综合检察业务 | 强化检察机关法律监督调查核实路径

检察机关的调查核实权本质上是国家公权力的一部分，是人民检察院为履行法律监督职责，依法向有关机构和个人调查收集证据或者核实案件情况的活动。包括调查取证和核实情况两个层面。其中，调查主要针对未知情况或事实收集相关证据材料，作为处理决定的事实和证据基础；核实情况侧重于对已知的事实或证据，采取相应措施来辨识其真伪。从实践看，调查核实的具体措施一般包括：调阅案卷材料和其他文件资料，查询、调取、复制相关证据资料，向有关单位或个人了解情况，向当事人或者案外人询问取证，咨询专业意见，委托鉴定，现场查验等。

（一）在“四大检察”领域的规定

在刑事诉讼法、民事诉讼法等对检察机关调查核实权进行规定基础上，检察机关内部办案规则对上述规定进行了一定细化。在刑事诉讼领域，《人民检察院刑事诉讼规则》第72条、73条、74条、75条、161条、396条等条文分别对开展调查核实的范围、程序、手段方式等予以规定。在民事诉讼监督领域，新修订的《人民检察院民事诉讼监督规则》对原“调查核实”章节关于调查核实的情形、措施、程序等规定进行了细化。行政诉讼监督领域，新修订的《人民检察院行政诉讼监督规则》以行政诉讼的特点和违法行政行为监督为着眼点，对调查核实的适用范围和措施进行了完善。在公益诉讼检察领域，最高检印发的《人民检察院公益诉讼办案规则》第2章第4节、第3章第1节、第4章第1节则对公益诉讼案件开展调查核实进行了具体规定。

（二）在其他相关领域的规定

《人民检察院组织法》第21条规定，人民检察院行使本法第20条规定的法律监督职权，可以进行调查核实，并依法提出抗诉、纠正意见、检察建议。此外，《人民检察院检察建议工作规定》第13条、第14条等也专门规定了相关调查措施、审批程序等内容，该内容是对检察机关在制发检察建议过程中如何行使调查核实权的规范化指引。

2021年6月,中共中央印发的《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称《意见》）对加强检察机关调查核实权作了强调。如何配置好、发挥好该权能，也就成为新时代检察机关提升法律监督工作质效的新课题。

（一）调查核实权立法有待完善

从上述梳理情况看，一方面，虽然《人民检察院组织法》《刑事诉讼法》《民事诉讼法》和相关诉讼监督规则等规定了检察机关的调查核实权，但这些条文散落各处、不成系统。不仅如此，由于多数规定是列明在检察机关内部办案规则或仅适用于检察机关，法律位阶不高、覆盖面有限。另一方面，调查核实权的行使缺乏保障性规定。虽然现有法律和司法解释赋予了检察机关可以采取询问、调阅资料、委托鉴定等调查核实措施，但这些措施均非强制性措施，致使调查核实工作显得力不从心。

（二）调查措施适用比例有限且运用不均衡

1.调查措施在各业务领域适用比例不均衡。以武汉市人民检察院2022年1月至2023年12月的办案数据为例，民事检察受案数为2308件，其中采取了调查核实措施的案件数为1470件，适用比例为63.69%；行政检察同期调查核实措施的适用比例为55.93%；而在刑事诉讼监督中，同期受理审查起诉案件34231件，启动调查核实程序的案件为5866件，采取调查核实措施的比例为17.14%。刑事检察中调查核实措施的运用比例明显低于民事行政检察。

2.调查措施的运用不均衡。实践中调查核实措施集中在“查询、调取、复制相关证据材料”和“询问当事人和案外人”两种方式。以W市Q区人民检察院2021年1月至2023年12月办理的民事行政诉讼监督案件为例,开展调查核实的95件案件中，上述两种调查措施适用比例达到90%以上，而其他调查核实措施运用极少。这种情况在检察机关并非个例，反映出实践中调查核实手段过于单一的问题。

（三）行使调查核实权的保障机制有待完善

从司法实践看，调查核实权的行使效果不佳是检察机关办案人员面临的一大难题，极大地制约法律监督工作质效。一方面，对调查核实的内部管理不规范。从工作模式上看，目前的调查核实工作是由办案人员在各自的检察业务系统中自行开展，存在着多头运行、分散管理、总量不明等问题。这些问题也必然不利于对调查核实工作效果的研究。另一方面，现有的抄送备案机制作用有限。检察机关各业务条线的诉讼监督规则、《人民检察院检察建议工作规定》等文件中，规定了检察机关可以将法律文书和发现的问题线索抄送或移送被监督单位的上级单位、主管单位、同级党委、人大和纪委监委等。虽然实践中，该制度取得了一定的成效，但向党委、政府、人大请示报告、寻求支持的只能是少数案件。如果一项权力的行使必须借助其他权力的支持才能够完成，那便使得该权力的行使效果变得非常随机且不可控。

（四）调查核实与检察侦查衔接不足

修订后的《刑事诉讼法》保留了检察机关部分侦查职权，包括司法工作人员相关职务犯罪侦查、补充侦查和机动侦查等内容，形成了新的检察侦查职权体系。对于检察机关直接受理侦查的案件，2019年的《人民检察院刑事诉讼规则》将原规则中的“初查”改为“立案审查”，以“调查核实”代替原来的“初查”概念，并规定了调查核实与立案侦查的衔接机制。但实践中二者的衔接在数量和质量上均有不足，检察机关侦办的司法工作人员职务犯罪案件，来源于诉讼活动监督的线索，尤其是刑事检察以外诉讼监督的线索并不多见，一定程度上制约了检察侦查工作的发展。

（一）办案人员履职动力不足

部分办案人员对调查核实权的运用意愿不强、运用能力不足。比如，有的办案人员认为，调查核实权没有强制力，其在实际运用中往往得不到调查对象的配合，由此产生了畏难情绪，不愿运用调查核实权。归根到底是未能正确从“高质效办好每一个案件”的角度看待和运用调查核实权，没有充分认识到调查核实权的运用对于法律监督的重要作用。

（二）调查核实立法不健全制约其效用发挥

调查核实相关规定过于分散、效力不高的情况，导致在一些关于调查核实措施的问题上，检察机关难以同其他单位取得共识，致使实践中推诿、拖延甚至拒不配合调查核实的现象时有发生，给法律监督工作的带来了不小的负面影响。同时，由于现有的调查核实措施不涉及限制人身、财产权利等强制性措施，时常遇到有关单位、人员不予配合的情形。其根源就在于法律对于检察机关调查核实的保障措施规定不明，对拒绝调查的并未规定相应罚则。无救济即无权力。没有强制力的调查措施很难发挥出好的效果。

（三）多元化监督办案模式运用不足

一方面，在办案方式上，囿于检察机关法律监督常常体现出事后性、外在式的被动特点。以往的监督办案方式一般也是采用纯案牍式的坐堂阅卷模式，这种路径依赖使得办案人员对于其他亲历性、技术性更强的调查措施适用较少，导致调查核实措施适用不均衡。另一方面，检察机关综合履职仍需加强。比如，司法工作人员职务犯罪侦查和机动侦查线索的发现，除举报控告外，还有赖于同“四大检察”业务部门的衔接配合。但各业务部门仍存在“各自为政”的现象，对此类案件线索不够敏感，缺乏通过履职办案和调查核实发现侦查线索的意识和能力。

（四）相关工作衔接机制不完善

其一，现有衔接机制的规定不够具体。以调查核实和检察侦查的衔接为例，虽然检察机关相关业务条线诉讼监督规则和部分指导意见规定了调查核实中发现司法工作人员职务犯罪线索的移送要求，但都比较笼统，未能就该项工作形成专门且具体的制度，不利于侦查线索的流通和深挖。其二，调查核实取得证据的效力问题。比如，检察机关在调查核实中调取的证据能否当然地转化为检察侦查案件中的刑事证据颇有争议。虽然《人民检察院刑事诉讼规则》第170条第2款规定了对调查核实所获证据的处理方式，但该规定较为原则，不足以解决该证据衔接问题。

（一）完善调查核实权的规范依据

关于检察机关调查核实权的规定，有必要在分类研究、总结经验的基础上，将实践操作中形成的经验、达成的共识上升为具有较高法律效力的文件，以促进调查核实权的有效行使。建议在调研总结的基础上积极推动调查核实权立法的完善。比如目前检察机关正在积极推动检察公益诉讼立法，公益诉讼案件的调查核实也必然是其中的重要内容。检察机关可以以此为契机，将调查核实权的启动条件、线索管理、适用程序和范围、具体措施、法律后果等内容予以完善；同时，在同审判机关、公安机关、行政机关等充分沟通的基础上，就调查核实相关条款的具体适用，以书面形式达成双方或多方共识，一定程度上解决条文分散、重复规定、效力不足等问题，为下一步系统性、全面性完善检察机关调查核实权立法打造样板。

（二）通过监督办案模式转型强化调查核实措施的适用

首先，要深刻理解领会“高质效办好每一个案件”，在调查核实过程中，要和被监督者共同面对执法办案中的问题，共同寻找解决切实可行的路径和方案，达成共识。其次，在办案实践中，除了调阅案卷、询问当事人的措施外，还应广泛运用现场查验、专业咨询、委托鉴定等亲历性较强的监督措施，并根据不同监督领域、不同被调查对象，从适用条件、适用范围、具体程序等方面探索总结相应的办案指引，从而提升办案人员对各种措施精准适用、熟练适用的能力。最后，深入实施数字检察战略。提升数据思维能力，在学懂弄通的基础上，重视运用法律监督模型开展调查核实，通过数据比对分析，及时发现违法线索、尤其是深层次违法行为，从而提升法律监督的覆盖面和精准度。

（三）通过机制完善强化调查核实权的行使效果

检察机关调查核实权作为实现法律监督目的的重要权能，其效果需要有相应的机制保障作为后盾。有学者建议，为保障检察机关充分开展调查核实，立足制度的长远发展，应当赋予检察机关司法强制措施。笔者对此表示赞同。关于如何赋权，笔者认为，可以借鉴民事诉讼法的相关规定。我国《民事诉讼法》设置了“对妨害民事诉讼的强制措施”专章，规定对妨害民事诉讼的单位和个人，人民法院可以适用拘传、训诫、罚款、拘留等强制措施，从而保障民事诉讼顺利进行。借鉴这一做法，其一，为了保障调查核实的顺利进行，相关法律可以赋予人民检察院在调查核实中必要时得采取拘传、训诫、罚款等司法强制措施。比如，在《人民检察院组织法》规定，检察机关对于被调查的单位和个人消极不配合、拒绝、妨碍调查核实情节较轻的，可以采取拘传、训诫、罚款等强制措施；情节严重的，依法由相关部门追究其行政乃至刑事责任。其二，推行调查核实工作案件化办理。为了强化调查核实工作的规范管理、督促办案人员规范开展调查核实工作，应当实施调查核实工作案件化办理。建议在检察业务应用系统中增设调查核实模块，合理设置办案节点、工作文书、审批权限、案件关联等内容，建立健全调查核实从立案到办结的案件化流程，通过监督线索集中管理、调查核实流程监控、监督质效线上评查等方式，实现对调查核实工作的规范化管理和科学性研究，提升调查核实机制运行效果。

（四）提升调查核实与检察侦查衔接的质量

强化调查核实和检察侦查工作，目的是为了提升法律监督工作的质效。其一，应提高对该项工作的认识。充分认识调查核实与检察侦查的衔接是加强法律监督的重要抓手，牢固树立“在办案中监督、在监督中办案”理念，将衔接工作作为保障检察权良好运行的内生手段。其二，应完善衔接工作机制。当前，不少省级、市级检察机关组建了单独的侦查和调查核实部门，为完善调查核实与检察侦查的衔接机制打下了良好的组织基础。工作机制方面，可以推进调查核实案件化办理，完善检察侦查线索管理的一体化机制，实现“案件-线索-案件”的交互模式。具体而言，在办理刑事、民事、行政、公益诉讼监督案件时，注重在调查核实中对检察侦查线索的发掘与审查，实现“案件-线索”的线上转化；再由检察侦查部门通过调查核实对线索进行立案或查否处理，做到“线索-案件”。需要指出的是，上述过程是可逆的，对开展检察侦查工作中发现的诉讼监督或者社会治理线索，同样可以依照上述路径办理。该项机制强调的是侦查思维、模式与策略的整合，防止线索管理环节过于孤立，推动案件线索审查、挖掘与运用的深层次化。三是明确证据转化的有效性。从前述相关规定看，其并未否认调查核实取得证据向刑事证据转化的可行性；从司法实践看，部分证据缺乏事后重新取证的可行性和必要性，比如无法复制的物证、公共场所的勘验检查记录等。因此，需要通过立法或司法解释方式明确调查核实证据向刑事证据转化的效力和条件。笔者认为，可以参考刑事诉讼中关于行政执法证据向刑事证据转化的规定，对可转化的证据种类、转化后的形式要件、证据来源合法性证明、对转化后证据的合法性审查等内容予以明确规定，并将其纳入线上案件化办理模块，在助力衔接工作顺利推进的同时，保证依法严格履行法律监督职责。