综合检察业务 | 检察官联席会议制度运行模式之改进

检察官联席会议制度是司法体制改革的重要成果，实施以来对促进解决重大疑难复杂问题、提升检察办案质量发挥了积极作用，成为检察权运行的重要一环。虽然这一制度的主要功能是为检察办案提供法律咨询，但在实践运行中却呈现出“决策化”倾向，制约了该制度作用的发挥，也背离了制度设计的初衷。有必要重新审视这一制度的运行现状，紧紧围绕法律咨询的功能定位重塑其运行模式，促进“高质效办好每一个案件”和全面准确落实司法责任制。

实践中，检察官联席会议主要参照检察委员会等来设计议事程序，体现出浓厚的“决策化”倾向，不仅影响了法律咨询功能的发挥，还有可能影响司法责任的落实。

（一）联席会议人员组成的“决策化”

从字面意思理解，检察官联席会议本应由部门全体检察官组成，但这种模式在实践中可操作性不强，因为对于较大规模检察院，部门检察官较多，参会人员多势必会影响到制度运行效率，而对于较小规模检察院，部门检察官人数过少以至于无法组成一个成型的会议。所以实践中一般采取随机参与或者部门合作的方式，临时召集一定数量的检察官召开会议。这种模式对议事决策机构来讲是有效的，因为其目的是通过民主集中的方式作出决定，人员组成必须有形式化要求，达不到一定人数便欠缺作出决定的条件。但检察官联席会议讨论的目的是为检察官办案提供参考意见，而参与讨论人数的多寡与讨论结果的价值并不完全成正比，站在办案检察官的角度，请教一名资深的业务骨干或许比听取多名普通办案人的讨论更具参考价值。易言之，为了满足形式化要求而刻意拼凑参会人员，无助于增强检察官联席会议讨论意见的参考价值，对检察官联席会议正常运转并不会产生实际影响。

（二）联席会议讨论议题范围的“决策化”

哪些案件应当提交检察官联席会议讨论目前还没有明确的规定。实践中较为常见的做法是讨论重大、疑难、复杂案件，有的还细分为“应当”提交讨论案件和“可以”提交讨论的案件，有的虽然没有明确规定哪些案件“应当”提交讨论，但惯例上将不捕、不诉等案件作为“应当”上会案件一律提交讨论。适当拓展检察官联席会议讨论范围有其实践意义，但明确规定“应当”讨论的范围，则有背离检察官联席会议制度初衷之嫌。参考检察委员会议事规则，虽然规定了“应当”提交讨论的案件范围，但这是其作为议事决策机构的性质使然，意在通过集体审查来提高重大决策的科学性、民主性，突出的是对检察权规范运行把关的功能，体现了对检察官办案的监督制约。而检察官联席会议作为法律咨询机构，突出的是对检察权规范行使的辅助性，应当体现对检察官办案的支持，将一些案件作为“应当”上会讨论案件范围，不仅与法律咨询的功能定位不符，也与突出检察官办案主体地位的改革目的相悖。

（三）联席会议讨论程序的“决策化”

首先是关于意见发表顺序，实践中有的地方对联席会议发表意见的顺序进行了规定，也有意见认为“参会人员发言应当按照检察官、部门负责人、分管副检察长进行”“检察官联席会议参会人员包括检察长（副检察长）、部门负责人等行政领导，其发言表态无形中会对其他检察官产生引导作用，故应对参会的检察机关领导发言顺序进行规制”。确定发言先后顺序对于规范会议秩序具有重要作用，但是否需要按部就班发言以及是否由领导靠后发言，是值得商榷的。检察委员会规定发言的先后顺序，是为了防止领导先发言对后面委员发言产生影响，继而影响到表决结果的公正性，但检察官联席会议不涉及表决，每个意见都只是供案件承办人参考，因此发言顺序的影响便没那么重要，甚至这种影响还是有益的：资深检察官的率先发言能够为其他人的发言提供借鉴，反倒有助于提升讨论意见的参考价值。其次是关于发表意见的内容，有的单纯讲是否同意承办人意见，或者主要讲诉与不诉，然后简单阐述理由，下结论有余，阐述理由不足，类似于表决程序，很难起到参考作用。再次是关于“多数意见”问题，即实践中往往对检察官联席会议讨论是否形成“多数意见”较为关注，这种状况在逻辑上与发表意见表决化一脉相承，都是注重结论本身而非论证过程。本质上“多数决”是一种表决程序，但从检察官联席会议法律咨询的功能定位出发，参考价值的大小取决于说理的充分性，而不取决于意见支持人数的多寡，因此关注“多数意见”，从联席会议目的来看，是一种本末倒置的行为。

（四）讨论结果运用的“决策化”

既然是决策参谋机构，那么讨论的结果对案件承办人而言就只具有参考之价值，而不应具有必须执行的拘束力。但实践中，检察官联席会议多数意见往往会对最终决定产生无形的心理压力，这在司法责任追究情境下能够得到更好理解。比如承办人认为应当起诉，但检察官联席会议一致认为不应当起诉，或者承办人认为应当不起诉，但检察官联席会议一致认为应当起诉，这种情况下，案件承办人或者审批案件的人在作出决定时，就必须慎重对待多数意见，因为如果没有按照多数意见办理，案件起诉后被判无罪或者不起诉后被撤销，在后续追究司法责任中案件承办人就会陷入非常不利的局面。更为重要的是，赋予检察官联席会议多数意见否定检察官意见的效力，也会间接鼓励逃避办案责任的行为，“对提请检察官联席会议讨论的案件，承办检察官主观上带有请示领导定夺的意图，当案件较为重大敏感时，有提请检察官联席会议集体决策降低办案风险的考虑”。对案件承办人检察官联席会议办案中遇到问题，不论大小，往往选择提交检察官联席会议讨论，这不失为一个逃避担当义务的捷径，如果案件承办人意见与检察官联席会议讨论多数意见一致，则可放心遵从多数意见办理，即便后续出了质量问题，也可拿出讨论意见作“挡箭牌”；如果案件承办人意见与检察官联席会议讨论多数意见不一致，则需要提交检察长审批，承办检察官也无需承担“决定”的责任。也就是说，案件一经提交检察官联席会议讨论，基本上相当于案件承办人让渡了案件的决定权，如此则检察官联席会议制度有沦为逃避担当义务和司法责任“避风港”之虞。

检察官联席会议制度的运行模式服务于制度功能，运行中的“决策化”倾向和问题，根源在于对制度功能的把握不准确，只有正本清源，找准制度定位，才能找到实现制度目的的具体路径。

（一）检察官联席会议功能溯源

历史来看，检察官联席会议制度确立于2015年司法体制改革，最高检《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》首次明确了这一制度：“业务部门负责人除作为检察官承办案件外，还应当履行以下职责……（三）召集检察官联席会议，对重大、疑难、复杂案件进行讨论，为承办案件的检察官或检察官办案组织提供参考意见。”2024年，最高检《关于人民检察院全面准确落实司法责任制的若干意见》删除了“对重大、疑难、复杂案件进行讨论”相关表述，但也明确规定“检察官联席会议讨论意见是独任检察官、检察官办案组办理案件的重要参考”。

可以看出，虽然当前关于检察官联席会议制度的规定较为粗疏，但法律咨询的定位一直非常明确。上述关于检察官联席会议制度的相关规定，主要见于最高检司法责任制改革相关文件，表明检察官联席会议制度的这一特殊定位只有放到全面准确落实司法责任制的视角下，才能得到正确的理解。改革之初，司法办案审批环节减少，实行多年的办案模式改变，检察官直接面对“谁办案谁负责”以及办案质量终身负责的压力，如何克服可能存在的本领不足以保证案件质量，成为迫切需要解决的问题。在此背景下，检察官联席会议制度应运而生，它既介入办案、服务于办案，但又不作决策、不影响检察官主体地位，较好解决了司法责任制背景下能力不足问题，由此成为“扁平化”管理的一个有益补充。因此，检察官联席会议制度的出现，不是为了给检察权运行“加把锁”，不是为了审核把关，而是为检察办案提供辅助，通过“法律咨询”提供智力支撑，提升检察官履职能力，进而维护检察官办案之主体地位，最终促进落实司法责任制。若非如此，则相当于在办案中新增了一个审查环节，既不符合诉讼经济原则，也不符合“谁办案谁负责”的改革方向，检察官联席会议制度也就失去了存在的正当性基础。

（二）检察官联席会议运行应然特征

检察官联席会议法律咨询的功能定位，决定了其运行模式有别于检察委员会等议事决策机构，主要体现出三个方面的特征：一是讨论内容的特定性。虽然实践中检察官联席会议一般讨论的都是重大、疑难、复杂案件，但考虑到重大、疑难、复杂案件也是应当提交检察委员会讨论的议题，因此这里讨论的对象主要应当特指重大、疑难、复杂案件中的专业性问题，而不是案件本身应当如何处理的问题。二是讨论程序的开放性、灵活性。相比于检察委员会等议事决策机构，检察官联席会议并非办案必经程序，同时也不受民主集中制规则的制约，其讨论程序应秉持便宜原则，更加强调实用性和诉讼经济性。三是讨论结果的非强制性。检察官联席会议制度讨论结果对案件承办人只具参考意义，不具有强制执行效力，这决定了参与讨论人员具有司法责任豁免的权利，同时也意味着必须要设计出相应的规则和机制，以保障参与讨论的人员认真对待讨论、负责任地发言。

检察官联席会议运行模式的重塑，应当紧紧围绕法律咨询这一制度定位，坚持一切有利于提升意见参考价值的原则，纠正“决策化”倾向，构建专业化、开放式沟通交流的运行模式，以更加契合制度设计初衷。

（一）组成人员的专业化

检察官联席会议制度要充分发挥法律咨询功能，首先在人员组成上必须高度专业化。一方面，对于业已专业化的检察官，只有更加资深检察官的专业意见才具备参考的价值，有的地方称其为“主任检察官联席会议”或“专业检察官联席会议”，不无一定道理；另一方面，配备专业精英人员，有利于维护检察官联席会议讨论意见的权威性，增强参与讨论人员履职的责任感和荣誉感，反过来也能促进提升其参与讨论的责任心。因此，应当改变随机组成会议的方式，改为由资深检察官固定履行相关职能，可以参考各类检察人才库的做法，由院级层面通过统一认定的方式确定组成人员；规模较小的检察院可以跨部门组成检察官联席会议，人员宜精不宜多。

（二）讨论议题的特定化

一方面，检察官联席会议讨论的应当是办案中遇到的一般疑难复杂问题，以区别于检察委员会讨论案件范围，同时讨论的议题一般不应当是捕或不捕、诉或不诉等带有决策性质的问题，而应当是证据采信、法律适用中的疑难复杂问题，至于案件的处理决定，是检察官通过解决疑难复杂问题后，必须自行担当的义务。另一方面，为避免动辄将案件提交讨论以逃避责任的问题，同时为了防止检察官联席会议负担过重，有必要赋予会议召集人议题审查决定权，检察官可以提请，但不必然引起检察官联席会议讨论，是否上会讨论应由召集人根据实际情况审批决定。

（三）讨论程序的自由化

构建开放、交流的讨论模式，讨论中自由发言、交换意见、相互辩论都应当被许可，甚至已经发过言的，如果认为其他人不同意见更有道理，也可以对自己之前的意见作出修正，会议只需在召集人主持下维持基本的秩序和效率即可。这样做的理由仍然存在于检察官联席会议的“法律咨询”功能之中：即会议讨论的目的不是作出决定，而是供办案人参考，如果讨论过程中发现自己的意见不妥或者别人的意见更有道理，提出修正只会提升意见的参考价值，而不是贬损意见的价值，从而也就更有助于办案人作出正确决定。相反，如果发现错误或问题而不能修正，则有可能会对办案人造成误导。此外，检察官联席会议讨论还可以邀请侦查人员、具有专业知识的人列席会议并发表意见，以提升会议讨论意见的参考价值。

（四）讨论结果运用的柔性化

对检察官联席会议制度来讲，重要的是如何提供一个更具参考价值的意见，而不是形成一个多数意见或作出一个决定。因此，检察官联席会议讨论结果的运用就必须摒弃行政化、决策化倾向，弱化其拘束力，突出其专业性，回归集思广益、辅助办案的本质，从而更加突出检察官主体地位。具体来讲，讨论结果只是检察官办案或者业务部门负责人审批时的参考，检察官和业务部门负责人可以采纳，也可以不采纳，检察官意见与检察官联席会议多数意见不一致的，部门负责人可以直接作出决定，不需要一律报检察长决定。

（五）讨论工作本身的“去义务化”

实践中，检察官联席会议讨论案件的情况一般不计入参加讨论人员的工作，这对参加讨论的检察官来说，相当于在日常工作之外新增工作，属于长期性“义务劳动”，既不公平，也不利于调动讨论积极性。为此，在推进联席会议成员专业化基础上，还应将参与讨论案件数量以一定比例换算成办理案件数量，计入检察官办案量，然后以少轮案等方式，将参与讨论情况客观体现为检察官的劳动。

*本文刊登于《中国检察官》杂志2024年11月（司法实务版）