编者按：
习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调，要健全美丽中国建设保障体系。统筹各领域资源，汇聚各方面力量，打好法治、市场、科技、政策“组合拳”。
在构建自然保护地体系过程中，传统的征收、置换、租赁等手段，所需资金量庞大、用时过长、对农民的权利保障不足，而地役权作为一种按照合同利用他人不动产的方式，可有效兼顾效率与公平，实现生态保护与民生福祉的双赢。本期邀请相关专家，探讨如何加大法律和政策供给，用活用好地役权制度，助力自然保护地生态保护体系建设。
运用地役权制度助力自然保护地生态保护体系建设——
守护生态环境 实现多方共赢
本文发表于《中国自然资源报》2023年8月9日
探索构建自然保护地地役权制度，由行政机关对集体土地的利用方式加以规范和引导，以国家公园管理建设的必要需求为界限，对集体土地上的权利作出限制，最大限度地降低对当地居民生产生活带来的不利影响。同时，充分调动当地居民能动性，实现自然生态系统的多元共护。
保护地管理不宜“一刀切”
自然保护地是由各级政府依法划定或确认，对重要的自然生态系统、自然遗迹、自然景观及其所承载的自然资源、生态功能和文化价值实施长期保护的陆域或海域。国家对自然保护地的人为活动有诸多限制乃至禁止。《自然保护区条例》规定：“禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动”。《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》规定，国家公园和自然保护区实行分区管控，原则上核心保护区内禁止人为活动，一般控制区内限制人为活动。
我国自然保护地中有大量的集体土地。一般来说，自然保护区设立点是社会经济发展水平较低、自然环境状况破坏较小，或可以提供舒适性环境资源服务的发展中地区。该区域一旦被设定为自然保护区，当地居民利用环境资源的传统权利就会受到极大限制，原有自由进出获取环境资源与产品的传统权利被剥夺，实质上是一种“特别牺牲”，如未能得到合理补偿，对他们来说是不公平的。
保护自然生态系统的原真性、完整性，需要实行自然保护地差别化管控，加强对集体土地使用权的管控。实践中的征收、赎买、置换、征用、租赁、相邻关系等制度，无法有效契合国家公园管理建设对集体土地的需要，所需资金量庞大、用时过长、对农民的权利保障不足，甚至还有可能破坏原有的人地关系。
在这种情况下，地役权作为一种土地用途管制方式，兼顾了效率和公平，是种较好的选择。地役权源于罗马法，指的是为增加特定土地（需役地）的利用价值，支配他人土地（供役地）的权利，这种权利可以通过合同约定并进行登记。起初，地役权仅用于调整私人之间土地利用的关系。随着经济社会的发展，地役权的主体、客体和功能不断扩展，越来越多地服务于公共利益。美国、加拿大等普通法系国家有丰富的保护地役权立法和实践，法国和爱沙尼亚等大陆法系国家也建立了类似的制度。但目前我国各地关于自然保护地地役权的法规、政策和合同文本，其主体、权利内容、创设程序和登记要求等存在较大差异。一些地方因担心缺乏法律依据而未开展，影响了自然保护地地役权的实践探索。
适用地役权遭遇制度空白
我国当前的地役权制度源于大陆法系，并有所拓展。首先是将地役权范围从土地拓展到不动产。其次是扩大设立地役权的主体范围，将土地使用权人也纳入进来。不动产权利人，既包括传统上的土地所有权人，又包括房屋所有权人、森林林木所有权人，因此土地使用权人也可以设立或承担地役权。由于合同的灵活性，地役权的范围可以依据自然保护地的管制要求进行约定，包括管护、修复等积极作为地役权，也可以包括禁止砍伐、放牧、狩猎等消极作为地役权。相关义务通过地役权合同的约定，以事先协商的方式充分告知，取得相对人的理解和支持，另一方面也可大大减少资金成本，同时给予相对人一定的补偿。地役权自地役权合同生效时设立。当事人可以向登记机构申请地役权登记，明确地役权合同中约定的供役地利用目的和方法等，并赋予物权效力。
我国《民法典》规定的地役权适用范围较为狭窄，没有为了公共利益的保护地役权。从法理角度来看，地役权的本质是两块不动产之间存在的法律关系，是一种为提高自己不动产利用效益而利用他人不动产的权利安排，具有一定的从属性，即依附于需役地。地役权要求必须有需役地存在，目的是提高自己不动产的效益，而自然保护地内在集体土地上设立的地役权一般缺乏明确的需役地，也并非为某块特定的不动产，而是为了公共利益需要，提升整体的自然资源生态价值。
另一方面，设定地役权的主体往往是自然保护地管理机构，并非不动产权利人，而供役地的主体则至少有两类，包括集体土地所有权人和集体土地使用权人，可能存在权属争议和权属不清的状况。另外对于需役地权利人和供役地的义务人主体能否是不动产权利人，立法和登记规则没有明确的规定，地方实践中自然保护地地役权更多的是通过协议来实现，法定性和约束力不足，难以办理不动产登记。
完善保护地地役权制度
传统地役权是属地地役权，以相邻的供役地与需役地的存在为前提。而自然保护地地役权是不需要需役地存在的属人地役权，为某人而非特定土地的便利而存在。其通过在供役地上设立义务、负担来保护土地的生态环境价值，具有公益性。政府取得地役权不必支付该土地的全部市场价值，可以减少政府对生态环境保护的投入。供役地义务人仅仅丧失了土地开发权，仍然享有其他权能。
相对传统的环境保护工具，自然保护地地役权还具有一定的预防功能，可以较早规避破坏性开发，提高公民参与生态保护的积极性主动性。美国专门出台《统一保护地役权法》，应用于农地、森林、湿地、流域和水资源、野生动植物栖息地、生物多样性、景观等方面。很多国家都借鉴美国保护地役权的经验，发展这类形式的契约或协议，也取得了良好的成效。
自然保护地地役权本质在于通过地役权这一私法工具，建立可持续的自然保护义务。为更好保护自然保护地，有必要将该制度引入中国。基于物权法定的原则，可以在《民法典》或有待制订的《自然保护地法》《国家公园法》等生态环境保护单行法中，设立包括自然保护地的地役权制度，明确自然保护地地役权的设立、条件、登记等内容。也可以调整地役权的内涵，把传统的地役权改造为可以在不存在需役地的情况下为特定人的利益或公共利益而设定，需役地具有不确定性，不必是某一确定的地块，不限制与土地的距离与面积，只需要考虑与其生态保护需求有关即可。
构建自然保护地地役权制度，由行政机关对集体土地的利用方式加以规范和引导，以国家公园管理建设的必要需求为界限，对集体土地上的权利作出限制，将最大限度地降低对原住居民生产生活的影响，为我国建立以国家公园为主体的自然保护地体系提供重要的支持。同时充分调动当地居民能动性，实现自然生态系统的多元共护，可以吸引社会力量通过购买和捐赠保护地役权参与自然保护地的建设。当前，我国自然保护地地役权制度尚处于探索阶段。随着未来我国对乡村生态环境保护的重视和生态治理能力的不断提高，这类充分尊重自然资源产权、符合生态文明建设理念的政策措施可以在更大范围推广。
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