【数字检察】田向红：检察机关法律监督的数字化改革实践
文摘
2024-12-26 18:32
北京
检察机关法律监督的数字化改革实践
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>>2023年7月4日，2023全球数字经济大会开幕，北京奥林匹克塔上演AR秀。视觉中国供图党的十八大以来，习近平总书记围绕数字经济发展、数字中国建设作出了一系列重要论述。党的二十大报告对“加快构建新发展格局，着力推动高质量发展”进行专章部署，并强调要加快建设网络强国、数字中国。数字化正以新理念、新业态、新模式给人类社会生活带来广泛而深刻的影响，数字化改革已经成为迈向现代化的“船”和“桥”。在此背景下，最高人民检察院部署实施“数字检察战略”，将数字技术广泛应用于法律监督，以“数字革命”驱动新时代法律监督提质增效。近年来，北京市人民检察院（以下简称“北京市院”）围绕“业务主导、数据整合、技术支撑、重在应用”的工作要求，发挥“数字检察”对推进检察工作现代化的重要引擎和关键变量作用，推动全市检察机关研发建用一大批法律监督模型，逐步形成以“数字革命”驱动新时代首都检察工作高质量发展、现代化发展新业态。在数字化浪潮之下，国家治理对象和社会环境发生了深刻变化，对国家治理能力提出了更高的要求，检察机关作为宪法定位的法律监督机关，在国家治理体系中居于重要地位，以检察工作现代化全方位助力实现国家治理体系和治理能力现代化离不开数字化改革。数字化变革背景下法律监督工作的契机。数字时代“数化万物、万物皆数”，数字技术正在推动社会生产方式、生活方式、治理方式发生基础性、全局性、根本性变革。数字化变革成为世界百年未有之大变局的重要变量，为我们进军第二个百年奋斗目标、推进治理体系和治理能力现代化带来了前所未有的重大机遇和挑战。新时代检察工作要实现法律监督高质效、促进社会治理现代化的目标，重点在于找到关键变量和科学路径。将数字技术广泛应用于法律监督，是检察机关全面贯彻落实习近平法治思想、适应数字时代发展新趋势、融入数字中国建设、实现法律监督高质量发展、助力法治监督体系建设效能提升的重要举措，也是以检察工作现代化服务中国式现代化、服务国家治理大局的必然要求。数字时代传统法律监督模式的掣肘。习近平总书记强调，“面对复杂形势和繁重任务，首先要有全局观，对各种矛盾做到心中有数，同时又要优先解决主要矛盾和矛盾的主要方面，以此带动其他矛盾的解决。”《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》明确指出，“检察机关法律监督职能作用发挥还不够充分”。当前制约检察机关现代化发展的主要矛盾就是中央文件指出的履行法律监督职能不充分，即“监督行权不充分”的问题，矛盾的主要方面是“监督线索发现难”的问题，即传统法律监督方式的被动性、碎片化、浅层性。特别是进入数字时代，人民群众对公平正义提出了更高的要求，传统法律监督模式的短板显得尤为明显。检察机关通过数字赋能强有力地驱动法律监督工作解题破局，将检察履职从“头痛医头、脚痛医脚”的境地中解放出来，增强法律监督助推综合治理、系统施治的力度、广度、深度。检察机关服务中国式现代化的必然要求。党的二十大报告将“国家治理体系和治理能力现代化深入推进”作为未来五年全面建设社会主义现代化国家的主要目标任务之一，对包括检察机关在内的各领域各方面发挥自身职能作用，融入和助力国家治理、社会治理提出了新的更高要求。司法案件不仅是矛盾纠纷处理和法益保护问题，还是深刻的国家和社会治理问题。近年来，检察机关作为国家法律监督机关，全面协调充分履行“四大检察”职能，有力推动监督效果由一案一事拓展至深层次社会问题治理，为党委政府打好法治补丁，积极堵塞社会治理漏洞，是检察机关在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化的法定职责。在数字时代，以检察工作现代化更好服务保障中国式现代化，需要检察机关善于运用数字化监督思维和多元化履职手段，从增强数据要素功能、提高数字监督效能入手，加强对深层次违法行为的个案办理和类案监督，把提升法律监督的价值感与获得感，作为更高发展阶段加强法律监督工作的方向性、趋势性特质来把握。坚持把政治引领转化为数据赋能优势，推动理念变革指导实践创新。将坚持党的领导作为深入实施数字检察战略的根本保证，凝聚数字赋能的“最大公约数”，以“数字革命”小切口撬动法律监督大变局。一是深化以党的政治建设统领数字检察工作实践创新。2023年，中共中央、国务院印发《数字中国建设整体布局规划》，其中明确指出要“坚持和加强党对数字中国建设的全面领导”。在实施数字检察战略中，北京市院坚持把党的领导政治优势转化为数字赋能检察优势，坚持以贯彻《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》引领和保障检察工作、带动检察全局工作。及时履行重大事项请示报告职责，各级党委高度重视和发挥数字检察对把检察制度效能转化为社会治理效能的支撑作用。同时，紧紧依靠党委统筹整合相关资源和力量来破解北京数字检察发展难题，专门提请北京市委政法委主导推进政法机关办案数据信息共享调研，凝聚共识、形成机制，为检察机关紧紧依靠党委领导有效破解数字检察发展难题提供坚强政治保障。在各级党委及政法委坚强领导下，检察机关与其他执法司法机关凝聚数字赋能思想共识，依托“大数据+法治”强化依法履职联动履职协同履职，逐步形成社会治理全链条各环节同向发力整体发力局面。二是坚持以理念变革指导数字检察实践创新。理念是行动的先导，树立正确的理念是扎实做好数字检察赋能的思想基础和动力源泉。北京市院深刻把握“数字革命”能够牵引和带动检察工作理念、机制、方式和实践创新的特质，把能否过好“数字检察”这道关，作为新时代新征程检察机关贯彻新发展理念的重大实践和重要体现，将实施数字检察战略列入党组重要议事日程、作为“一把手”工程谋划推进，审议印发了《北京市人民检察院关于加快推进“数字检察”建设的意见》，全面加强数字检察顶层设计。全市检察机关深刻把握北京作为首都各项工作历来具有代表性指向性，注重运用数据赋能破解传统思维和传统方式解决不了、解决不好的发展瓶颈问题，探索“个案办理-类案监督-系统治理”的检察履职新路径，带动检察监督方式和检察工作业态发生深刻变革。充分释放内外部数据要素价值，牵引带动法律监督质效变革。“数据”是数字检察的重要基石。习近平总书记强调：“善于获取数据、分析数据、运用数据，是领导干部做好工作的基本功”。实施数字检察战略，对推进执法司法办案数据资源整合和开放共享提出了新的更高要求。北京市院注重发挥“数据要素”在检察发展要素体系中的重要作用，聚焦破解制约检察机关法律监督效能的数据“烟囱”问题。一是注重盘活检察自有数据。用足用好检察业务应用系统、12309检察服务中心、检察案例库、检察文书库等检察机关自有资源，持续做大做强覆盖刑事、民事、行政、公益诉讼等“四大检察”业务领域的内部“数据池”，根据监督办案需要开通业务数据快速申请的渠道。同时，将群众的来信来访数据作为“送上门的监督线索”，通过筛查和审查纳入检察监督程序规范办理，唤醒激活检察机关内部“沉睡的数据”。二是积极拓展协调外部数据。紧紧依靠党委领导，坚持内部业务数据整合与外部数据汇聚同向发力，推动检察机关与执法司法机关、行业协会、企事业单位等不同领域数据互联互通，促进执法司法等数据资源整合和开放共享、保障数据安全、加快规划设计，以发现监督问题线索和实现类案突破激活相关数据资源，强化数字赋能对法律监督效能的倍增、叠加、放大效用。三是筑牢数据安全底线。研究制定《北京市检察机关法律监督模型数据管理与应用办法（试行）》，构建“制度-主体-技术”三位一体的数据安全责任体系，制度解决管什么、主体解决谁来管、技术解决用什么管，建立健全完善数据安全管理制度。全市三级检察机关共在目录中登记了506类数据，已获取模型数据5.4亿条，并且对全市范围数据和各区范围数据分别列表，2024年以来收到数据采集和应用申请36份，已有10余个院进行了数据销毁、数据归档，有效提升全市模型数据管理的规范水平。精细推进模型建用与规范化管理，着力释放数字检察倍增效能。实施数字检察战略徒“数”不足以自行，单纯拥有数据无法自动生成监督线索，需要对这些含有监督价值的数据通过模型建用与规范化管理实现“数据增值”。一是以“小切口”提升模型建用数量与质量。坚持把模型应用作为数字检察的一个重要突破口，突出“效能为王”“规则为要”建立监督模型建用标准体系，注重围绕专项监督和区域中心工作布局模型建用，完善模型“双认证”管理流程，对经过“双认证”纳入台账管理的模型定期评估，根据模型应用成效及专项监督工作进展等情况，对台账实行精细化动态管理。探索人工智能辅助模型分析的方法路径，充分发挥北京科研院所的资源优势，推动数据赋能检察业态转型升级。二是下“绣花功夫”对模型实行精细化管理。突出“效能为王”对模型实行规范化、精细化的动态管理。先后出台《北京市检察机关大数据法律监督模型建用工作指引》《关于进一步加强北京市检察机关大数据法律监督模型建用管理的若干措施》等文件，以建章立制为抓手，优化模型建用管理，持续释放模型建用倍增效能，提升模型建用管理的标准化、规范化水平。自2022年以来，连续三年部署大数据法律监督模型建用专项工作，模型矩阵先后经历了2022年的“25+N”、2023年的“57+N”和2024年的“47+N”，以模型矩阵的形式统一推进重点专项监督，既突出重点，又全面覆盖，开启塑造新域新质法律监督能力的北京实践。建立健全数字检察配套制度机制，确保以新型生产关系适应检察新质生产力。北京市院紧扣实施数字检察战略长期性目标与阶段性任务要求，研究制定《北京市人民检察院关于加快推进“数字检察”建设的意见》，做好市域顶层设计，完善具体制度设计和机制安排，保障数字检察发展行稳致远。一是构建组织保障体系。习近平总书记高度重视系统思维和系统观念，并强调“系统观念是具有基础性的思想和工作方法”。数字检察工作作为一项系统工程，在加强数字检察组织保障工作时，要坚持系统思维，强化体系建设。北京市院研究出台《关于加强数字检察组织保障体系建设的意见》，要求各部门紧密配合同向发力，项目化、系统推进“九个一”组织保障重点工程建设，并配套建立法律监督数据模型申报、数字检察评价奖励、数字检察人才评审等制度机制，推动构建与首都意识、首善标准、首都特色相匹配的工作机制。二是建立健全指挥调度机制。北京市院立足直辖市“两级行政、三级司法”利于全市统筹协调的实际，适应数字检察跨领域、跨部门、跨层级特点，运用统分结合的方法，区别情况调度模型应用。依托市院数字检察指挥调度全市模型“统”的机制，提请将具有全市推广价值、涉及“四大检察”综合履职等模型，纳入市院主要领导靠前指挥、一线督导的定期调度机制进行应用，同时发挥市院业务部门指导条线业务“分”的作用，定期调度本条线研发建用的监督模型，督促提升模型建用成效和跨院推广应用。依托定期指挥调度机制，创新性配置检察发展各要素，及时解决制约数字检察发展的瓶颈问题，叠加倍增数据关联效应，提升检察发展全要素生产率，支撑和保障检察工作高质量发展。三是探索建立融合式办案指挥机制。为做好数字检察模型产出线索的交办督办、落地核查的“下半篇文章”，北京市院党组制定发布了《北京市人民检察院数字检察线索核查督办工作办法》，突出“效能为王”的价值取向，建立以审查为基础、调查为关键、侦查为核心的工作制度，发挥检察一体化优势，紧扣数字检察实战实效，根据大数据赋能法律监督办案特点，打破条线分割式传统业务分工，推进检察融合式办案、团队式研判，建立完善专案办理机制，着力形成“兵团作战”的最优模式，有效促进审查、调查、侦查三者之间在线索核查方面有机贯通、高效协同、形成合力，确保数字检察发现的监督线索“颗粒归仓”。四是建立健全科学评价机制。依托北京市检察机关业务绩效评价机制，创设大数据法律监督模型监督案件占比、大数据法律监督模型发现线索占比、大数据法律监督模型发现线索成案占比3个数字检察一级指标对各院进行科学评价，既评价数字赋能业务情况，又对各院的整体数字检察工作进行评价，解决数字检察发展差距大、不平衡的问题，更好发挥数字检察对推进检察工作现代化的重要引擎和关键变量效用。2023年年底，北京市院在充分调研基础上起草制定《北京市检察机关数字检察示范院评选工作方案》，在全市评选出第一届数字检察示范院5个，充分发挥示范引领带动作用。坚持把发展新质法律监督能力作为打造检察新质生产力的重要内容，发挥“数字检察”对推进首都检察工作现代化的重要引擎作用，推动新时代法律监督动力变革、效率变革、质量变革，以奋力答好为大局服务、为人民司法、为法治担当“必答题”，交好以检察工作现代化服务中国式现代化首都实践“必答卷”。推动治罪“由浅入深”。法治实践中，线索发现难、调查核实难问题长期困扰法律监督治罪效能提升，特别是面对新兴经济领域各类违法犯罪呈现网络化、科技化、智能化特点，如何在与各类违法犯罪的坚决斗争中，打开法律监督事业发展的新天地，是新时代检察机关躲不开、绕不过、无法回避又必须应答的重大问题。北京市院聚焦监督线索发现难、监督工作碎片化、监督实效不明显等问题，强化数据分析、技术性辅助、穿透式审查、实质性监督的重要支撑作用，把对影响执法司法品质又较为普遍的瑕疵问题监督与深层次违法犯罪问题监督有机结合起来，紧盯影响性、典型性、深层次违法犯罪问题精准发力，有效解决检察案件办理与违法犯罪行为“同心圆”半径不同的实践难题，推动法律监督持续由虚向实、由软向硬转变。例如，针对实践中存在的“有案不立、压案不查、有罪不究”等情况，门头沟区检察院研发“另案处理”大数据法律监督模型，对侦查、起诉、审判环节均认定为“另案处理”但后续没有得到处理的案件进行监督，采取“获取数据－比对数据－逐案筛查－依法监督－建立模型”五步走工作法进行梳理，筛查出“另案处理”“另案未处理”或者“另案不处理”的113条案件线索，督促公安机关抓捕6人，制发检察建议8份，立案司法工作人员职务犯罪1件，全市立案监督223件，有力推动“案不漏人，人不漏罪”，持续做实“高质效办好每一个案件”。推动治理“由案到治”。北京市院严格落实“法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病”的要求，不断深化数字检察的规律性认识，以法律监督模型应用为重要突破口，加强应用场景体系化建设，在首都精治共治法治的城市治理格局中不断强化检察要素功能。例如，研发建用开药端医保欺诈识别监督模型，通过演绎“个案办理-类案分析-提炼规则-建构模型-线索研判-类案监督-协同治理-建章立制”的逻辑，将从模型中提炼的医保欺诈识别规则引入基金管理规范，助力消除医保监管漏洞，以检察机关依法监督的“我管”促职能机关依法履职的“都管”，推动个案办理、类案监督提炼的要义规则上升为社会治理的“善治”规则，努力形成“跑在问题治理前面”的“规则之治”，法律监督助推社会治理的力度、广度、深度不断增强。推动法律监督向更高形态演进。数字检察是驱动新时代检察高质量发展、现代化发展的重要引擎和关键变量，对开辟检察事业发展新领域新赛道、不断塑造新质法律监督能力意义重大，北京数字检察在驱动法律监督向更高形态演进方面呈现出一些趋势性特征。一是有力促进“四大检察”全面协调充分发展。数字检察为有效破解检察机关法律监督职能作用发挥还不够充分问题探索开辟出新领域新赛道。2023年，北京市检察机关共受理“四大检察”案件14.29万件，办结13.61万件，在总体办案规模不断攀升情况下，全市刑事、民事、行政、公益诉讼“四大检察”办案占比结构，由2020年的90.9%、5.3%、2.4%、1.4%优化为2024年1-8月份的59.35%、22.09%、14.83%、3.73%，民事检察、行政检察、公益诉讼检察办案比重上升31个百分点。检察行权的监督属性和法律监督的主动性、能动性不断增强，新时代检察履职的法治化水平明显提升。其中，数字检察对监督线索发现、监督案件办理的贡献率分别达到64.67%、64.91%，数字检察监督案件占全部监督案件的56.18%，在增强履职效能上呈现出未来可期、不可限量的发展前景。二是增强检察行权一体履职综合履职效能。检察机关各项职能内在统一于法律监督这一宪法法律赋予的根本职责，这表明检察权是检察机关整体行使的一项权力，特别是法治实践中对于一些违法犯罪和社会治理问题，客观需要各项检察职能融合发力协同发力，在确保检察机关统一行使各项检察职权、检察系统以至各条线统一行使检察权上体现“统”的功效。北京市院以“数字检察”推动检察履职更好地由“条线分割”“各自为战”向“融合履职”“集成作战”转变，以各项检察职能“统分结合”的新常态，促进法律监督能级显著提升，在成品油治理、带长租司法网拍等专项监督中，数字检察为检察行权一体履职综合履职提供了有力的机制支撑，促进检察行权攥指成拳、形成合力。三是数字检察有效带动职能机关依法履职联动履职协同履职。始终坚持宪法法律定位，聚焦法律监督主责主业履职，以检察机关的“我管”促执法司法机关的“都管”。例如，西城区检察院建用涉安全生产的特种作业操作证类案法律监督模型，针对办案中发现的特种作业操作假证问题，推动公安机关、相关行政执法机关查办涉假证人员252人，督促应急、住建等主管部门落实监管责任，同时整治假冒国家机关官方网站226个，相关专项监督提炼的假证识别规则录入北京安全生产和隐患治理“企安安”系统，通过凝聚共识、建立机制，牵引带动执法司法机关依法履职联动履职协同履职，共同推进专项工作，形成治理合力。（原题：“中国网络法治三十年”系列报道之四 | 检察机关法律监督的数字化改革实践）来源 | 《民主与法制》周刊2024年第47期
编辑 | 虞滢颖
审核 | 郑红 吴平
