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近年来，气候变化和可持续发展等全球集体行动问题日益严重，传统的命令控制和市场型政策工具愈发难以应对全新的治理挑战，学界和政策制定者逐渐将关注点放到社会规范对行为的引导上。本期海外栏目带来2024年6月网络首发于Governance上的Institutionalized governance on organizations via norm-based policy instrument: Evidence from cleaner production in China一文。该文探究了基于规范的干预措施对组织行动的潜在影响，及其与制度化治理中传统规制的差异，结合中国清洁生产的场景，实证检验了基于规范的政策工具对企业循环用水行为的影响。研究发现基于规范的政策可以作为传统规制措施的重要补充，拓展了现有文献关于借助规范工具进行组织治理的内容，展示了发展中国家如何通过非规制手段推动可持续发展目标的实现。
文章标题：
Institutionalized governance on organizations via norm-based policy instrument: Evidence from cleaner production in China
（以规范作为政策工具对组织进行制度化治理——来自中国清洁生产的证据）
来源期刊：Governance
发表时间：2024年6月
作者简介：
朱俊明，清华大学公共管理学院副院长、副教授
杜 真，清华大学环境学院博士研究生
葛章明，广西大学公共管理学院助理教授
本期编译：
贾子涵（上海交通大学硕士生）
罗悦心（北京师范大学本科生）
为使得组织行为与公共利益保持一致，回应诸多政策关切，传统上往往用规制（regulation）来指导组织行为。然而由于设计不当、实施不力或是决策的时空范围小于所要解决问题的范围，规制往往难以奏效，缓解气候变化和可持续性转型就是典型例子。为应对这一挑战，自愿性项目（voluntary programs）和信息助推（informational nudges）作为实现治理的替代方案得到推广和应用。这些方案往往依靠社会规范的影响，解决规制在应对集体行动问题中效果有限的问题。尽管规范（norms）在传统上被视为一种非正式制度，但其在治理方面的潜力显示出规范有可能在更加制度化的治理中发挥作用。规范是指在例如合作、分配、互惠、报偿和消费等情境下受社会认可或常见的做法。已有证据支持规范在制度化场景下能够发挥作用：来自政策和政治的制度信号可以改变规范，规范的变化又会反过来塑造各种制度环境下的集体行动。另外，基于规范的干预的分配效应往往是累进的（progressive），对于社会经济地位处于劣势的群体更有利，而传统的政策在分配上往往是累退的（regressive）。然而，基于规范的政策工具在引导组织行为上作用如何，仍有一些待解决的问题。首先，除国家层面规范扩散的证据外，基于规范的干预效果如何，其因果效应证据主要是有关个体决策的，但个体的倾向和决策可能与追求效率的组织并不一致。这些有关个体决策的证据，也大多限于有其他激励情况下的感知变化或容易实现的行为改变。其次，目前有关规范干预的实证文献主要聚焦于小规模的或以试验形式被引入的干预，而制度化治理需要回应现实政策问题。将目前的实证评估效应直接应用于现实制度场景，可能面临因外部效度不足、样本和情境具有异质性等而产生的问题。如果规范与正式规制同时发挥作用，规范的效果可能会更加不清晰。上述问题对理解基于规范的工具本身和它们在治理中的作用提出重大挑战。该文旨在探究基于规范的政策是否、如何以及在什么条件下能够有效引导组织在公共产品供给中的集体行动，以厘清上述问题。文章为制度化治理中的规范干预提出概念框架，包含规范信息扩散、组织认同和回应等过程，随后以中国清洁生产（cleaner production, CP）宣传为场景，关注1998-2012年以工业清洁生产实践相关信息发布来塑造组织行为这一过程。研究利用清洁生产标准发布在时间和行业上的扰动，采取事件研究设计，使用四个全国范围的微观数据集，以水资源循环利用这一在不同组织间具有可比性、与公共利益相关的变量作为组织行为的量化指标。研究结果证实了全部研究假设，并表明基于规范的生产标准对组织的公共产品供给行为产生了显著且持久的影响。为了理解基于规范的政策工具在制度化治理中的作用，该文将关于规范的学术讨论与规制实践联系起来。传统规制研究文献主要集中在其有效性、成本和分配的影响上，而对合规之外的考虑较少。而规范通常属于广义上的制度范畴，能够转移和扩散，并促使个体采取行动，这与政策过程存在相似之处。有限的实证证据表明，规范干预对组织行为有一定影响。在组织层面，规范转移通常通过同构过程实现，即不同的组织彼此模仿，并遵循集体信念和实践。因此，该文首先认为：（1）基于规范的制度信号可以引导组织为公共利益采取更多行动。国家、个人和企业的证据表明，规范扩散的过程既嵌入信息传播网络中，又受到本地化和内化的影响。该文的第二个见解是：（2）基于规范的干预对组织的影响因网络和规范内化过程而有所不同。个体在遵守规范和遵守规制之间存在替代关系（尤其是严格的规范和规制），这既减少了不确定性，又带来了遵守规范的外在动机。因此，该文进一步预测：（3）当组织受到较少的规制影响时，基于规范的干预效果更为显著。除了扩散和遵守的独特特征外，基于规范的工具在组织反应的类型上，与规制工具也可能有所不同。规制要求符合规章以维护合法性，在设计合理时能够促进创新，但规范激发的是内在动机。文章的第四个见解：（4）面对规范影响，组织表现出遵从性而非创新。03 研究设计：清洁生产——基于规范干预的自然实验
背景：中国的清洁生产及其制度场景
清洁生产是一种综合的预防性方法，旨在从整个生产和服务过程中降低工业对环境的影响。清洁生产理念于20世纪90年代被引入中国，其感知和扩散在我国包括强制性和规范性两个维度。强制性方面，存在污染违规或生产中使用危险材料的工厂被要求进行清洁生产审查，但审查只覆盖了一小部分行业部门。某些行业制定并公开了相应标准和评估指标框架，作为非强制性的参考。除接受强制审查的小部分工厂外，大多数工厂既没有面临强制性规定，也没有机会参与自愿性项目，而只是接受参考标准。因此，这些发布标准起到潜在的干预作用，包括社会认可的强制性规范和清洁生产实践中常见的描述性规范。其中，水资源循环是清洁生产基本理念的整合措施，未被任何环境规章所交叉涵盖，且被大多数行业所采用，故该研究重点将水资源循环作为跨行业和工厂的量化结果。规范的扩散，依赖基于网络的信息传播和本地化规范的内化。关于前者，行业协会是连接特定行业中众多企业的中心角色，可以通过社会网络显著扩大扩散范围。对于后者，中国在文化紧密度和水稻耕作传统特征方面存在显著的区域差异。该文结合概念框架和中国清洁生产情境，进一步提出以下假设：规范干预效应假设（H1）。清洁生产标准领域的组织即使不受强制性影响，也会逐步增加水资源循环。规范信息扩散假设（H2）。当清洁生产标准由行业协会在文化紧密度较高的地区提出时，其影响更强。交互作用假设（H3）。在环境规制不太严格的行业和地区，清洁生产标准的影响更强。遵从性回应（Conformity Response）假设（H4）。组织通过改进环境管理而非创新来回应清洁生产标准。
数据和样本
研究使用四个全国性的微观数据集来分析组织行为：环境调查报告数据库（ESR）、工业企业年度调查（ASIF）、国家知识产权局（SIPO）专利数据和全国认证认可信息（NCAI）。ESR是用于测试H1-H3和稳健性检验的单个工厂数据库，其他三者合并使用以提供公司的创新和管理信息，用于检测H4。该文通过ESR收集了1998-2012年工厂层面的用水量、四位数行业分类和位置信息。水循环率（0到1）根据每个工厂的回收用水和总用水量的比值计算得出。为了进行稳健性检验和异质性分析，研究收集了饮用水摄入标准、水稻种植的省级数额、污水处理设施的运营支出、工业附加值和水资源值，文化紧缩和用水压力指数，对高污染、高能耗和产能过剩行业生产能力的规制控制，以及官方确认的污染行业。如表 1 所示，1998年至2012年间，样本中工厂的水循环率为37.7%，ISO14001认证率为2.3%，平均每个样本有0.027项绿色专利申请。其中，60%的工厂接触清洁生产标准，仅4.6%的工厂接受强制性审查。表1 统计变量汇总
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注：表中报告的行业和省级变量数据是与 ESR 合并后的，与 ASIF 合并时会有差异。
实证策略
研究采用事件研究法进行因果识别，基准估计遵循双向固定效应（two-way fixed effects, TWFE）的常见规范。 ![]()
目标变量yist是对单位i在行业s和年份t的结果；i在测量水循环时作为工厂，测量创新或管理时作为公司。CPs作为虚拟变量，表示是否曾经接触过清洁生产标准。Ts是行业标准发表年份，τ是该年份的相对周期，![]()
表示一组相对周期的虚拟变量集合。Xist是一组控制规制影响的变量，包括对工厂的强制清洁标准审查、行业排放标准和生产容量规定。fk(t) 是一组两位数行业的特定线性时间趋势，用于控制行业趋势和波动。αi和θt分别是单位（工厂或公司）和年份的固定效应。使用原始值估计水循环率和ISO认证，利用专利数量的自然对数加一以测量创新，将超过4年的相对周期分类并作为系数。该文还采取了最新的一种稳健性检验方法，允许违反平行趋势假设。基于规范干预的主效应与模型识别
动态效应显示，清洁生产标准的影响越来越大且持久（图1）。在水循环标准发布前，是否具有清洁生产标准的行业工厂在统计学上彼此没有差异（F值=1.84，p值=0.14）。工厂接触到发布的清洁生产标准后，其水循环率相对于未接触的工厂有所改善，稳健性检验也仍然显示出显著的正效应。为确认基于规范的干预措施在H1中的估计效果，需要排除规制影响。该文分别控制所有曾经被强制审查的工厂，以及各行业中受审查工厂的累积百分比（表2，2-3列），上述结论仍然成立。此外，该文根据累计审查百分比的高低对样本行业进行估计，结果表明强制性审查没有促进甚至是挤出了清洁生产标准的效果。![]()
图1 清洁生产标准对工厂水循环率的影响
注：水循环为回收用水与总用水量之间的比率，取值为0到1。
表 2 基线估计以及考虑清洁生产审查的干预影响
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尽管清洁生产标准并非强制性规定，但一些地方政府可能将其作为缓解水资源短缺的法规来实施，从而提高水资源回收率。该文根据省级总水资源、人均水资源和用水压力指数划分样本，结果显示在子样本间，清洁生产标准的效应要么没有统计学差异，要么在水资源短缺问题不太受关注的地区更为明显（见原文表3）。
主效应的稳健性检验
该文进行了一系列稳健性检验。首先，采用对特定群体实验效应进行加权平均的提议，结果显示类似的增长效应；第二，考虑潜在的干扰因素；第三，明确考虑清洁生产标准分配到不同行业时的选择问题；第四，通过排除所有初始水循环为零的工厂或将工厂初始水循环率作为控制变量，解决工厂水循环的潜在先行趋势（pre-trend）可能污染估计效果的问题。
规范信息扩散
该文通过区分与行业协会有关和无关的清洁生产标准，检验网络中心行为者的信息传播。图2a显示，在清洁生产标准发布一年后，前者带来显著且增长的影响，后者在最后一个时期的影响为2.2%，但仍不显著。图2b显示，在文化紧密度高的地区，影响起初很小但随后迅速增长，表明临界点具有规范达到临界点后迅速传播（cascade）和内化（internalized）的过程。相比之下，在文化紧密度低的地区，起初似乎有积极的影响，但长期来看，这种影响却消失了。图2c显示，只有在水稻耕作比例较高的地区，影响才显著，它们往往更加相互依赖且容易受到更严格社交规范的影响。来自图1和图2的证据都与H2的规范信息扩散过程相吻合，表明由于规范信息通过代理人的网络进行传播并局部内化，制度信号的影响在不同地区存在异质性。
图2 规范-信息扩散效应
注：规范在具有以下特征的对象中影响更大—— (a)行业协会参与制定的清洁生产标准；(b)文化紧密度更高的地区；(c)水稻种植比例更高的地区。（编者注：点击图片放大）
与规制的互动
将子样本中被指定为水污染的行业与其他行业分开，图3a显示只有在低规制水平的非水污染行业中，效应才是显著且持久的，同时有效应明显的先行趋势。图3b根据单位工业增加值的废水处理支出对省份进行区分，进一步证明仅在较低规制水平地区存在显著持久影响。图3c的结果拓展了与水相关的规制内容，结果类似。上述发现共同表明H3成立，总体来说，规制抑制了工厂对清洁生产标准进行的参考。图3 基于规范干预的政策相互效应
注：具有以下特征的对象受干预措施的影响更大—— (a)无水污染的行业；(b)污水处理支出较低的地区；(c)无容量管制的行业。（编者注：点击图片放大）
遵从性回应
图 4a 显示，自发布以来，清洁生产标准导致环境管理的ISO 14001认证持续增加，并最终高达2.6%。相比之下，公司接触清洁生产标准并未增加其提交的绿色专利数量（图4b）。该结果符合H4，显示对清洁生产规范信息的回应增加了合规性，但并未增加创新性。
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图4 基于规范干预的遵从性回应效应
注：干预措施的影响包括 (a)对企业的认证环境管理有积极且显著的影响，(b)对绿色创新的影响不显著。
在政策实践中，社会影响逐渐被认识到可能在自愿性项目中扮演一种机制，是政策工具设计的基础之一。该研究探讨了基于规范的政策工具在指导组织行为方面的潜在影响，事件研究的结果表明，基于规范的干预措施在提高单个工厂的水资源循环效率方面有显著作用，研究结果通过了稳健性检验。这表明，清洁生产规范信息对国家层面的公共产品供给具有实质性益处，其所节省的水量，相当于一个水资源匮乏省份一年的水消费量。此外，在更紧密的文化中，通过网络中心性和内化行为者的扩散模式，干预措施的效果更强，但更严格的规制会削弱这些影响，并促使组织回应认证管理而非技术创新。研究结果表明，基于规范的工具可以作为组织公共产品供给行为的替代规制手段，治理效果的差异可以被解释为信息传播、地方内化和遵守动机；规范工具的效果也可能会被严格规制所挤出。研究局限有两点：一是无法区分对规范信息的内化和遵守，二是遵守规范的内在动机尚不明确。推进政策制定和治理，进一步理解基于规范的干预过程及其与其他政策的互动至关重要。未来的研究可以采用事前实验（ex ante experimental）和混合方法设计，以更清楚地测量组织感知、认知和回应。
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编辑 | 贾子涵
校对 | 罗悦心
审核 | 曹靖婕
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