地方政府的政策整合如何促进政策有效执行——云南省S县政策“组合拳”的案例研究

政策执行是政策过程的重要环节，是联通政策目标和政策结果的中间过程，承载着国家战略落地的重要使命。作为超大型国家，从中央到地方的执行链条使得政策执行的中国情境更具复杂性和动态性。地方政府的政策执行过程经常呈现出时序上的波动性和横向上的多样性，产生了差异化的政策结果。这凸显了政策执行研究的重要性和必要性。目前，政策执行研究经历了“自上而下”、“自下而上”和“整合研究”三个阶段的迭代，激荡出众多分析框架和理论模型。概括来看，现有研究对政策执行的解释可以归纳为三个方面：政策属性、政策行为和政策环境。

政策属性的解释路径认为，政策执行的差异可以归因于政策属性的不同，即政策本身的特性或是类型会影响政策执行。政策问题的可控性，表征为政策问题的复杂性和不确定性，是政策属性差异的来源。具体来看，政策的模糊性和冲突性，造成了行政性执行、政治性执行、试验性执行、象征性执行的差异化政策执行结果。但是，适当的政策模糊性可以预留政策创新的空间，是应对复杂政策情境的必要条件。除了政策特性以外，政策类型也是影响政策执行的重要因素，比如，分配政策、再分配政策、规制政策、构成性政策所面临的执行阻滞和偏差是不同的。此外，政策本身的缺陷也会导致政策执行距离的产生。研究发现，政策目标设置过高会导致基层对政策的形式化执行；政策适用性不足也会导致政策执行波动；政策的多变性则会引发政策执行困境。然而，政策属性并不是静态不变的，政策主体会采取一定的“转化工具”，实现模糊性政策的清晰化，这也从侧面说明政策行为亦会影响政策执行。

政策行为的解释路径认为，政策行动者及其行为、动机、策略、认知等会影响政策的有效执行。部分研究关注地方政府及其干部对政策执行的能动作用，发现诸如“政策变通”、“选择性执行”等地方政府多样化的应对策略会导致政策执行偏离。另一方面，地方政府也会通过“示范”等方式实现政策的创造性执行，尤其是作为战略性群体的地方干部会发挥其主观能动性，通过组织整合、资源动员、政策调适等方式促成政策的有效执行。不仅是地方干部等精英群体，街头官僚亦在政策执行中占据重要位置。街头官僚会通过敷衍、附加、替换及抵制等变通策略，改变政策内容和执行方式；但街头官僚也会通过政策修补来提升政策执行的适应性。除了政策主体以外，目标群体的作用也不可忽视，例如，居民的抗拒、投机、冷漠、敷衍等规避策略，会导致垃圾分类政策的悬浮。此外，部分研究跳出单一主体的视角，强调多个主体的互动过程对政策执行的影响。例如，基层政府间的共谋所导致的政策偏离，上下级互动达成的“共识式变通”，基层政府还会与企业、民众等目标群体共谋，运动式应对上级政府的政策考核。可见，基层政府与目标群体的“调适性联结”对政策的有效执行至关重要。

另有研究关注政策环境对政策执行的结构性约束，既包括宏观环境，也包括微观环境。就宏观环境而言，制度环境和社会情境是政策执行最为重要的影响因素。关注制度环境的研究认为，纵向府际关系是影响政策执行的体制性因素，上级政府通过行政发包制、目标责任制等纵向约束机制干预下级政府的执行行为。横向部门分化也是影响政策执行的结构性力量，例如，高度分化的科层结构带来的组织摩擦会导致政策执行的偏离。政策执行不仅发生于制度环境，也嵌入于社会情境。在非正式执行情境中，“人情”、“面子”等关系资源发挥着重要作用。有时候，地方派系、社会网络等非正式激励对地方官员政策执行绩效的影响更为显著。在宏观环境之外，以执行结构为代表的微观环境也会影响政策执行。执行结构的研究促生了政策执行网络的视角，这一视角关注政策行动者的关系结构与政策执行之间的互动关系。新近研究则注重发掘结构和行动的交互作用对政策执行的影响，譬如，地方政府执行自主性的发挥，需要向上争取制度空间和向下管理社会机遇。

既有研究对政策执行问题进行了丰富的诠释，美中不足的是：大部分研究仅仅关注单一政策情境下的政策执行问题，对于多元政策情境下的政策执行问题则着墨不多。比如，政策属性的解释未触及政策关系的调适可能影响单一政策属性这一问题；政策行为的分析依然局限于单一政策内部的行动者及其互动；而政策环境的研究并未意识到不同政策之间的相互联系和相互影响。可以说，既往的政策执行研究偏重于对单一政策执行过程的考察。然而，在实践中，可以明显看到产业发展、生态文明、乡村振兴等领域的政策存在时间交错性和空间重叠性。地方政府面临着如何同时执行不同政策的问题，即打好政策“组合拳”的问题。“打好政策‘组合拳’”这一政策话语经常见诸官方文件和新闻报道，既有研究的缺憾在于忽视了政策执行实践中这一普遍存在的现象。这既无法从理论上回答不同政策之间关系如何影响政策执行，也无法从实践上有效指导地方政府对于不同政策之间关系的协调。

基于此，本文以云南省S县“打好政策‘组合拳’”这一经验现象为研究案例，分析地方政府如何同时执行不同政策，以阐明地方政府的政策关系调适及其影响政策执行的过程，进而回应政策关系如何影响政策执行这一更为一般的理论问题。

政策执行是政策研究中历久弥新的重要议题。如前所述，既有研究多是关注单一政策执行情境，这预设了政策执行发生于单一且分离的政策子系统之中，相对忽视了不同政策子系统之间的互动关系。早在20世纪80年代，就有研究提出“政策整合”的概念，道明了协调和整合不同政策之间关系的重要性，后续研究则相继阐述了这一概念的内涵、特征和测度。延续政策整合的理论脉络，本文尝试构建关于政策整合与政策执行互动过程的分析框架。这一分析框架的理论关切在于：一方面，将发轫于西方的政策整合理论作为个案研究的理论标的，试图基于中国场景的问题意识和经验事实对其进行比较和拓展，具言之，如果将“打好政策‘组合拳’”视为政策整合在中国场景下的具体演绎，相较于西方，中国场景下的政策整合有何不同；另一方面，为探讨中国场景下的政策执行提供新的解释视角，打好政策“组合拳”是中国政策执行过程中耳熟能详却鲜有研究的经验现象，本文将政策整合的理论触角延伸至政策执行环节，试图深入剖析这一现象背后的理论意涵，即地方政府的政策关系调适及其影响政策执行的过程和机制。

（一）政策整合的概念厘定

自诞生伊始，政策整合即被视为应对复杂性、跨域性政策问题的系统解决方案。由于经验世界的复杂性和学科视角的多元性，早期研究对政策整合的界定缺乏统一性，分殊为政府中心和治理中心两条路径，政府中心路径强调不同政策部门之间的协调和配合，治理中心路径强调通过不同政策目标的兼顾和政策工具的采用以实现政策问题的解决。后续研究则试图弥合两条路径的分歧，将政策整合视为协调不同政策子系统、组合不同政策工具以化解复杂性政策问题的多维过程。这些界定以西方的经验为基础，而与西方的制度情境不同，在我们国家，党的全面领导使得政策之间高度关联和体系完整。因此，基于中国场景的政策整合具有更为丰富的概念内涵，其实质是政策关系的调适，是政策主体试图在不同政策之间实现关联和互动，意指针对在时间、空间或功能上具有交集的不同政策，政策主体对这些政策的政策目标、政策工具、政策子系统等要素进行正式或非正式的重组，实现政策系统的结构优化和良性互动，进而提升政策认同、减少政策阻力、重构政策责任和集约政策资源，催生政策系统的整体效应。

上述定义接续了西方语境下政策整合作为多维过程的共识，但中国场景下的政策整合具有更强的整合力度和更广的整合宽度，在政策整合的前提、领域、过程和结果方面呈现出不同的内涵特征：第一，政策整合的前提是政策在时间、空间或功能上具有交集，但并不要求政策在这些条件上的完全同一性；第二，就领域而言，政策整合并不局限于某一复杂性政策问题，而是可以跨越不同的政策领域，同时统筹协调不同类型政策之间的关系；第三，就过程而言，政策整合不仅仅是聚焦于政策设计和工具层面，还涉及不同主体之间责任划分、资源配置等更深层次的治理结构调整；第四，就结果而言，政策整合虽然兼顾不同政策的多元目标，但强调不同政策效应之间的良性互动，注重政策整体效应的实现，即不同部门在实现子系统目标时，需要兼顾政策系统的整体目标。

需要说明的是，政策整合不同于政策组合或政策捆绑。政策组合与政策整合皆涉及政策元素的匹配问题，但前者的核心是政策目标和政策工具的匹配，较少涉及不同主体的协调及其治理结构的调适。政策捆绑则是将一项政策作为另一项政策的手段或工具，从而提升政策执行的合法性和传导政策执行的压力，并不考虑捆绑的科学性和必要性。因此，政策整合的内涵和外延更为丰富，是对不同政策要素进行系统性匹配和整体性调适，牵涉不同主体的责任划分、资源配置等治理层面的问题，需要考虑政策之间的整体效应，不只是简单的工具和目标的组合关系，更不是将一项政策作为另一项政策执行的工具或是手段。

（二）政策整合的分析框架

政策整合的影响不仅止步于政策制定环节，可能贯穿于政策执行等政策过程的更多环节。本文尝试构建关于政策整合与政策执行互动过程的分析框架（见图1）。这一分析框架的核心命题是，政策整合一定程度上能够化解资源不足、利益冲突等执行困境，从而促进政策的有效执行。具言之，在特定的政策场域中，不同政策的政策目标、政策工具、政策子系统等政策要素并不是彼此独立的，往往相互冲突、协调和互补，而政策整合能够调适不同政策关系和重组不同政策要素，进而提升政策执行效能。这一过程经由两个相互交织的环节实现：

（1）政策整合的运作方式。政策整合是一个政策目标价值统合、政策工具组合实施、政策系统结构集成的动态运作过程。不同政策具有不同的政策目标，甚至一个政策也可能具有多重目标。这些目标之间的冲突或是竞争，会阻碍政策执行。因此，政策目标价值统合指的是，提升不同政策之间目标的共享程度和一致程度，实现多元化目标从分立到统合。这主要体现在两个方面：一是总体目标的统一设定，确立具有价值兼容性的总体目标可以提升不同政策之间目标的一致程度；二是具体目标的相互嵌入，可以提升不同政策之间目标的共享程度。政策整合的另一重要维度是政策工具的组合实施，可以将其描述为通过对象识别、工具匹配和分类实施等具体环节，超越政策领域和政策属性的边界限制，将源于多个政策部门的政策工具共同作用于政策对象，实现单一工具的组合实施。适配的政策工具组合可以优化政策工具与政策对象之间的交互关系，催生新的政策效应和提升政策效能。政策系统结构集成则涉及政策整合的治理结构层面，通过政策子系统的纵向统筹和横向联结，打破多元主体和部门分工对政策系统的分割状态，实现政策系统从分散到集成。其中，领导小组、联席会议等议事协调机制的建立尤为重要。

（2）政策整合的作用机制。政策整合通过目标群体建构机制、执行主体交互机制和政策效应叠加机制作用于政策执行过程。不同机制之间是相互影响、相互配合的动态关系，共同作用于政策整合的因果过程。其中，目标群体建构机制指的是，政策关系调适改变了单一政策设计，通过价值、话语、身份等要素的组合、转换和放大，经由价值兼容、宣传优化、身份叠加、意义放大等机制部件重塑特定群体在政策过程中的形象认知和意义诠释，这既可以塑造目标群体的政策认同，又可以提升目标群体的政策参与。执行主体交互机制指的是政策关系调适促进了执行主体之间的良性互动，优化了责任、资源等要素在不同执行主体之间的流动和配置。一方面，政策责任的重构，通过责任的分解、排序和捆绑，实现责任的清晰化和分级化，能够规避责任的冲突和推诿，降低行动的交易成本，提高执行的协同行动能力；另一方面，政策资源的组合和创新通过资源的内部重组和外部拓展，改变了单一政策下的资源总体存量和配置方式，既能够将有限的资源整合到重要且效益较高的政策项目上，又可以避免不同政策的重复建设，提升执行的资源配置效率。所谓政策效应叠加机制，意指政策整合通过协调在时间、空间、功能上交叉重叠的不同政策，能够统筹政策之间的相互影响，提升政策效应的整体性、协同性和互补性。政策执行会产生超越目标群体或是政策问题的溢出效应，政策溢出效应可能阻碍目标政策效应的发挥，进而导致政策失败。而政策整合可以通过单一效应综合、负面效应消解和激励效应补充等机制部件应对不同政策效应的相互影响。比如，A政策对目标群体带来的负面效应，可以通过B政策带来的正面效应予以消解，即多重政策效应的叠加能够弥补单一政策效应的缺陷。

（一）研究方法

本文的目的是对云南省S县“打好政策‘组合拳’”这一现象进行探索性研究，这一现象目前缺乏学理性的提炼和分析。由此，本文采用个案研究方法。因为，个案研究往往以现行理论为标的，既可以通过“分析性概括”和“比较的策略”，达至一种类型代表性，以穷尽一类现象的特征，又能够以丰富的故事细节描摹隐藏于现象背后的因果机制。选取云南省S县的政策实践作为案例，原因在于：

（1）案例的典型性和适配性，符合个案研究的“理论相关度”需求。本文的研究聚焦点是地方政府的政策关系调适影响政策执行的过程。S县早在2016年就提出“以生态建设为统领推动全县经济高质量跨越发展”的工作思路，并开始整合相关政策；特别是2021年明确“以Y湖保护治理统揽经济社会发展全局”的工作总要求之后，该县更是加大了整合相关政策的力度。上级领导视察和当地领导讲话也多次强调要“打好政策‘组合拳’”。对于研究边界的确定，笔者选择“湖泊革命”“乡村振兴”“产业园区”“一湖两城”四项具体政策，一是考虑到S县整合相关政策的时间起点是2016年，二是上述四项政策是S县当下最为重要的工作，也是政策整合的重点对象，这些政策也取得了良好的执行效果。因此，对于上述四项政策整合过程的剖析，能够揭示政策关系调适与政策执行之间的作用关系及其过程机制，这符合案例研究的理论抽样原则。

（2）案例的完整性和丰富性，能够满足个案研究的经验饱和度需要。“打好政策‘组合拳’”这一经验现象存在大量的非正式行为，需要历时性、系统性的沉浸式观察方能获得丰富的资料。笔者对S县的追踪正好契合这一要求。而且S县的政策实践可以追溯至2017年，时间链条的长度丰富了经验材料的厚度。

在资料收集上，笔者于2022年4月至2023年5月追踪了S县的相关政策实践，资料收集的策略是以“湖泊革命”这一S县的中心任务为依托，观察和收集地方政府应对不同政策关系的相关资料。期间，笔者通过参与观察、个别访谈、政府文件和新闻报道等方式收集多种类别的经验材料，从而形成“三角互证”（见表1）。在资料分析上，本文借鉴Gioia结构化数据分析方法，遵循“一阶概念－二阶主题－聚合构念”的归纳逻辑进行概念化编码。

（二）案例介绍

地处云南南部的S县是传统农业县，总面积约3000平方公里，2022年常住人口约27万。2022年，S县实现地区生产总值约144亿元，地方一般公共预算收入约6亿元，地方一般公共预算支出约28亿元。近年来，S县面临如何同时执行多项上级政策的问题，具体涉及以下政策：

（1）“湖泊革命”政策。为推进生态文明建设，2021年10月，云南省正式实施“湖泊革命”攻坚战，位于S县的Y湖是“湖泊革命”攻坚战的重点政策对象。为此，S县以“退、减、调、治、管”五大举措为核心，多管齐下推进湖泊治理工作。而在此之前，该县已经从2014年开始对Y湖展开集中治理。（2）“乡村振兴”政策。2017年10月，党的十九大明确提出，实施乡村振兴战略。S县结合地方实际，开始围绕巩固拓展脱贫攻坚成果、农业基础设施、建设特色农业、农村人居环境整治等重点工作推进乡村振兴。（3）“产业园区”政策。豆制品产业是S县的特色产业。为实现产业集聚发展和塑造品牌优势，2017年以来，S县加快推进豆制品产业“一园三区”建设，构建集约、绿色、环保、循环的新型产业发展模式。（4）“一湖两城”政策。2017年开始，依托上级政府战略规划，S县携手邻县，围绕全境整合旅游资源、全域布局景区景点、全面创新旅游产品的总体思路，积极打造“一湖两城”全域旅游区。

对于上述四项政策的执行，S县存在一定的困境：（1）地方政府面临资源困境。作为传统农业县，S县财政收入有限，但四项具体政策的执行都需要大量的资源投入。当地领导提及，仅“湖泊革命”政策就存在6亿多的资金缺口。（2）地方政府面临内部冲突。比如，“湖泊革命”的污水处理要求会限制当地豆制品产业的产能。由于政策考核要求不同，经济发展还是生态保护，是作为环境政策的“湖泊革命”与作为经济政策的“产业园区”固有的冲突。（3）地方政府面临外部阻力。在上述四项政策执行过程中，S县的相关部门都不同程度面临着民众或企业不参与或不遵从的外部阻力。例如，在“湖泊革命”政策执行初期，当地豆制品企业普遍排斥因污水集中处理带来的厂房搬迁问题。

然而，S县通过对标上位政策要求和兼顾地方实际情况，统筹协调产业发展、湖泊治理、乡村振兴、旅游开发等领域的政策执行，达到不同政策协同推进、多个部门共同发力的整体性效果（见表2），这在某种程度上化解了上述执行困境。

为化解前述困境，在执行上述政策时，S县采取统一指挥和统筹协调的方式，调整政策关系，主次结合执行，呈现出下列特征：第一，地方政府通过诸多正式或非正式的方式对政策目标、政策工具、政策系统等要素进行分解和重组；第二，地方政府的政策关系调适对政策执行产生了积极的协同效应。本文将这一现象概念化为“政策整合”。下文将首先分析政策整合的运作方式，继而分析其对政策执行的作用机制。

（一）政策目标价值统合

在多元政策执行情境下，地方政府面临着多元化的政策目标，有些政策目标是相互竞争甚至是相互冲突的。例如，由于豆制品生产加工的污水排放，一定程度上，作为经济政策的“产业园区”与作为环境政策的“湖泊革命”，二者的政策目标是相互冲突的。避免利益冲突和价值内耗，统筹协调多元化的政策目标，使其从分立走向统合，成为当地政府的重要关切。为此，S县采取了以下措施（见表3）：

（1）确立价值统合的总体政策目标。S县通过多次开会讨论和专家咨询，权衡环境、社会、经济等多元目标的优先性、重要性和兼容性，最终确立“以Y湖保护治理统揽全县经济社会发展”的工作总要求。该县领导在不同场合多次强调Y湖治理的重要性：

“各级各部门要从思想上深刻认识Y湖治理的重要性和紧迫性，把自己摆进去，把职责摆进去，坚决摒弃‘事不关己，高高挂起’的思想。”（观察记录：XWCWH20220919）

可见，当地政府主动对“湖泊革命”的政策目标进行政治升格和价值放大，其余三项政策与之冲突的政策目标都需要进行相应的价值定位调适。比如，为响应“湖泊革命”的水质改善目标，“乡村振兴”纳入沿湖村庄农业产业结构绿色转型的政策目标，“产业园区”则纳入相关企业技术升级和节能减排的政策目标。

（2）具体政策目标的相互嵌入。其一，S县将“湖泊革命”与“一湖两城”的政策目标相结合，推动Y湖国家湿地公园的建设，打造环湖生态廊道和健身步道，以配合“一湖两城”的区域旅游空间布局；其二，S县将“产业园区”的产业发展政策目标与“乡村振兴”的产业振兴政策目标相结合，探索园区建设的“豆腐产业＋企业＋村级集体标准化厂房”模式，以配合“乡村振兴”的产业振兴目标；其三，S县将“产业园区”和“一湖两城”、“湖泊革命”的政策目标相结合，通过提升污水处理能力和改变传统生产方式，打造“工艺展示、美食享受、科普宣教、文化体验”四位一体的绿色生态园区，以豆腐产业绿色高质量发展助力湖泊治理和旅游发展。

（二）政策工具组合实施

地方政府拥有丰富的政策“工具箱”，但是政策属性限制了地方政府的政策工具选择空间。S县的四项具体政策具有不同的政策属性：“湖泊革命”属于环境政策，其政策工具多带有行政性和强制性；“乡村振兴”、“产业园区”、“一湖两城”则更偏向经济政策和社会政策，其政策工具多带有激励性和分配性。S县通过政策工具的跨领域和跨属性调配，使得政策工具从单一走向组合。

（1）对象识别。在对标上级政府要求和结合本地资源特色的前提下，S县明确了不同政策的重点政策对象。尤其是前述四项政策具有时空交集的政策对象成为当地政府关注的焦点。比如，S县依托“湖泊革命”，将环湖的村庄列为乡村振兴的重点对象，并将“一湖两城”串联沿湖村庄和豆腐文化产业园区的观光线路作为旅游开发的重点。

（2）工具匹配。S县以项目制的方式，针对特定目标群体量身定做政策工具包。该县将产业园区的贷款、税收、补贴等经济工具和“湖泊革命”的污水处理费、产能限制等行政工具相结合，促进相关企业的技术升级和绿色转型；将“湖泊革命”的禁渔禁养、休耕轮作等行政工具和“乡村振兴”、“一湖两城”的奖励、补贴、投资等经济工具相结合，促进村民的政策遵从和调动村民的政策参与。

（3）分类实施。S县将“湖泊革命”、“产业园区”的系列政策工具差别化施加于目标企业群体。对于规模较大的30余家豆制品企业，S县既给予“产业园区”的相关政策优惠，又派发“湖泊革命”相关的行政任务（如企业负责人担任“企业河（湖）长”）；对于100余家小型企业和规模较大的家庭作坊，S县则以财税优惠等政策扶持为主；而对于2500余户“小散弱”家庭作坊，S县则直接关停取缔。政策工具的分类实施，既缓解了“湖泊革命”对主要企业产能的冲击，又实现了产业的规模化和规范化发展。

（三）政策系统结构集成

不同政策牵涉不同的政策子系统，政策子系统背后则涉及不同政策部门的边界和功能。政策部门的边界和功能分割则导致了政策系统的分割。然而，这些边界和功能可能是模糊的、交叉的甚至重叠的，比如，“湖泊革命”与“一湖两城”的政策对象都涉及Y湖流域。为此，在目标统合和工具组合的基础上，S县采取纵向统筹和横向联结双向发力的结构调适策略，借助领导小组、联席会议等具体方式促使政策子系统从分散走向集成，以形成完整、协调、互补的政策体系。

（1）政策子系统的纵向统筹。在总体层面，S县通过召开县委常委会议和县政府常务会议，统筹县域内产业、生态、城乡等功能空间布局，明确阶段重点工作和统一项目部署。在专项层面，S县成立了诸如湖泊革命攻坚战指挥部、巩固脱贫攻坚推进乡村振兴领导小组等议事协调机构。比如，湖泊革命攻坚战指挥部由县委书记担任指挥长，包括县环保局、县住建局等30余个成员单位，定期召开会议，纵向督导和协调跨部门、跨领域的政策事项。

（2）政策子系统的横向联结。通过建立联席会议制度，S县就“湖泊革命”、“乡村振兴”、“产业园区”、“一湖两城”等政策的相关事项，根据部门具体需求和工作推进情况，不定期召开专题协调会议或工作推进专班会议。在会议上，相关部门会就工作进度和工作难点汇报交流，寻求领导支持和部门配合。会议结果则通过县两办或是相关部门联合发文的形式公布。由此，相关部门能够将分散的政策事项“打包”执行。例如，县住建局、县水务局、县乡村振兴局等相关部门，将农村人居环境整治、乡村道路硬化美化等“乡村振兴”的具体事项和“湖泊革命”的Y湖流域村庄雨污管网建设有机结合和共同执行。

地方政府在政策目标、政策工具、政策系统等方面的政策整合，对政策执行产生了积极的协同效应。从S县的实践来看，政策整合的协同效应主要作用于政策执行的三个方面：目标群体、执行主体和政策本身。就作用效果而言，不同政策之间的协同共济，在塑造政策认同、明晰政策责任、激活政策资源以及协调政策效应等方面促进了政策的有效执行。

（一）目标群体的建构机制

目标群体的参与或遵从是政策有效执行的必要条件。然而，S县在推进前述四项政策时，经常出现目标群体不参与和不遵从的现象。因为，政策的执行，尤其是作为环境政策的“湖泊革命”，需要改变相关民众和企业的生产生活方式。政策整合则实现了对目标群体的再建构，有助于纾解上述现象。

（1）目标群体的政策认同塑造。政策整合通过统合政策价值和改变宣传方式，能够增进目标群体的政策理解和认同。首先，政策整合可以对不同政策进行价值排序和价值放大，进而促进价值兼容。例如，对于“湖泊革命”，S县采取诸如“Y湖水清则S县振兴”、“保护母亲湖、你我共参与”的政策叙事话语，刻意提升其价值层次和放大其价值内涵。这些话语通过政治拔高和情感号召，把Y湖治理的价值定位上升到全县经济社会发展的层次，既统一了不同政策的价值方向，也统一了对外宣传的话语口径。在这一过程中，冲突的政策价值被统合化，争议的政策议题被合理化。当地一位县领导谈到：

“政治站位拔高以后，湖泊治理就变成关系经济民生和子孙后代的事情了，意义就不一样了，能够激励基层的执行力度，也能够提高对民众的号召力和感染力。”（访谈记录：BXZ2022071206）

此外，政策整合还能够优化政策宣传。政策宣传能够增进目标群体对政策内容的理解，进而生成政策认同。S县综合运用线上和线下渠道，采取不同政策互相宣传的策略，实现四项政策的滚动式打包宣传。具体实践中，该县采取了下列具体策略，“一湖两城”采用“保护母亲湖，助力‘一湖两城’最美乡愁之旅”的政策话语组合、“乡村振兴”入户工作配套宣传Y湖保护管理条例等。这种方式既提高了政策宣传效率，也模糊了不同政策之间的价值冲突，有利于提升民众的政策认同。

“当地微信公众号和地方电视台，几乎每天都会将几项政策捆绑式宣传，即宣传一项政策时捎带其余政策，以此提高各项政策宣传的频次和密度。”（观察记录：SPX20221207）

（2）目标群体的政策参与提升。政策整合改变了单一的政策设计，这会影响目标群体对政策的物质或是符号感知，进而改变其政策参与。一方面，政策整合将中心任务和常规任务有机结合，既为中心任务的执行提供了配套支持，又增强了常规任务的政治势能。作为中心任务的“湖泊革命”需要实现县域内豆制品企业的截污处理，S县将这一项目与作为常规任务的产业园区建设相结合，“湖泊革命”的政治势能和产业园区的经济激励改变了企业的政策感知。这有利于企业等目标群体的遵从和参与。正如一位工作人员说的：

“原先我们自己去劝企业搬迁，劝不动，结合‘湖泊革命’攻坚战以后，几个部门一起，阵仗就不一样了。给企业的感觉就是不一样的，他们就会觉得这件事很重要，相关工作就好做很多。”（访谈记录：GXJ2022052132）

另一方面，政策整合可以实现目标群体的身份转换和放大政策举措的意义诠释。比如，将“湖泊革命”嵌入产业园区之后，当地政府通过设立相关企业负责人为企业河（湖）长并颁发聘书和进行宣传，实现了企业从“污染者”到“治理者”的身份转换。又如，“湖泊革命”和“乡村振兴”的结合，放大了村民对村庄环境整治的意义诠释。对此，当地村干部深有体会：

“签订Y湖保护个人承诺书以后，村民意识提高了，比如村庄环境整治，虽然一开始喊不动，多喊几次慢慢也就成习惯了，每家都自觉出人出力。”（访谈记录：LGC2022091829）

“看着我们村越来越干净，越来越漂亮，Y湖环境也越来越好，水慢慢变清。我们上点年纪的，彷佛找回小时候的记忆，很感慨、很欢喜。”（访谈记录：RSC2022091728）

村干部提及的意识，本质上是企业或是村民对于自身在政策过程中的形象或身份的认知，政策整合使得这种认知实现了“从政府的事到我的事”的主客体转变。

（二）执行主体的交互机制

政策整合前，S县不同执行主体之间的关系是分散的、碎片的甚至冲突的：一方面，不同执行主体能够自主支配各自政策领域内的资源，不需要相互协商和分享；另一方面，由于政策责任的交叉重叠，分散的政策会导致执行主体之间的责任推诿或是责任冲突。政策整合则实现了政策主体之间责任和资源的交流互动。

（1）执行主体的政策责任重构。首先，政策责任分解。根据政策场域和政策对象的重叠性，S县通过“任务项目化、项目清单化、清单具体化”的方式将分散的政策责任进行分解，做到政策责任“落实到人、落实到点、落实到时间”。比如，责任分解之后，县工信局作为产业园区建设的主责部门，承担了园区企业排污管理、园区污水处理和园区内湖泊保护政策宣传等与“湖泊革命”相互勾连的政策责任。

“原先都是各干各的，现在重中之重是把园区废水处理能力提上去，因为这个关系到‘湖泊革命’攻坚战，这个事主要是环保局和我们（工信局）在做，其它比如豆腐文化博物馆、特色产品宣传销售，我们和文旅局一起负责。一边是总责，一边是分责，一边是自己的事，一边是大家的事，两边都要完成。”（访谈记录：GXJ2022110921）

其次，政策责任排序。在责任分解基础上，S县根据任务紧迫性和目标可达性，将Y湖流域截污工程、产业园区企业绿色转型和废水处理能力提升、沿湖村庄人居环境整治等事项列为重点工作，谋划了5个重大项目和12个重点项目，实现了政策责任的优先级设定。相关部门强化了这些重点工作的落实，比如，为配合“湖泊革命”，县乡村振兴局加大了Y湖流域内农村人居环境整治，尤其是农村内源污染治理和生产生活污水处理等任务的执行力度。当地一位县领导这样评价重点工作的作用：

“原先不同部门各自为战，各自管自己的一亩三分地，确定现阶段重点难点工作以后，不同部门工作展开就有一个聚焦点。现在就是所有的工作都围绕‘湖泊革命’来展开......大家心往一处想，力往一处使，工作落地见效就快。”（访谈记录 ：XZF2023030136）

最后，政策责任捆绑。S县通过项目化的方式对分散的政策责任进行捆绑，将分散的不同部门整合到项目之中。不同项目将不同部门明确为主责部门和配合部门，签订目标责任书并对执行情况进行考核。政策责任捆绑使得单个部门在履行本部门责任时，不得不兼顾其他部门的责任。

“现在一个事情干不好，不是哪个部门的责任，现在是大家绑在一起，完不成任务，至少开会的时候面子都不好看......县委县政府统筹以后，大家的工作多多少少都有交集，你不配合人家，人家也不配合你。”（访谈记录：SWJ2022052317）

（2）执行主体的政策资源拼创。一方面，重组内部资源。以Y湖治理为总抓手，S县将不同政策领域整合为一个资源系统，重组县域内的物质、文化、人力、资金等政策资源。较为典型的是，S县通过盘活分散于各个政策领域的旅游资源，为“一湖两城”旅游开发的推进提供了资源支持。“乡村振兴”通过“美丽村庄”建设，盘活沿湖村落宗祠、寺庙、民居等传统文化资源；在湖泊治理的同时，“湖泊革命”投入9．5亿元打造湿地公园、观光步道等生态旅游资源；产业园区融入豆腐文化博物馆、豆腐传统工艺参观等文化旅游资源。乡镇干部深谙不同政策资源的配置之道：

“上面的政策基本是目标性、原则性的，政策下来以后，实际上哪些工作要做实做好，投入资源能出亮点，我们自己最清楚，人力、物力、财力就这么多，就看你怎么用。”（访谈记录：BXZ2022091827）

在不违背上位政策要求的前提下，S县借助政策间的交叉性，灵活调配和组合不同项目资源，实现了政策资源的协同共济，缓解了政策执行的资源困境。

另一方面，拓展外部资源。除了重组内部存量资源以外，S县还通过政策整合积极拓展外部支持以实现增量资源。整合不同属性政策的直接结果是，S县形成了一批兼具经济效益、社会效益和生态效益的精品项目。并且，政策整合拔高了项目的政治重要性和提升了项目的内容系统性，使得这些项目更有利于争取上级政府和社会资本的资源支持。通过综合乡村旅游、人居环境、湖泊治理等政策价值，S县一个沿湖传统村落的开发项目，不仅实现了向上争取上级政府支持，而且实现了向下动员村民拆临拆违4000余平方米，为旅游开发提供环境支撑。一位乡镇干部这样评价不同政策内容组合的资源拓展效用：

“项目组合包装以后，就越能突出特色，突出重要性，申请资金支持就更容易。而且组合以后，一个项目书转换一下内容，就能申请不同部门的资金支持。”（访谈记录：BXZ2022092130）

（三）政策效应的叠加机制

政策效应的生产是政策有效执行的最终环节。然而，不同政策之间可能相互孤立或相互龃龉，造成政策效应的损失和内耗，比如，“湖泊革命”创造的生态价值无法及时转化；“产业园区”的经济效益可能鼓励企业排污的“铤而走险”。政策整合后，S县通过三种方式把握不同政策之间相互作用的政策效应。

（1）政策单一效应的综合。如前所述，在执行县域内不同政策时，S县采取项目化的方式，将不同政策具有交集的要素进行组合，并且将组合后的多个项目统筹执行。这一政策执行方式累加了原先分散的单一政策效应，甚至产生了大于单一政策效应的综合效应。一个较为典型的例子是，通过“湖泊革命”、“乡村振兴”、“产业园区”、“一湖两城”等政策项目的组合实施，当地政府将Y湖周边的某一村落打造为集产业园区、传统村落、生态保护、文旅休闲为一体的田园综合体。这个仅拥有1200余户村民的村落，2022年产值高达1．2亿元，实现了产业、生态、社会、经济等多重政策效应的叠加。

“一个村庄成为众多政策的混合体，集湖泊治理、乡村振兴、产业发展、旅游开发为一体。多个政策的执行效果都能在这里有所体现。”（观察记录：BLC20230421）

而且，这种政策叠加的综合效应也辐射到周边村落。S县正积极复制这一模式，将Y湖流域的多个村落串联成线，进一步放大政策的综合效应。

（2）政策负面效应的消解。作为环境政策的“湖泊革命”，对S县县域内150余家豆制品企业的经济效益产生了负面效应。最为直接的负面效应就是，企业需要承担额外的污水处理成本，以及产业集聚带来的搬迁成本等。一方面，通过叠加“产业园区”政策，S县从土地、技术、贷款、税收等方面支持受影响豆制品企业的绿色发展技术改造和厂房搬迁建设，降低“湖泊革命”对企业带来的政策负担；另一方面，借助“一湖两城”政策的旅游开发，S县积极打造豆制品特色品牌和开辟销售渠道，拓展受影响企业的发展空间。政策的有机整合较好地弥合了“湖泊革命”目标企业群体的利益损失，消解了政策执行的负面效应。当地企业对于政策负面效应的消解具有深切体会：

“原来对搬迁是有顾虑的，别的不说，搬到产业园区集中供排水，成本就要上涨。后来一问，扶持政策不少，物业费有减免，提供特色贷款，政府还帮忙免费做宣传。”（访谈记录：GYY2023022045）

（3）政策激励效应的补充。作为环境政策的“湖泊革命”会对目标群体的行为产生限制，但缺少相关的激励效应。为实现湖泊水质提升的政策目标，S县对Y湖流域范围内的村庄实施禁渔禁养，造成了村民生活的不便和收入的减少，村民缺少政策遵从的动机。然而，一方面，S县借助“一湖两城”的乡村旅游开发，为村民创造了农家乐等就业增收的机会；另一方面，该县借助“乡村振兴”人居环境整治的项目补贴，为村民参与村庄环境整治提供了经济激励。一位村干部描述了政策效应叠加前后的变化：

“原先湖泊治理，不给随意捕鱼，牲畜也不让养，你说大家都支持是不可能的。现在环境好了以后，游客来了，有条件的人家就搞点农家乐、小卖部，收入增加了，环境好了自己住着也舒心，大家对相关政策的理解和参与就起来了。”（访谈记录：QTC2022082311）

所以，不同政策效应的叠加，能够突破政策本身的局限，人为地干预政策属性，实现政策属性的再建构，使得规制型的环境政策具有了激励效应。

政策执行的相关研究成果丰硕，从政策属性、政策行为、政策环境等多重视角描摹了政策执行的生动图景。尽管如此，鲜有研究探讨多元政策情境下的政策执行问题。然而，多数情况下，地方政府在实践中面对的不是“一个政策”而是“一束政策”。本文通过对云南省S县打好政策“组合拳”案例的深度剖析，呈现了地方政府如何同时执行多项政策的真实过程，进而阐明了政策关系调适影响政策执行的运作方式和作用机制。

研究发现：

（1）面对复杂且分割的政策系统，地方政府能够根据地方情境分解和重组政策要素，通过政策目标价值统合、政策工具组合实施、政策系统结构集成等运作方式实现跨领域、跨部门的政策整合。

（2）地方政府的政策整合，能够协调不同政策之间的关系，改变多个政策相互作用的状态，通过目标群体的建构、执行主体的交互、政策效应的叠加促进政策的有效执行。这些发现可以为其他地方政府优化政策系统结构和调整政策关系形态提供可操作的、过程性的路线图。

进一步的讨论，本文主要从三个层面与既有理论展开对话。首先，本文将发轫于西方的政策整合理论迁移至中国的政策执行场景，提出中国场景下的政策整合在前提、领域、过程和结果等方面具有不同的特征，从而拓展了政策整合的内涵、外延和边界。由于制度情境的不同，在西方语境中，相对狭隘地认为政策整合是针对某一复杂性问题的政策设计。这一狭隘的界定实际上限制了政策整合的解释力，政策之间的相互影响比理论预设的更为复杂，并不局限于某一复杂性问题，一项政策的实施或多或少都会影响相邻政策的实施，无论是资源的竞争还是效应的溢出。所以，西方语境下的政策整合无法完全解释诸如“打好政策‘组合拳’”、“全国一盘棋”等中国的政策现象。而本文对政策整合的再界定以及研究结果表明，政策整合可以重新确立政策总目标，统筹更为宽泛的政策领域，而非仅仅针对某一复杂性问题。因为，在中国的制度情境下，地方政府具有很强的执行自主性，这极大提高了政策整合的弹性和强度。这是对西方文献中政策整合概念内涵的情境性拓展，一定程度上提升了这一概念的解释力。

其次，本文借助中国场景的经验事实阐明了政策整合的运作方式和作用机制，为政策整合提供了机制性解释，从而深化了对地方政府如何调适多项政策关系和统筹多项政策执行的过程性理解。现有研究认为政策整合是涵盖政策目标、政策工具、政策子系统等多维度的复合概念，这有助于通过政策工具组合的数量等量化指标评估政策整合的程度，但这种方式简化了政策整合过程的复杂性和动态性，无法完全打开政策整合如何发生的因果过程“黑箱”。与因素型导向的研究不同，本文则细致描绘了地方政府整合不同政策的微观活动和具体方式。另一方面，既有研究将政策整合的影响局限于政策制定阶段，将政策整合视为政治家或决策者的专属特权，相对忽视了政策整合对于政策执行等政策过程更多环节的影响。本文则从目标群体、执行主体和政策效应三个方面阐明了政策整合影响政策执行的作用机制。从这一角度看，本文对于政策整合运作与机制的阐述是对政策整合研究的理论增进。

最后，本文构建的政策整合与政策执行互动过程的分析框架，突破了既有研究从“单一”政策的角度分析政策执行的惯常视角，为理解中国场景下的政策执行过程提供了新的思路，有助于重塑未来的政策执行研究和开辟新的研究论域。如前所述，既有研究预设政策执行发生于单一且分离的政策子系统之中。而本文打破了这一预设，发现地方政府对于不同政策的整合能够促进政策执行。政策整合的视角超越了政策执行孤立分割状态的叙事逻辑，为未来研究解释政策执行的差异性和波动性开辟了新的切口。另一方面，政策整合能够与政策执行的其他分析视角相互补充，就政策属性的分析视角而言，政策整合可以弥补单一政策属性的缺陷，进而影响政策执行，这在本文案例中也有所体现。从更抽象的理论层面上看，本文重要的理论增量是为理解政策执行提供了政策关系的思路，作为政策关系调适的一种理想类型，政策整合的实质是在不同政策之间建立关联，其深刻嵌入于政策关系的研究脉络之中。然而，较之于“政策过程的知识”和“政策过程中的知识”，“政策间的知识”还未成为政策科学的显学。所以，本文对政策整合在中国政策执行场景下的延伸，亦有助于丰富政策关系的知识谱系。

本文还存在诸多力有不逮的地方，这也是未来研究理论发展的空间：第一，就研究方法而言，未来需要纳入比较案例和量化研究，对政策整合概念进行更加精细化的测量，尤其是政策整合对于政策执行的净效应。第二，就研究层次而言，本文主要关注了县级层次横向政策关系调整问题，未来需要纳入地市级、省部级等更高层次的研究，尤其是纵向政策关系调整问题，以拓展政策整合概念的外部效度。第三，就理论构建而言，未来还需要加强政策整合的影响因素及其具体类型的研究，进而回答诸如不同政策类型的政策整合逻辑是否一致，政策整合的程度是否越高越好等理论问题。此外，囿于调研时间的限制，本文的研究结论源于对案例的阶段性观察，未来可以纳入更长时段的研究，以便全周期捕捉政策整合影响政策执行的历时性变化。