刊登！​不动产继承登记适用告知承诺制么

记得刚到不动产登记局时有同事咨询，他去办父亲不动产继承转移登记时，登记中心要求他出示没有私生子的证明。他一头雾水难以提供。那是不动产分散登记时的事情，但反映的问题在统一登记后依然存在，不动产登记机构是否以及如何判断被继承人的继承法律关系，包括继承人、被遗赠人的身份，如何审查方可认为符合合理审慎的职责。特别是追求登记效能、优化营商环境的今天，如何让不动产继承转移登记满足群众高效便民的需求，是个极富挑战性的课题。

一、登记机关对继承关系无法进行实质审查

不动产继承转移登记经历了强制公证前置到直接由登记机构审核登记的过程。1991年《司法部建设部关于房产登记管理中加强公证的联合通知》（以下简称《联合通知》）要求，以取得“继承权公证书”、“遗嘱公证书”、“遗嘱继承权公证书”、“接受遗赠公证”等公证文书或者直接依据生效法律文书，作为办理继承登记业务的必要前提。2016年7月，司法部正式发布通知，废止《联合通知》。2016年1月原国土资源部发布实施《不动产登记暂行条例实施细则》，废除了不动产继承转移登记强制公证的做法，继承人可以办理继承权公证后向不动产登记机构申请办理继承转移登记，也可以直接向登记机构申请办理继承转移登记。

但由不动产登记机构直接审核办理继承转移登记并未改变继承登记的办理难度，登记机构参照继承权公证的做法构造审核流程，却没有公证机关的高额收费、专业人员、过错责任等保护机制，导致非公证继承在地方上实施起来难度极大，即使很多开展起来的地区考虑到风险因素转为政府购买公证服务。究其原因，就是因为继承的法律关系复杂，相应的死亡证明、亲属关系证明等相关部门的证明资料不全，比如户籍只能证明现势关系，无法反映户口迁出迁入等情况，要查询亲属关系一定要去公安部门，而公安部门的户籍资料大多在90年代后期比较完善，民政部门的婚姻状况信息就更缺失了，很多地方只有2000年后的信息。由于缺乏权威的机关和证明来认定继承相关法律关系，登记人员也没有司法认定和调查鉴定的权力，要求登记人员对继承法律关系进行实质审查并确保登记正确是不可能完成的任务。特别是《民法典》后，取消公证遗嘱的优先效力，如何确定最后一份遗嘱，也只有被继承人才知道。因此应当转变思路，将不动产登记机构的审查责任转为是否按照《不动产登记操作规范》规定的程序和要求进行审查，而非审查登记人员能否认定继承人、遗嘱等实质性的登记原因关系。从司法角度看也是一样的道理。案件发生的客观事实真相是无法追溯的，司法人员只能根据证据证明的证据事实来进行判决。对于继承、遗嘱、遗产管理人等法律关系的认定，可以交由专门的继承法院来确定。

二、告知承诺制在非公证继承登记推行的障碍

上已述及，登记机关在继承登记中按照规范审核即应视为履职尽责。由于年代久远、材料缺失等原因，申请人难以取得死亡、亲属等继承关系证明材料，对于公证机关，这不是问题，他们可以进行调查，每宗按财产比例收取较高的公证费用。但房产转移登记的手续费一直在80元，登记人员人手不足，专业不够，无法代替公证员进行调查。申请人应当自行举证，这也是不动产登记申请的原则。为解决这个难题，推行告知承诺制被视为一个便民利民的举措。

2019年自然资源部印发《不动产继承登记告知承诺制试点工作方案》，将不动产继承登记纳入试点范围，并选取广州、无锡等4地开展试点工作，逐步推广不动产继承登记，申请人确实难以获取死亡证明、亲属关系证明材料的，以书面承诺方式替代死亡证明、亲属关系证明，上海、广州等多地也出台不动产继承转移登记的告知承诺制指南。各地的规定虽然不尽相同，但态度都是一致的谨慎，比如大多地方将被继承人死亡时超过80周岁作为申请人无法取得被继承人父母死亡时间及证明的情形，上海规定为90岁。究其原因，除了对于审查责任认定不明外，缺乏对违反承诺人的追责措施也是重要的因素。

很多地方将通过告知承诺制取得的不动产限制转让年限，但可能引发法律风险。也有的将违反告知承诺制的申请人列入黑名单进行信用制裁。且不说有何威力，国务院办公厅印发《关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》，明确所有信用措施的运用，包括纳入信用记录、列入“黑名单”等，都要有党中央、国务院文件为依据，或者有国家层面和地方有立法权的机构出台的法律法规作为依据，严格依法依规。

不动产是重要的生产生活资料，如果通过告知承诺制可以免除举证义务，势必会有许多钻空子的人，引发道德风险。而被转移的不动产取得人可以适用善意取得制度保有该不动产，从而给真实权利人造成不可挽回的损失。因此2020年《国务院办公厅关于全面推行证明事项和涉企经营许可事项告知承诺制的指导意见》明确直接涉及生命财产安全以及重要涉外等风险较大、纠错成本较高、损害难以挽回的证明事项不适用告知承诺制。不动产登记应在其列。

三、应当建立第三方认定机构

实际上，除了缺少证明材料等情形外，不动产登记中适用告知承诺制的地方很多，只是不以告知承诺制的方式出现。比如监护人承诺对被监护人不动产权所进行的处分是为被监护人的利益，登记人员无权追踪也无权认定监护人是否为被监护人利益处分其不动产，只要按照规范要求收取承诺书等申请材料即可。在不动产继承登记中，没有继承权公证书的，受理登记前应由全部法定继承人或受遗赠人共同到不动产所在地的不动产登记机构进行继承材料查验，重点查验当事人的身份、当事人与被继承人或遗赠人的亲属关系、被继承人或遗赠人有无其他继承人、被继承人或遗赠人和已经死亡的继承人或受遗赠人的死亡事实、被继承人或遗赠人生前有无遗嘱或者遗赠扶养协议、申请继承的遗产是否属于被继承人或遗赠人个人所有等，并要求申请人签署继承（受遗赠）不动产登记具结书，保证被继承人（遗赠人）死亡时间、继承人等事项真实性。不动产登记机构还可以就继承人或受遗赠人是否齐全、是否愿意接受或放弃继承、就不动产继承协议或遗嘱内容及真实性是否有异议、所提交的资料是否真实等内容进行询问，由全部相关人员签字确认。可以看出，在上述程序中，登记机构虽然尽了很大努力，但如果继承人蓄意欺骗或者确实不知，存在被遗漏的继承人或者遗赠人也是在所难免的，这里的询问笔录和继承（受遗赠）不动产登记具结书实际上相当于告知承诺制，只是登记人员以合理审慎的职责尽量确保登记的真实准确性，避免告知承诺制带来的道德风险。

特别是由于立法缺失导致的私生子继承问题。法国等大陆法系国家有非婚生子认祖归宗的程序，经过父或母确认的非婚生子方可取得继承权。但我国《民法典》确定了所有子女的继承权，却没有对是否婚生作出规定，也没有认祖归宗的程序，很多地方为了避免法律风险，要求继承人证明被继承人没有其他非婚生子女。从证明责任上说，对不存在的事情是难以证明也无从证明的。但从实质审查的角度看，登记人员如果要保证所有法定继承人取得继承权，必须要有此类证明事项。

因此要将对登记人员的审核责任从实质审查确保登记真实无误转为建章立制，从登记操作规范明确登记人员应当履行的程序和审核要求。一方面要从登记人员的审查责任入手，将登记人员审慎审查的职责限定于按照登记原因证明文件及《不动产登记操作规范》要求的程序进行审查即可，类似法院的民事诉讼，由申请人自行提交证据证明自己的主张。除了按照职责和能力可以审核出来的错误外，不对法律关系进行认定和审查。另一方面，要从申请人和行政机关的双重维度设置告知承诺制的法律责任，构筑全面覆盖的责任追究机制，遏制申请人虚假承诺并确保行政机关尽到审慎审查的义务，让告知承诺制在不动产继承转移登记中推广应用，真正提升登记效率、节省相对人的申请成本。对于虚假承诺的申请人，要从行政责任、信用责任、民事责任等方面构建监督体系。要将申请人的失信行为纳入公共信用信息服务平台，并参照新加坡立法建立行政处罚制度，并建立登记机构责任豁免规则责任。对由于虚假承诺导致的登记错误，只要登记人员在主观上无过错、客观上尽到审慎审查责任，不能追究登记机构或者登记人员的法律责任。而最好的解决办法，就是参照德国、美国等地立法，建立由公证机关和继承法庭等权威第三方认定机构，确定继承人、遗嘱效力等继承中的法律关系。