农村村民在耕地上违法建住宅由谁来查处
本文发表于《中国自然资源报》2024年6月5日
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某县自然资源和规划局以某村村民张某非法占用本村小组土地100平方米建住房立案调查，并作出行政处罚决定，要求拆除非法占用的100平方米土地上新建的房屋，并申请法院强制执行。法院经审查认为，根据2020年1月1日实施的新修订《土地管理法》第七十八条规定，农村村民未经批准非法占用土地建住宅的查处职责，由县级以上人民政府农业农村主管部门行使，申请执行人某县自然资源和规划局的查处职权已经发生变更，由农业农村主管部门行使，裁定不准予强制执行申请执行人某县自然资源和规划局申请执行的对被执行人张某作出的行政处罚决定。
对于农村村民非法占用土地建住宅的处罚职权，虽然2019年新修订《土地管理法》有明确的规定，但实务中遇到农业农村部门的异议，并认为，在建设用地范围内的村民违法住宅应归农业农村主管部门查处，在农用地上尤其是耕地上违法建住宅应由自然资源主管部门查处。本文试从地类和职能分工上进行剖析。
一、村民违法建房所占土地不是宅基地
按照农业农村部农村合作经济指导司发的《农村宅基地管理法律政策问答》规定，农村宅基地是农村村民用于建造住宅及其附属设施的集体建设用地。但并非已经建设住宅的土地都是合法的集体建设用地。我国地类认定比较复杂，大的来说，有调查地类、管理地类和规划地类。按照《自然资源部办公厅关于按照实地现状认定地类规范国土调查成果应用的通知》（自然资办发〔2023〕59号）规定，国土调查要按照统一调查标准，依据调查时点国土利用现状认定地类。即调查地类是按照土地利用现状来确定的，通俗的说，叫做所见即所得。如果在耕地上未批先建，那么在调查中该地块的土地用途就是建设用地。这是第三次国土调查确定的土地认定标准。由于每一年自然资源主管部门都会开展年度土地变更调查，并根据实地情况判定地类，但改变地类的建设行为不一定合法。为此《自然资源违法行为查处工作规程》规定，判定违法用地占用地类，应当追溯到违法用地行为发生时最新或者上一年度土地地类，对照现状地类进行判定。如果当时没有合法的建设手续，应当认定为违法占地，即根据是否经过合法审批程序判定是否属于违法用地。
如果村民违法建房占用土地是集体建设用地，该地类明显不是管理地类，否则意味着经过合法审批程序不构成违法。如果是调查的现状地类，宅基地属于土地利用现状中的住宅用地，由于调查出来的现状地类为建设用地并不能保证建设行为的合法性，则应当追溯到未经批准改变地类的前一年的地类，则既可能是耕地，也可能是其他农用地，或者集体建设用地。实际上包括了所有地类。因此农业农村部门只查处村民违法占用集体建设用地建房的说法不成立。
另一方面， 《土地管理法》规定农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由农业农村主管部门处罚。实际上明确指出违法主体是农村村民，违法行为是非法占用土地（非特指占用宅基地）建住宅，无论是否取得宅基地审批，无论占用的是何种用途土地，均属于农业农村部门的法定职责，由农业农村部门负责查处。将占用土地理解为占用宅基地，实际上是一种缩限解释，是行政机关行使立法机关的解释权，是超越权限，也导致在实际执法中难以应用，是违法解释。
农村村民非法占用土地建住宅，实际上属于非法占地违法行为的特别情形，主要是身份和建筑类型特定。在2019年修订《土地管理法》前，土地管理部门都是根据该条对村民违法建房进行处罚的。《土地管理法》修订后，根据机构改革结果，将村民违法建房的查处主体改为农业农村部门，但违法情形没有改变，因此查处范围也不应改变。
二、自然资源部门已经没有村民建房执法的职能
从机构职能层面看，2018年中央对自然资源部和农业农村部的“三定”批文中明确，农村宅基地改革和管理职责，包括宅基地执法由原国土资源部划归农业农村部。《中央农村工作领导小组办公室 农业农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知》（中农发〔2019〕11号）和《农业农村部自然资源部关于规范农村宅基地审批管理的通知》（农经发〔2019〕6号）均规定农业农村部门负责农村宅基地改革和管理工作，建立健全宅基地违法用地查处等管理制度，具体承担指导宅基地合理布局、用地标准、违法用地查处等工作。农业农村部《关于落实党中央国务院2022年全面推进乡村振兴重点工作部署的实施意见》（农发〔2022〕1号）文件规定“统筹推进农村乱占耕地建住宅类房屋专项整治试点，分类确定处置政策，妥善化解宅基地历史遗留问题。”
从司法实践层面看，对于《土地管理法》关于宅基地管理和查处的规定，省外法院系统、检察院系统在司法实践诉讼及裁判中，均认为农村村民违法占用土地（包括各类土地）建设住宅（包括违建时间在2020年1月以前的）应由农业农村部门查处。例如：陕西省商洛市中级人民法院审理的商洛市商州区农业农村局不履行法定职责一案；黑龙江省龙江县人民法院审理的龙江县自然资源局对隋传忠未经批准占用耕地建设住宅违法行为处罚申请强制执行一案；北京市顺义区人民法院审理的程宝利诉北京市规划和自然资源委员会不履行法定职责一案；湖南省永州市零陵区人民法院审理的杨明诉永州市自然资源和规划局一案；湖北省枣阳市检察院向枣阳市农业农村局就农村村民非法占地建住宅的行为提起行政公益诉讼一案等。
按照“依法行政”及“法无授权不可为”的原则，自然资源主管部门在没有法律授权的情况下，继续对农村村民非法占地建住宅的行为（包括违建时间在2020年1月以前的）进行查处于法无据，属于越权行政。
现有法律、机构职能规定、政策性文件及司法实践的裁判规则等均已经明确农业农村部门和自然资源部门在土地管理法中的执法职责，对农村村民这一特定主体实施非法占用土地（包括各类土地）建住宅这一特定行为（包括违建时间在2020年1月以前的），应由农业农村部门依法监管和查处。非这一特定主体和非建住宅这一行为的其他非法占地行为，由自然资源部门查处。
