土改时期的老房子如何确权登记
本文刊登于《中国不动产》2024年第3期
在不动产登记部门多年，经常会遇到有人拿着很早以前的土地所有权契证来咨询能否办理不动产登记。大部分是土地改革时期的，也有建国前、民国时的，甚至前朝的也有。新中国成立以来我国土地制度经过多次天翻地覆的变革，欲确定历史时期的产权，首先要明晰其间的产权政策变动内容。本文梳理了每个阶段的政策变动，讨论如何根据不同情形确定相应的处理方式。
一、土地所有权和使用权制度变革的历程
新中国成立后的土地改革没收了地主的土地及其在农村中多余的房屋，分配给无地少地及缺乏其他生产资料的贫苦农民所有。1950年《中华人民共和国土地改革法》规定，土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证。土地制度改革以前的土地契约，一律作废。最高人民法院在对土地证和老红契效力问题的解答（〔1955〕法行字第16242号）中明确，在土地改革以后，所有以前的一切老契，均已作废。土地改革时期，农民可以拥有私有土地所有权，1954年《中华人民共和国宪法》第八条规定，国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。只有矿藏、水流，由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源，属于全民所有。
上个世纪60年代人民公社化运动时期，建立了农村人民公社作为社会主义的集体经济组织，分为公社、生产大队、生产队三级。
1962 年 9 月27日中共八届十中全会通过的《农村人民公社工作条例（修正草案）》规定：全大队范围内的土地，都归生产大队所有，固定给生产队使用。社员的房屋，永远归社员所有。
人民公社化运动和修正草案的出台，意味着我国消灭了土地私有制，农民原有的集体土地所有权转由作为农民集体经济组织的人民公社（生产队）享有，农民享有原有集体所有土地的使用权（包括宅基地使用权）。人民公社后来演变为乡镇、村、村民小组三级集体经济组织。2011年《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》要求开展农村集体土地确权登记发证，明确要将土地所有权确认给村民小组农民集体、村农民集体所有或乡(镇)农民集体，并于2012年底前完成。
1962年的修正草案公布实施时间是现今我国确定土地所有权的重要时间界线，草案第21条规定的“土地、牲畜、农具、山林、水面、草原的所有权和经营权，经过社员大会或者社员代表大会讨论同意，定下来以后，长期不变，”就是后来俗称的“四固定”，是目前我国处理土地所有权、使用权、林权权属争议的主要依据。1991年《最高人民法院关于村委会与所属村民小组的土地纠纷案应如何适用政策法律问题的复函》及原国土资源部《关于带地入社土地确权问题的复函》均认为，处理土地权属争议以土改、合作化、四固定时的权属为准。经过了带地入社和1962年的“四固定”，生产队范围内的土地，无论其是否原为国有，都应确定为集体所有。1982年从宪法层面确定了我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制，农民不再享有集体土地所有权。
二、土地改革时期土地所有权契证的效力
1996年原国家土地管理局《对天津市土地管理局关于坟地及公用房屋用地登记问题的请示的批复》明确，根据我国现行法律规定，土地属于国家所有或者集体所有，解放后颁发的私有土地契证现均已失效，不再具有法律效力。原私有土地契证认定房屋内的土地，目前仍由原所有人合法使用的，可确定其国有或集体土地使用权。依法已由其他人使用或空闲未利用的土地，原土地所有人不再享有土地使用权。
虽然自然资源部网站答复认为该文件已经失效，但从现有的法律法规中推导出来：人民公社时期农民带着私有土地进入农村集体经济组织（公社、生产大队、生产队），修正草案和《宪法》均明确由农村集体经济组织作为集体土地所有权人享有农村集体土地所有权，原来土地改革时期颁发的私有土地契证当然失效。农民享有由土地所有权转化而来的集体土地使用权（宅基地使用权）。修正草案及1963年《中共中央关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》同时明确社员的宅基地仍归各户长期使用，长期不变。宅基地上的附着物，如房屋、林木等永远归社员所有，社员有买卖或租赁房屋的权利。房屋出卖以后，宅基地的使用权即随之转移给新房主，但宅基地的所有权仍归生产队所有。因此农民继续保有原有房屋的所有权，并可以买卖、置换、调配等。1996年批复所指的仍由原所有人合法使用，主要是为了确认在这段时间没有经过置换、买卖等交易行为，依然属于原宅基地所有权人占有使用，即房屋所有权人没有发生变化。只有原有房屋的所有权人可以享有集体土地使用权。
同理，1990年原国家土地管理局在答复最高人民法院民事审判庭《关于城市宅基地所有权、使用权等问题的复函》中认为：我国1982年宪法规定城市土地归国家所有后，公民对原属自己所有的城市土地应该自然享有使用权。
三、土地改革时期颁发的土地所有权契证如何确权登记
1986年《土地管理法》规定，集体所有的土地和国有土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。当时的土地登记和确权是同一个行为，土地所有权和使用权的首次登记兼有确权的作用。当时的土地登记类似澳大利亚“托伦斯”登记，“由登记而获得土地权利”。登记机关对土地登记进行实质性审查，具有确定土地所有权和使用权的效力，可以依据土地改革时期的私有土地契证和继续使用房屋的事实，确定集体土地使用权，并颁发集体土地使用权证。
2008年《物权法》则将不动产登记与不动产物权的行政确认区分开来，将登记作为物权法定公示手段，并派生出不动产登记具有推定登记簿记载的权利真实有效的效力，更接近德瑞等国的权证登记制，法律行为和登记的双重法律事实决定不动产物权变动的效力。原国土资源部《土地登记办法》及国务院《不动产登记暂行条例》均将登记定义为将相关不动产权利事项记载于登记簿的行为。最高人民法院对行政案件案由的规定将登记和确权分为不同的案由，不动产登记属于行政登记，土地等自然资源权属确权属于行政裁决，这就把确权和登记的关系分清楚了。因此不动产登记不是行政确认或者确权，而应当作为公共服务类行为。
对于土地改革时期已经颁发私有土地契证的，应当先按照1995年原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》确定土地使用权。对土地公有制之前，通过购买房屋或土地及租赁土地方式使用私有的土地，土地转为国有后迄今仍继续使用的，可确定现使用者国有土地使用权。因原房屋拆除、改建或自然坍塌等原因，已经变更了实际土地使用者的，经依法审核批准，可将土地使用权确定给实际土地使用者。
《土地管理法》（1986年）允许城镇非农业户口居民使用集体所有土地建住宅。《土地管理法》（1998年）删除了非本村村民可以申请宅基地的规定。1999年5月6日国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》禁止向城市居民出售农民的住宅，禁止城市居民占用农民集体土地建住宅。因此1999年5月6日前，非农业户口居民（含华侨）既可以通过申请审批方式，也可以通过接受转让、购买房屋方式取得宅基地，原在农村的宅基地，房屋产权没有变化的，可依法确定其集体土地建设用地使用权。
鉴于目前没有对行政确权进行单独的程序性规定，建议参照2020年自然资源部《宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作问答》，查明土地历史使用情况和现状，由所在农民集体经济组织或村民委员会对宅基地使用权人、面积、四至范围等进行确认后，公告30天无异议或异议不成立的，由所在农民集体经济组织或村委会出具证明，并经乡（镇）人民政府审核批准，属于合法使用的，予以确权登记。如果原有土地上房屋依然存在，可以按照原有面积确定土地使用权并登记发证。
