比斯制订了印度的重工业发展计划。在其第一个和第二个“五年计划”期间，重工业成为经济发展的主要目标，在此之后，印度政府的投资重点也放在重工业。从1976/1977年度中央政府的企业投资分配来看，钢铁工业占28.5%，化学和制药占18.7%，煤炭工业占11.5%，重型机器制造业占7.3%，采矿业占6.4%，石油工业占6.2%，合计为78.6%。对于这种直接把重工业优先发展体现在经济计划或发展战略中的情形，经常被认为是实行重工业优先发展的战略。

以中南美洲为代表的一些发展中国家，将其经济发展战略称为进口替代型战略。这种发展战略旨在以本国生产的工业制成品来满足国内需求，取代进口品并通过进口替代工业的发展推动国家工业化。而重工业的优先发展则是这种战略的必然阶段即次级进口替代阶段。因此，重工业优先增长和进口替代本质上是同一种发展战略。我们称之为赶超战略。赶超战略这个用语，在中国曾经用来概括50年代后期提出的“超英赶美”的口号所诱导的经济发展方式。例如，1958年5月，中国共产党第八届全国代表大会第二次会议明确提出，在今后五年或稍长一些时间赶上超过英国，15年或稍长一点时间赶上或超过美国，并将其作为经济发展的战略日标。由此导致了“大跃进”的经济增长方式和后果。发展中国家在其发展初期，大都具有资本稀缺而劳动力或自然资源丰富的要素禀赋特点。不顾这种资源约束，以重工业以致整个工业体系去赶超发达国家，实际上是超越经济发展阶段，不顾自己的资源比较优势的战略设想。因此，“赶超”战略是重工业优先增长和进口替代战略的形象概括，我们用它来称谓所有类型的不顾资源比较优势而盲目赶超的发展战略。

其次，扭曲产品和要素价格的宏观政策环境是这种经济体制的核心。推行超越发展阶段和违背资源比较优势的发展战略，依靠市场和价格机制是不行的。因此，在所有推行赶超战略的国家，都不可避免地要用一系列政策手段来扭曲价格体系，以便为其工业化创造政策环境。这些政策通常包括压低利率、汇率，压低资本投入品价格、压低农产品价格等。比较研究表明，凡是推行赶超战略的发展中国家和中央集权的计划经济国家几乎无一例外地实行了有利于发展战略实施的价格抑制，我们称这样一套政策措施为扭曲政策或扭曲价格的宏观政策环境。

最后，高度统制的管理体制是扭曲政策的实施保障。人为扭曲产品和要素的价格就意味着限制或压抑市场机制的作用，排斥竞争，因而就需要以各种管制、歧视和保护来替代市场和价格的作用。这一套执行扭曲政策的管理体制包括：（1）为控制经济命脉而推行经济的国有化或过高的国有经济比重，例如，印度的国有企业几乎在所有重要的工业经济部门占据主导地位，生产出了80年代国内生产净值的22%。又如在典型地推行进口替代战略的巴西，1984年最大的200家企业中，有81家为国有企业，其总资产占这200家大企业的74.2%，纯收入占56.3%。（2）政府参与稀缺资源的配置和实行贸易垄断，为扶持幼稚工业而建立产业保护制度和设置进入障碍。实行赶超战略的国家几乎无一例外地采取了关税、多重汇率制、数量限额等贸易保护措施，以及诸如生产许可证及国家垄断等国内歧视政策。（3）为了向处于战略优先地位的产业提供优惠的投入条件而订立利率上限并控制金融业，实行金融压抑。通过将典型的实行赶超战略的国家，与发达国家和实行不同的经济发展战略的国家和地区作比较，从前者金融抑制的结果——银行业的不发达和可贷资金不足可以看到这一制度特征。表2.4的数字表明，由于实行低利率和金融压抑政策，这些经济中银行可贷资金率（M₂占国民生产总值的比重）大大低于其他类别的经济。（4）为了鼓励工业发展和鼓励工业企业家而实行的向城市倾斜的社会福利政策。同样，我们可以从衡量这种城乡歧视政策的结果之一——收入分配的不平等程度来看这个特性（参见表2.5）。

由此可见，通过选择赶超型的经济发展战略而形成传统经济体制，既非中国特有的经历，也不是实行社会主义制度的结果。事实是，无论一个发展中国家采取了社会主义基本制度，还是采取了资本主义的基本制度，都有可能因选择赶超型发展战略而形成类似的经济体制。也正是由于这一点，分析中国传统经济体制的形成、实行的结果和改革过程，对于有类似经历的发展中国家和曾经实行社会主义计划经济的国家具有一定的借鉴意义。

〇本文节选自林毅夫、蔡昉、李周，《中国的奇迹：发展战略与经济改革》，2014年，格致出版社，第二章“赶超战略与传统经济体制的形成”。为阅读及排版便利，本文删去了注释与参考文献，敬请有需要的读者参考原文。

〇封面为50年代的鞍山钢铁公司。[图源：kuangyeyuan.com]

〇编辑：野马尘埃

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