邓小平与西南少数民族地区的政权建立
摘要：1949年底至1952年7月，在邓小平主政西南期间，他主持制定了西南少数民族地区的建政方针，精心谋划前期事宜，做好建政的准备工作，通过典型实验，由点及面，稳步推进全面建政工作，使民族区域自治制度在西南迅速建立起来，从而为西南少数民族地区的经济发展和社会全面进步奠定了基础。
关键词：邓小平；西南；少数民族地区；建政
建国前后，随着西南各地的逐一解放，如何在新解放区特别是西南少数民族地区迅速建立人民民主政权便成为一项紧迫而艰巨的任务。时任中共中央西南局书记、西南军政委员会副主席、西南军区政委的邓小平同志和刘伯承、贺龙等领导一起按照党中央“慎重稳进”处理民族问题的总方针，以实事求是的精神制定了切实可行的建政方针，从西南少数民族的实际情况出发，通过精心、充分的准备，先试点，后推广，在西南民族地区迅速建立各级人民民主政权，使民族区域自治制度在西南建立起来，从而保障了西南少数民族人民政治权利的实现，为少数民族地区的经济发展和社会全面进步奠定了基础。
一、高度重视民族工作，主持制定建政方针
西南是中国少数民族种类最多、情况最为复杂的地区，历史上少数民族与汉族隔阂很深。生于西南、长于西南的邓小平深知“少数民族问题，在西南来说是很重要的”[1]，要想进入西南地区并站稳脚跟，必须解决好民族问题。早在进军西南之前的1949年9月20日，邓小平同志就主持审定了《二野前委关于少数民族工作指示》，指出西南少数民族种类很多，数量亦大，散布地区很广，要想在西南打开工作门路，必须消除民族隔阂。“在一个相当时期内，我们的目标是求得民族间的和谐，而不是在那里去发动阶级斗争。总之，在少数民族问题上，如果我们犯了急性病，那我们不但办不了好事，而且要造成严重的恶果。”[2]二野前委还专门制定了《进入少数民族区域内的一些注意事项》，详细规定了部队进入少数民族地区必须遵守的纪律，要求各部队指战员尊重少数民族的风俗、习惯和宗教信仰，对少数民族中一些与内地政策不相符的事情，不要性急去干涉，先慢慢进行说服、教育，改造他们的思想。邓小平特别指示进军云南的二野四兵团负责人，云南全面解放的关键和建立人民民主政权的前提，在于“民主团结，民族团结”。二野前委和邓小平关于民族工作的指示，在部队官兵中广泛宣传、学习，为部队进入西南民族地区作好了思想准备。
1949年9月29日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》（简称《共同纲领》）。《共同纲领》第六章第五十一条“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。凡各民族杂居的地方及民族自治区内，各民族在当地政权机关中均应有相当名额的代表。”[3]这是全国少数民族地区建政总的指导原则。
西南解放后，邓小平主持西南局和西南军政委员会召开会议，决定坚决执行人民政协《共同纲领》规定的民族政策，尽快在西南少数民族地区建立各级人民民主政权，实行民族区域自治。为慎重稳进地开展少数民族工作，消除少数民族对中国共产党和新生人民政权的疑虑，消除民族之间的隔阂，以邓小平为首的西南局和西南军政委员会领导决定迅速制定在西南少数民族地区建立政权的纲领，“以便亲密团结各民族的力量，建立巩固的国防，肃清土匪特务，建设新西南，并使各少数民族的人民大众，获得政治、经济、文化、教育的建设事业之发展”。
邓小平深知尽管新中国的成立使国内民族关系发生根本变化，“但民族间的敌对关系虽已改变，民族间的矛盾却没有完全消除，这是因为历史上造成的仇恨、隔阂、猜忌，特别是汉民族对各少数民族的歧视和各少数民族对汉民族的不信任，需要一个相当长的时间才能加以消除。历史上造成的汉民族与其他少数民族间的政治、经济、文化的事实上的不平等，更需要一个相当长的时间才能加以改变”[4]，因此，应坚决反对大民族主义和狭隘的民族主义，极力促成和加强各民族间的友爱合作，共同为建设新中国而奋斗，并将西南各少数民族的应兴应革事项，分出轻重缓急，制定在少数民族地区的施政纲领中，其中政治纲领为：第一，在西南各少数民族聚居的地区，待完全获得解放和革命秩序建立以后，应遵照《共同纲领》的规定，由各民族选举代表，组织各该地区的民族区域自治机关；第二，在西南各民族杂居地区，少数民族在各级政权机关中，均应有相应名额的代表参加；第三，凡少数民族聚居或杂居地区，在各该地区的各级政权机关中，设置民族事务委员会，处理各民族有关事宜；第四，西南各少数民族现存一切不合理的制度，待条件成熟时应依照人民的意志有步骤的予以适当的改革或废除。“纲领宣布了，少数民族很高兴，在高兴的同时，就要问什么时候实行，如何实行。他们要求兑现。如果半年不兑现，一年还不兑现，他们就不会相信我们的政策。这个政治上的问题，不解决不行。”为了加快在少数民族地区建政的进程，邓小平多次敦促西南军政委员会副主席兼西南民委主任王唯舟并亲自指导西南民委制定了一份西南少数民族地区实行民族区域自治及建立民族联合政权的实施草案。
1951年2月24日，邓小平主持召开西南军政委员会第二十五次行政会议，批准并通过了西南民委提交的《关于西南少数民族地区实行民族区域自治及建立民主联合政权的意见》（简称《意见》），呈请中央民委后，作为实行西南少数民族建政的具体方针。《意见》规定：“本区各少数民族聚居的地区，应暂就其所在行政区（如省（署）、专区、市、县、区、乡等）分别建立各级民族自治区人民政府”，“本区各民族杂居的地区，应就其所在行政区，按民族人口比例选出相当名额的代表，组织各族人民联合的政府。各族按照人口比例选出代表时，对区内人口较少的民族应予适当照顾”，“民族自治区及民主联合政权区行使政权的机关，为各该区各族人民代表大会，在各族人民代表大会成立以前，得召开各族各界人民代表会议，各族各界人民代表会议可经批准依法代行人民代表大会职权”，“在实行民族区域自治或建立联合政权以前，应迅速地广泛地吸收各族优秀分子参加政府工作”。
在西南军政委员会第一次全体委员会第五次大会上，邓小平强调：“我们对于少数民族的纲领是正确的，但是少数民族重视的不是口号，而是事实，如果我们只讲不做，他们会怀疑和反对的，所以对于少数民族的各项决议，我们的责任是如何坚决地加以执行”。建政方针的制定，为少数民族工作的开展指明了方向。在西南区社会秩序渐趋安定，财经状况逐渐好转的形势下，邓小平指示西南军政委员会加大在少数民族地区开展建政工作的力度。
二、精心组织调查研究，全面谋划准备事宜
为了确保建政方针得到贯彻落实，使西南少数民族建政工作顺利进行，以邓小平为首的西南局和西南军政委员会在制定建政纲领的同时，精心谋划着前期各项准备工作，为全面建政创造充分的条件。
（一）组织调查研究，掌握实际情况
1950年6月，经毛泽东主席亲自提议，中央人民政府组成中央民族访问团，由刘格平任团长，费孝通、夏康农任副团长，赴西南各少数民族地区进行访问，旨在加强民族团结，密切中央人民政府和各民族的联系。以邓小平为首的西南区领导考虑到西南少数民族地区刚刚解放，情况复杂，民族众多，区域辽阔，交通也很不方便，由一个团进行访问很难深入，耗时也会很长，因此建议分成西康、云南、贵州三个分团，由刘格平、夏康农、费孝通分别兼任分团团长。这个合理的建议很快得到中央的采纳。在中央民族访问团到达重庆后举行的欢迎大会上，邓小平坦陈“在少数民族问题上，我还是个小学生”，“我们对少数民族问题不仅没有入门，连皮毛还没有摸着”，虚心向访问团的专家费孝通等请教民族问题，请他们就如何开展民族工作多出谋划策；同时他指示西南军政委员会副主席、西南民委主任王维舟要抓住这个难得的契机，指派得力干部随中央民族访问团分赴西南各地调查研究各少数民族的历史和现状，宣传党的少数民族政策，解决少数民族迫切需要解决的一些问题。他一再对随访问团下去调查研究的干部强调“要采取非常稳当的态度，从一开始就把民族关系搞好”，“对少数民族的许多事宜，不盲动，不要轻率地跑去进行改革，不要轻率地提出主张，宣传民族政策也不要轻率”。
这次较为全面系统的调查研究历时半年多，取得了很大的成绩，基本弄清了西南少数民族的基本情况。西南少数民族主要有以下特征：第一，种类多，数量大，分布广。在地区广大的西南，少数民族人口约有1800万到2000万，其中藏族约400万，聚居在西藏全境、西康大部地区、云南西北部及川西松潘、理番、懋功地区；彝族约300万，主要聚居于西康、川南和云南北部的大小凉山地区，还有一些散居在云南和贵州西部的毕节等地；苗族约200万，主要住在贵州台江、雷山一带的苗岭山脉和清水江流域；布依族约160万，居住在贵州西南以册亨、望谟一带为中心；其余为回族约100万，民家族约60万，其他民族人口大都在30万以下，最少的只有几千人，散布在云南、贵州等地。第二，各少数民族地区社会发展状况差异很大，一部分少数民族还分别处在封建农奴制、奴隶制甚至原始公社末期等社会发展阶段。第三，各少数民族地区的经济发展水平差异也很大。一些民族还处在刀耕火种的原始农业阶段。第四，各少数民族地区的政治局面也极为复杂：一是各民族由于自身社会发展状况不同，保持着完全不同的政治制度；二是各民族之间的政治关系错综复杂，隔阂很深；三是在西南边疆地区，种种外国敌对势力的分裂活动猖獗；四是国民党政权在快要崩溃之前，利用西南少数民族区域内的复杂情况和错综关系，到处散布谣言，制造矛盾，潜伏特务，企图在西南造成长期的混乱局面。西南少数民族实际情况的掌握，为邓小平为首的西南局、西南军政委员会提供了可靠的决策依据。
（二）强调吸收少数民族人士参加政府工作，在实际工作中培养锻炼少数民族干部
民族工作中最为关键的是少数民族政治权利的实现，因为少数民族只有享有政治上的平等权利之后，才有停止其落后的可能，才有发展并缩小与汉族文化和经济建设一切事业的可能。因此，邓小平同志将民主建政作为民族工作最迫切的任务。邓小平强调，少数民族人民的解放，除了中国共产党和人民政府的领导和帮助外，更重要的在于少数民族内部人民民主势力的成长，当务之急就是要物色一批比较进步、靠近我们而又与群众有联系的少数民族上层人士参加政府工作，把他们培养成我们的干部。所以，他要求凡成立有军事管制委员会或人民解放委员会的地方，要尽量争取少数民族中进步及开明人士参加，在各省区召开的各界人民代表会议、各省市人民政府委员会及西南军政委员会等，都要普遍延揽各族代表人物参加。因此，在区域自治政府和联合政府尚未建立的这一段时间里，重点是吸收西南各少数民族人士参加政府工作，在实际工作中培养锻炼少数民族干部。至1950年10月止，这一工作取得了较大的成效，其中大行政区级33席，省级68席，省以下至区乡级共3000余席。“大行政区级”指西南军政委员会及其直属各部委，仅西南军政委员会87名委员中，少数民族委员就有11人：王天锡（苗族），天宝（桑吉悦希，藏族），卢汉（彝族），安恩溥（彝族），闵志成（平措旺杰，藏族），邦达多吉（藏族），周保中（白族），张冲（彝族），夏克刀登（藏族），格达（藏族），梁聚五（苗族）。其中天宝、周保中、张冲等很早就投身革命，是党培养多年的西南藉少数民族干部，格达、夏克刀登、邦达多吉等属于具有代表性的藏族上层人士，他们在藏族人民群众中有很强的影响力，卢汉等则是起义的国民党军政要员。在实际工作中培养锻炼少数民族干部为西南少数民族地区开展建政工作作了干部准备。事实证明，邓小平同志这种在实际工作中培养、锻炼少数民族干部的方法是行之有效的，他们不仅在建政过程中起到了不可替代的作用，后来大多都成为了民族工作的骨干。
（三）设立管理民族事务机构，妥善解决建政过程中的问题
在广大党员干部和西南各族人民的共同努力下，西南区的民族民主建政工作开展得十分顺利。当然，少数民族地区的民主建政工作毕竟是一项开创性的工作，期间遇到了一些十分棘手的问题，如行政区划的调整问题、各民族原有政治制度的存废问题、聚居和杂居的确定问题、政权名称的统一问题以及各民族内部的团结问题等等。
为了妥善解决建政过程中的这些问题，邓小平指示西南军政委员会按照中央的要求，设立了专管民族事务的机构———西南军政委员会民族事务委员会（简称西南民族事务委员会或西南民委），并转令西南各省的人民政府以及川西、川南两行署均设置民族事务委员会，省级以下专署、县级辖区有少数民族聚居或杂居情况的，则设民族科，专门处理民族聚居区域及杂居区域的自治问题，各民族的团结及相互关系，各民族的情况调查研究事项和各民族文化教育及宣传事项以及其他有关各民族事务。考虑到西康省人民政府是多民族的联合政府，各部门都涉及到少数民族工作，西昌专署亦为各民族联合组成，康定已成立区域自治政府，为简化工作程序及缩减编额，经由西康省人民政府呈请西南军政委员会，并转请中央民族事务委员会批准后，不专设民族事务机构，下辖个别县份，如宝兴、汉源、雅安则设置民族科。在各级民族事务机构中，大多数成员都是民族干部，如西南军政委员会民族事务委员会的30名委员中，少数民族委员即有17人，占56.7%，这样的干部构成有利于民族事务的妥善处理。
对棘手问题的解决，邓小平同志都要亲自过问。1950年前后邓小平先后发出《关于做好彝民工作的意见》、《对康东政权组织形式的意见》、《对成立东藏自治区人民政府的指示》等指示，要求西南民委和民族工作干部力持谨慎和稳步的态度，必须坚持政策，有计划有重点地一步一步去解决各种问题，认真总结各省区民族政权建设的经验和教训，及时指导各省区纠正工作中发生的错误，将这些问题一一解决，以确保西南区民族民主建政任务的胜利完成。
（四）召开各族各界人民代表会议
在各项条件逐步成熟之时，邓小平要求西南各少数民族地区尽快召开各族各界代表会议。“现在我们民族工作的中心任务是搞好团结，消除隔阂”[5]，“团结的最好形式，就是各界人民代表会议或人民代表大会。”[6]1950年10月底，在西南局委员会第四次全体会议上，邓小平指出关于少数民族工作，在西南可采取民族代表会议形式，讨论少数民族工作问题，凡少数民族问题，必须共同决定，要“广泛运用民族代表会议的形式，去团结教育和争取少数民族，调解民族间的纠纷。”[7]在西南局的统一领导下，各少数民族地区从1950年11月到1951年夏分别召开了各种形式的会议，如座谈会、协商会、联欢会等，特别是民族代表会议最为普遍。
民族代表会议遍及西南5个省区，10多个专区，50多个县区，大多数少数民族聚居和杂居地区都召开了此类会议，社会反响十分热烈。在民族代表会议上各民族代表主要讨论加强民族团结、肃清土匪特务、发展各族人民的生产、贸易、文化教育、医药卫生以及政权建设等重大事项。代表会议决定的事项都是经过各族各界民族代表充分协商，集中了各民族大多数人民以及与人民有联系的领袖人物的意见而决定的，因此为建政工作的推行，奠定了良好的基础。
调查研究、团结少数民族人士、培养干部、设置民族事务机构等准备工作的进行，使在少数民族地区展开全面建政的主观条件已然具备，而各族各界代表会议的召开使少数民族广大群众的政治觉悟迅速提高，他们迫切要求建立自己民族自治的政权。主客观条件的成熟，推动民族民主建政工作进入正式建立民族区域自治和民主联合政府阶段。
三、典型试验，由点及面，稳步推进全面建政
为了平稳推进少数民族民主建政工作，邓小平指示，首先在川北平武县建立藏族自治区人民政府和西康省建立藏族自治区人民政府作为试点，总结经验后再全面推广。“今天我们在西南实行民族区域自治，首先开步走的应是康东，因为各种条件比较具备。第一，藏族同胞集中；第二，历史上有工作基础；第三，我们进军到那个地方后，同藏族同胞建立了良好的关系；第四，那里还有个进步组织叫东藏民主青年同盟，有一百多人。有这些条件，就能马上去做工作。”[8]显然邓小平是考虑到西康东部藏民聚居区藏民比较集中，汉藏关系较为良好，有一定的历史基础，特别是有民族进步力量，因此将这些地方作为试点地区。川北平省区召开会议时间县、区及设治局的藏民有两千余人，早在1950年8月就实行了西南藏民自治，是西南最早实行藏民自治的县。在邓小平主持的西南局的直接领导下，1950年11月17日，西康省藏区首届各族各界人民代表会议在康定召开。会议讨论通过了《西康省藏族自治区人民政府工作任务》、《西康省藏族自治区人民政府组织条例》和《西康省藏族自治区第一届各界人民代表会议团结公约》等决议。会议选举产生了西康省藏族自治区人民政府，天宝（桑吉悦希）当选为主席，夏克刀登、苗逢澍、阿旺嘉措、洛绒倾巴当选为副主席。11月24日，一个辖20县范围，人口达70万的西康省藏族自治区政府正式成立，是西南最大的藏族自治区人民政府。
1951年2月20日，邓小平以西南军政委员会名义发出指示，决定在西南大行政区少数民族地区分别建立民族区域自治及民族联合政权。1951年3月18日，邓小平收到中共西康区委报西南局的《康定地委三个月来工作综合报告》，将康定地委建政工作的主要经验总结为四条：第一，必须在一切工作中充分考虑到各少数民族的特点、情况与所具备的条件，包括每一民族的政治、经济、文化和风俗习惯等；第二，必须加强民族间和民族内部的团结。西康省藏族自治区汉族干部首先以自我批评的方式检讨和批判了大汉族主义的思想和作风，感动了少数民族干部，使之自愿进行批判狭隘的民族主义思想，进而请求汉族干部帮助其进步，
增进了民族间的信任，加强了民族团结，促进了建政工作；第三，要逐步使自治机关民族化，主要是注意民族干部的培养、民族语言文字的保护和民族习惯的尊重；第四，必须帮助自治区域的人民逐步行使其自治权利，各民族自治区在国家的统一领导下享有与其行政地位相适应的政治、经济、财政、文化、教育等项自治权利。3月28日，邓小平将中共西康区委的报告转发各地，并以西南局名义发出《在少数民族地区建立区域自治或联合政府的经验必须加以重视》的指示，要求各地参考康定地委的经验，迅速展开建政工作。
1951年3月底西南民族事务委员会根据邓小平的指示和《意见》提出具体的实施纲要，建议各省区民族政权的建立先从专区级搞起，由上而下的进行。少数民族区域自治和联合政府的建立以专区级一层为重点，主要是考虑到“一个专区的范围内，包括的民族较多，了解各族间的问题比较全面，而一县范围内的民族问题，往往牵涉临近各县，县级政府就无法处理解决。同时又因为专区能容纳辖区内各县的民族代表，团结作用比较广泛，处理问题比较适中。”区域自治和联合政府采取自上而下的办法，是“因为区乡级的民族政权，在聚居区来说，不过改变了组织，增加了民主力量，实际负责的还是各族自己人。而杂居区的区乡政权，因为范围太小，无法处理较大的问题。因此，各民族所热切盼望的政权是
县级和专区级较高机构。由上而下进行的办法还有一些优势，如团结力量较大，代表性较强，能够处理较大的问题，易于把自己民族人民的意见反映上来，干部问题也比较容易解决。”
1951年5月14日，邓小平代表西南军政委员会就云南少数民族地区政权建设的几个具体问题作出批示，“建立专区级政府委员会的目的是在于团结各族代表人物参与政事，便于使上级政令能在各族人民中顺利推行，又便于解决各族人民之间的问题，达到团结之目的”，“为了照顾民族团结，专员或副专员的人选，要尽可能地物色少数民族中的适当人物充任”，“联合政府的实质表现在委员会委员及代表会议代表的名额是按照各族人口比例选派的，在政治上各民族是平等的”。[9]
根据邓小平的指示和西南民委的指导性意见，各省区民族政权的建立，都确定先从专区级搞起，把重点放在专区和县，从上而下的进行，西南少数民族地区政权建设全面展开。
据统计，截至1953年4月，全区范围内已建立起相当于专区、县、区、乡各级的民族区域自治政府共有208个，其中，相当于专区级的有西康省藏族自治区、西康省凉山彝族自治区、四川省藏族自治区、云南省西双版纳傣族自治区4个，相当于县级的贵州省炉山县苗族自治区、云南省弥勒县彝族自治区等14个，相当于区级的有25个，相当于乡级的有165个；全区建立相当于专区、县、区、乡各级的民族民主联合政府共有462个，其中专区级有云南普洱、贵州贵阳、西康西昌等12个，县级有西康康定、云南昆明、贵州黄平、四川松潘、雷波等77个。“这种政权建设的措施，使得西南广大兄弟民族真正当家作主，享受了民族平等及民族民主的政治权利。”[10]
总之，建国初期邓小平为西南少数民族地区政权的建立做出了突出贡献。他按照中央稳步慎进的方针，高度重视少数民族工作，主持制定少数民族地区建政方针，精心谋划各项准备工作，通过先试点后推广，稳步推进少数民族地区的建政工作，成功地在西南少数民族地区建立起各级人民民主政权，使民族区域自治制度得以在西南建立起来，为西南少数民族地区经济发展和社会全面进步奠定了政权基础。
按：宋键，男，湖南双峰人，1977年生，四川省委党史研究室科研人员，法学硕士，主要从事中共党史研究。原文载《贵州民族研究》2010年第5期。图片来源网络。原文脚注已删除，为便于读者了解原文引用史料或特别说明之处，“正文用[1][2][3]”等字样标出。
责任编辑：任皓宇
▽ 西南边疆精选拓展阅读 ▽
