文｜明明 周成华 王楠茜
2025年初，CNN报道特朗普考虑引用IEEPA宣布国家经济紧急状态，以加征关税。而除了战时时期，仅尼克松总统于1971年结束美元金本位时，在宣布国家紧急状态的同时加征关税。在特朗普上一个任期，他曾威胁宣布国家紧急状态对墨西哥加征关税以解决移民问题，但最终墨西哥与美国达成协议，特朗普的威胁未切实落地。我们认为特朗普在他第二个任期或用宣布国家紧急状态来威胁其他国家，以推动美国实现其政治目标，但切实落地此举的概率较低。
▍2025年1月初CNN报道特朗普考虑宣布国家紧急状态后对其他国家加征关税引发市场担忧。
1月8日，美国媒体报道特朗普可能引用《国际经济紧急权力法案》（IEEPA）宣布国家经济紧急状态，用来向其他国家加征关税。IEEPA授权总统在面对来源部分或全部于境外的特殊威胁时，采取包括贸易、经济制裁等紧急措施。
▍基于贸易调查结果加征关税和宣布国家紧急状态后加征关税有何不同？
两种情况都是基于美国法律条款，美国国会将税收立法权让渡给美国总统。但是基于贸易调查结果加征关税和宣布国家紧急状态后加征关税在落地效率方面存在差异。基于贸易调查结果加征关税需要进行调查并在调查结果披露后加征关税，而美国总统在宣布国家紧急状态后，总统将拥有立即将加征关税落地的权力，无需经过国会通过，且加征商品理论上没有范围限制。历史上，基于贸易调查后加征关税的情况较多，而宣布国家紧急状态后加征关税的情况在非战争时期较为少见。
▍特朗普如果宣布国家紧急状态，其意义是什么？
本身国会拥有宪法赋予的税收立法权，自1933 年罗斯福总统开始，根据1917 年《敌对贸易法》（“TWEA”），美国总统有权宣布国家紧急状态（此举无需国会通过），在宣布国家紧急状态后，美国总统拥有贸易、经济制裁等相关权利来应对外国敌对势力，例如禁止与敌对国家的贸易、冻结敌对国家资产、关税调整、限制金融交易、对人员、通信信息的限制等。而为了对总统在宣布国家紧急状态时的权力进行明确和限制，美国国会在 1977 年通过了《国际紧急经济权力法》（IEEPA）。与TWEA相比，IEEPA对总统权力进行了一定限制，其限制包括要求一旦总统援引 IEEPA 宣布国家紧急状态，美国总统必须立即向国会提交一份情况说明报告，总统应在随后行使权力的每 6 个月间隔内至少报告一次根据 IEEPA 采取的行动等。自1977年后，历届美国总统开始依据IEEPA来限制相关国际交易、冻结资产、实施金融制裁等，但根据IEEPA宣布国家紧急状态并加征关税的情况还从未出现（此前存在美国总统根据TWEA宣布国家紧急状态后加征关税）。
▍非战争时期，仅尼克松总统于1971年结束美元金本位时，在宣布国家紧急状态的同时加征关税。
1971 年尼克松总统根据《敌对贸易法》（TWEA） 宣布国家进入紧急状态，并实施调整关税等多项经济措施，以应对结束美元金本位后美国严峻的经济形势。20 世纪 60 年代末和 70 年代初，美国面临巨大预算赤字，黄金储备压力增大。1971年8月，尼克松总统宣布国家经济紧急状态，暂停美元与黄金兑换，结束布雷顿森林体系，并对进口产品加征10%关税，以应对不断扩大的贸易逆差和布雷顿森林体系崩溃给美元带来的压力。
▍特朗普在上一个任期内也曾多次宣布国家紧急状态，并颁布涉及国家安全、公共卫生等方面的措施。
例如，1）延续奥巴马政府2015年因委内瑞拉局势对美构成威胁而进入紧急状态。2）2018年8月6日，依据IEEPA等法律宣布紧急状态，对伊朗实施经济制裁。3）2018年9月12日，针对外国干涉美选举而宣布紧急状态，授权政府制裁能力。4）2019年2月15日，宣布南部边境紧急状态，调拨资金修建隔离墙。5）2020年3月，因新冠疫情宣布紧急状态，向地方政府释放资金和资源。
▍特朗普过往任期内没有切实根据IEEPA宣布国家紧急状态加征关税，但曾在他第一个任期以此威胁过墨西哥，以推动美墨非法移民问题的解决。
特朗普在其第一个任期内曾威胁根据《国际紧急经济权力法》宣布国家紧急状态，计划从2019年6月10日起对所有墨西哥进口商品征收5%的额外关税，以应对非法移民问题。他警告称，如果墨西哥不采取行动，关税将逐步提高至25%。这一威胁促使墨西哥政府迅速响应，最终双方达成协议，墨西哥同意采取强力措施阻止非法移民，因而特朗普的关税计划被无限期暂停。
▍我们认为特朗普可能会用宣布国家紧急状态来威胁其他国家，以推动美国实现其政治目标，但切实落地此举的概率较低。
具体来看，我们认为美国切实宣布国家紧急状态并实施移民相关的举措概率偏高（类似上一个任期特朗普以此获得建墙资金），但是除了战争时期，在宣布国家紧急状态下直接加征关税的情形只在1971年（美元与黄金脱钩时）出现过，我们认为在宣布国家紧急状态下直接加征关税的概率较低，更多可能的是美国总统以此威胁，将此作为贸易谈判工具使用。但特朗普上台后关税政策确实是今年最重要的尾部风险，如果美国总统最终切实通过宣布国家紧急状态加征关税，将对全球金融市场造成剧烈波动。
▍风险因素：
特朗普上台后其政策倾向超预期；美国对华鹰派超预期；美国与其他国家贸易摩擦风险超预期等。
