>>高空俯瞰南四湖独山岛，整个岛屿尽收眼底。 视觉中国供图漫步在山东省微山县张楼镇湖兴村，红瓦白墙、青石曲径与蓝天碧水浑然一体，旧渔船、石磨盘、渔网等废弃生产生活用品成为院门、房顶的装饰，渔船整整齐齐地停靠在港湾内，宛若一幅乡村画卷。但若你了解这里的过往，一定会对今日的变迁大为惊叹。曾经的湖兴村是一个不到百户的小渔村，20多年来一直交通不便、基础设施不够完善，生活垃圾、生活污水不仅破坏了“颜值”，也威胁着水体生态。蜕变始于2021年6月，最高人民检察院督促整治南四湖流域生态环境受损公益诉讼案（以下简称“南四湖专案”）办案组到湖兴村现场办案，将沿湖农村生活污水治理问题列上日程。随后，在检察机关的督促下，湖兴村所在的张楼镇开展了一系列集中整治行动⋯⋯如今，湖兴村已旧貌换新颜，而这只是“南四湖专案”故事中的一个缩影。在专案办案组的推动下，南四湖流域历经蝶变与重生，书写着绿色发展的新篇章。展开南四湖流域地图，湖兴村只是其中一个微不足道的小点。沿湖众多这样不起眼的村落、企业、自然环境等，组成了具有重要生态地位的南四湖流域。南四湖地处鲁、苏、皖、豫四省交界处，入湖河流53条，涉及8市34县（市、区）。作为我国北方最大的淡水湖，它承载着调洪蓄水、南水北调、发展水产、航运交通等多项重要功能。此前，该湖流域遭遇严重污染，鱼虾绝迹，成为沿湖群众口中的“酱油湖”。2020年3月，生态环境部牵头实地调研，最高检公益诉讼检察厅检察官随队参加了联合调研。随着调研的深入，检察官抓住了问题症结所在。由于历史原因及沿湖地区地理区位不同、社会经济发展现状不一，长期以来沿湖各地对流域生态环境的治理重点、执法标准和监管方式等存在较大差异，加之“无人管”“多头管”“交叉管”问题突出，导致南四湖成为“集中纳污区”。2020年8月汛期，南四湖流域多个断面出现Ⅳ类至劣Ⅴ类水质。经生态环境部建议，最高检决定基于南四湖流域生态环境受损事实进行公益诉讼立案，并成立了由四级检察机关组成的一体化办案团队。办案伊始，专案组便面临巨大挑战：南四湖污染最突出的症结是黑臭水体。奈何湖区面积大，厂矿村庄星罗棋布，鱼塘成群芦苇成林，怎么找出黑臭水体以及各类污染点？一筹莫展之际，专案组把目光投向了“天上”，首次运用卫星遥感技术，对南四湖全域污染问题进行监测，为专案的精准、高效办理提供了重要的技术支持。“卫星遥感的视角可以俯瞰整个湖面情况，对发现的线索进行派单式分发，大大提升了办案效率。”中国科学院空天信息创新研究院研究员、博士生导师刘朔介绍，空天信息系统还可以客观地固定证据，并跟进办案成效。砀山县复新河是南四湖在安徽段主要流经河之一，曾经水体富营养化严重，水质为劣Ⅴ类，河道生态环境遭受严重破坏。在办案线索摸排过程中，安徽省砀山县人民检察院（以下简称“砀山县检察院”）在卫星遥感技术的加持下，调取复新河近十年遥感影像及河水水质变化监测资料。经调查发现，此段流域40年未曾治理，特别是砀山县复新河玄庙段，农业面源污染逐年加重，周边居民生活污水直排入河，垃圾直接倾倒，多处河道被违法占用，是造成水质愈差、环境恶劣的根本原因。在砀山县检察院检察长张海龙看来，针对复新河情况复杂、生态环境受损时间长等问题，依靠传统调查手段难以全面查明案件事实。于是利用卫星遥感技术、遥控无人机拍摄复新河全流域面貌等方法，依法、规范、客观收集证明公益受损的证据材料，提升办案质效。在“南四湖专案”中，卫星遥感等技术不仅快速发现了污水直排、非法采矿等问题线索，也更为直观地看到了南四湖的变化。经中科院空天信息创新研究院按照同一区域、同一时相、同一种卫星遥感数据等基本方式，对比办案治理前（2020年10月）与治理后（2021年10月）的南四湖流域水体，显示水质明显好转，污染程度显著降低。2022年，中国环境监测总站监测数据显示，南四湖流域国控断面水质优良比例历史上首次达到100%。江苏省沛县人民检察院第五检察部主任郝敬辉，至今仍对一次到沛县和微山县交界办案时的经历记忆犹新。当时，他们到最高检交办的某企业涉嫌污染环境案现场调查核实证据，企业主认为该企业位于山东境内，江苏检方无权调查。十来个人将沛县检察院和生态环境局的公务车辆团团围住。法不能向不法让步。郝敬辉当即下车义正言辞地向对方释法说理、晓以利害，围拦人群才逐渐散去。事后，根据调查核实的证据，该案顺利报最高检移送山东检察机关办理。彼时，众多“插花地”“飞地”也成了一直以来妨碍南四湖生态保护的“死角”。作为南四湖的主要支流之一，大屯港河位于沛县大屯镇和微山县西平镇交界处，一度处于“都管、都不管”状态，造成沿岸“散乱污”企业汇集，生活污水直排问题突出，污染严重的河流被当地群众称为“牛奶河”。为解决跨省界治理难题，江苏省沛县和山东省微山县两地人民检察院建立了跨区划检察协作机制，同步启动行政公益诉讼立案程序，分别督促属地行政机关依法履职。沛县检察院督促该县水利部门投入资金700多万元，清理河底淤泥、新建拦污水坝、整修堤坡岸线，并同步实施生态补水。与此同时，微山县检察院督促该县西平镇政府同步建设截污管网，沿岸居民生活污水全部接收后集中处理。目前，河流水质显著改善，大屯港河旧貌换新颜。2021年12月3日，在最高检专案组统筹下，苏鲁豫皖四省检察院会签了《关于深化跨省协作配合加强南四湖流域检察公益保护的意见》，把“插花地”污染跨区划协作治理的做法推广到整个南四湖流域。“一体办案、综合履职”是“南四湖专案”的指导意义所在。在加强跨区划跨系统协作的同时，综合运用检察职能协同履职也是题中应有之义。彼时，如何指导三级检察院高质效办好专案，“啃下”这块“硬骨头”，也是摆在专案组面前的一道难题。“一体办案、统分结合，不是一分了之，而是要更聚焦于如何统筹整个案件的办理。”为了将“南四湖专案”打造成为规范办案的典范，专案组江苏分组成员、江苏省徐州市检察院公益诉讼检察部副主任刘盼盼介绍，除了依据《人民检察院公益诉讼办案规则》，专案组还要在每一个关键环节形成具有指引性、针对性和实操性的办案指引。据悉，办案期间，专案组向各个分组制发工作提示12份，贯穿线索摸排、立案、制发检察建议、诉讼和结案的每一个办案节点。“我参与了每一份提示的起草。起草之前，我们都先集体学习讨论相关法律法规、办案规则、司法解释和办案指南甚至理论文章，充分调研办案实践中的痛点难点，确保每一份提示都于法有据、立足实践、有针对性。”刘盼盼说。砀山县检察院是“南四湖专案”中唯一一个提起行政公益诉讼的基层检察院。对于“是否向法院提起行政公益诉讼”的问题，砀山县检察院经过了审慎考虑，并召开了公开听证会。参考听证会意见并向上级检察院请示后，依法提起行政公益诉讼，法院判决行政机关继续履职。历时1年零11天，四级检察机关共立案办理公益诉讼案件205件，递进运用磋商、检察建议和提起诉讼的方式，推动解决公益受损问题。经磋商和检察建议后仍不能实现公益保护目标的，坚决以“诉”的确认体现司法价值引领；依法提起民事公益诉讼20件，追究违法主体民事责任。“村里的环境得到了很大改善，生活的氛围很舒适，老百姓日子也越来越有盼头。”做渔具生意的村民何召军说，接下来他准备响应村里的号召，投入到生态渔业的事业中来。“今天的湖兴岛，再也找不到三年前村口的黑水沟、村尾的臭鱼塘。”最高检副检察长、南四湖专案组组长张雪樵说，现在，南四湖已经被文化和旅游部评为“5A”级景区。微山县县长郭鑫介绍，当地立足微山湖旅游区，推出环岛游、环湖游、大运河观光游等特色旅游线路，去年接待游客389万人次、旅游总收入突破30亿元。湖兴村村委会一名工作人员告诉记者，近年来，随着南四湖生态环境的改善，当地的生物多样性越来越好。有“鸟中大熊猫”之称的青头潜鸭已经在湖中安家立户，“水中大熊猫”桃花水母、“水中凤凰”水雉也纷纷在微山湖现身亮相。在生态、司法领域，专案的含金量更进一层。专案的成功办理，为保障湖区及周边群众的生产生活安全、助推地方经济社会高质量发展发挥了重要作用，也为解决“公地悲剧”的世界性难题贡献了中国智慧。提及本案经验，最高人民检察院张雪樵副检察长指出：“跨区划流域治理成为世界性难题，其根源在于行政执法标准的不统一。为此，最高检专案组将推动统一南四湖流域关于工矿污染、农业养殖污染、船舶污染的执法标准作为首要办案目标。”在专案组的推动下，今年4月1日起，山东、江苏、安徽、河南四省编制的南四湖流域水污染物综合排放标准已统一实施。这是首个国家牵头统一编制、以地方标准形式发布的流域型综合排放标准，填补了南四湖流域水环境保护统一执法标准的一大空白。据了解，南四湖标准是跨省流域水污染物排放协同管控的重大创新，对推进流域上下游、左右岸协同保护具有重大意义，为全国其他跨省流域综合治理起到了引领示范作用。现在，全国越来越多的河湖，正在由“分段治”“各自治”走向“全域治”“联合治”。“‘南四湖专案’在这么短的时间内完成了多年难以完成的治理任务，成功在于检察公益诉讼融入了法治监督体系，善于将中国特色的政治体制优势转化为国家治理体系和治理能力现代化水平。专案组包括三省分组以及各级检察机关，主动争取党委、政府支持，贯通社会监督、舆论监督，凝聚合力，确保破难攻坚。”张雪樵副检察长介绍了“南四湖专案”短时间内制胜的又一密钥。在张雪樵副检察长看来，该专案是检察公益诉讼制度在跨区划流域生态治理领域的成功实践，标志着检察机关通过一体化履职、组团式办案模式、异地管辖立案、公开听证等机制创新，已经形成了比较成熟的破解跨区划流域生态治理难题的“中国方案”。
来源 | 《民主与法制》周刊2024年第47期
编辑 | 虞滢颖
审核 | 郑红 吴平
