检察侦查 | 检察机关机动侦查权的运行困境与完善

作为检察机关法律监督制度的重要组成部分，机动侦查权具有侦查监督与补位侦查的双重功能，旨在灵活调整既有职能管辖分工，织密国家机关工作人员利用职务实施重大犯罪追诉网络，但实践中却长期处于“休眠”状态。2023年以来，最高检指导全国各地检察机关全面“激活”机动侦查权，案件办理成效初显，但制度构建不完善、检警协作不强、人才储备不足等问题依然存在，机动侦查权作用尚未充分发挥。本文以检察机关机动侦查权运行中面临的现实困境为出发点，尝试从完善行权制度、深化“大控方”格局、加强人员设施保障等方面探索破解路径。

（一）属检察权“题中之意”

从检察制度诞生到发展以来，侦查权就和控诉职能紧紧地联系在一起，为准确起诉和监督法律的实施服务。在现代刑事诉讼中，检察权作为各国检察机关所享有的职权总称，包括许多具体权力，由法律加以规定，一般包括对某种犯罪的侦查权、几乎全部犯罪的公诉权以及对诉讼活动的监督权。现代司法中的检察活动被认为是以刑事公诉为主要职能的活动，侦查则作为“为提起公诉与否而预作准备的重要程序得以创立”。虽然大部分侦查权逐渐由专门机关（一般是公安机关）行使，但无论英美法系还是大陆法系均保留了检察机关监督、引导侦查或者直接侦查的职能。在我国，当本应由公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪因故未被立案侦查时，检察机关启动侦查程序，不仅能够及时有力打击犯罪，恢复被损坏的国家机关工作秩序和威望，也能够彰显法律监督的刚性，倒逼公安机关依法规范行使侦查权。

（二）符合权力监督制约理念

一切有权力的人都容易滥用权力。就侦查权而言，我国宪法和法律并未将其赋予某一机关独享，国家监察委成立后，除国家安全机关、监狱、军队保卫部门和中国海警局外，侦查权力配置格局呈现为“以公安机关侦查为原则，以其他机关侦（调）查为例外”的并列侦查模式，以此来防止侦查权滥用，实现国家权力内部运行的监督制约，确保侦查权行使上自由与秩序价值的平衡。机动侦查权是检察机关与公安机关“分工负责、互相配合、互相制约”的典型代表之一，通过自行启动对公安机关不能、不愿管辖案件的侦查程序，对其进行牵制和掣肘，防止因专权导致刑事侦查权力行使的肆意，破除国家机关工作人员利用职权实施其他重大犯罪追诉上的“真空”地带。

（三）顺应国际检察职能发展趋势

从世界范围来看，由于警察机关在职务犯罪侦查上种种受限，不能满足有效追诉犯罪的需要，20世纪50年代后，各国纷纷将此类犯罪侦查权交由检察机关行使。我国设立了监察委员会专门调查公职人员职务违法犯罪，在《监察法实施条例》中列明了由监察委管辖的罪名，对于列举范围之外的国家机关工作人员利用职务实施的犯罪仍由公安机关受理，同时《刑事诉讼法》将属于公安机关管辖范围内的“重大”案件赋予特定条件下由检察机关立案侦查的权力，不仅实现了追诉犯罪方面“抽丝剥茧”般的“无缝衔接”，也与各国检察机关大多保留职务犯罪侦查权的大势相符合。

（一）行权规范不足致使权力运行受限

权力的行使范围通过要件得以厘清。就机动侦查权的启动而言，“属于公安机关管辖”“国家机关工作人员”“利用职务实施”均可通过解释得以明确，但“重大犯罪案件”缺乏统一可操作的标准，“需要由人民检察院直接受理”也缺乏客观判断依据，使程序是否启动对个人的主观判断依赖程度过高，容易导致程序启动泛化或更加严苛。此外，若案件涉及多个地域或部门，还可能存在管辖权重叠，如何确定管辖主体也有待明确。最高检专门通过规范性文件对自行侦查权的行权程序和规范作出了严密而详细的规定，而反观机动侦查权，除了对案件范围的模糊规定、对管辖和启动程序的严格限制外，对权力行使的程序、各级检察机关的职能、可采取侦查措施的种类等均未有明确规定，导致被批准行使机动侦查权的检察机关对如何实际操作存有疑虑。如根据现有规定，除“层报审批”外，未有规定明确基层检察机关在机动侦查中扮演的角色。

（二）“大控方”观念不强、侦查人才匮乏影响侦查质效

检警一体的“大控方”观念有待深化是阻碍机动侦查权顺畅启动并行使的又一重要原因。当前，全国大部分地区已经建立了侦查监督与协作配合机制，但在检察机关行使机动侦查权的过程中，仍存在检警协作不足、配合不到位的情况。主要原因在于传统的检警关系侧重于检察机关与公安机关相互独立，弱化了二者之间的协作与制约，导致部分公安机关对“大控方”格局认识不清、理解不深，进而影响协作质效。在检察机关行使机动侦查权的过程中主要表现为：（1）对于拟申请启动机动侦查的案件，检察机关要求公安机关说明不予立案或者久拖不查的原因时，公安机关一般不会主动说明不宜或不能侦查的事实，检察机关启动机动侦查存在障碍。（2）对于公安机关已进行前期侦查的案件，当检察机关要求公安机关提供相关材料时，公安机关往往以与检察机关并无上下级领导关系且侦查机关具有独立性和秘密性为由拒绝提供，使得侦查活动只得从头再来，在证据材料仅有一份的情况下，查明案件事实面临更大阻碍。

（三）侦查人才、设备匮乏影响侦查质效

刑事诉讼法虽然为检察机关保留了部分职务犯罪侦查权，具体由刑事执行检察部门行使，但其既要负责辖区内所有刑事裁判执行情况的监督，又要办理罪犯又犯罪案件，还要负责司法工作人员职务犯罪以及其他需要直接受理的重大案件的侦查，人员配置上却并未得到特别关照，人员不足、干警缺乏侦查经验等问题在省级以下检察机关中不同程度存在。由于机动侦查针对“国家机关工作人员”，反侦查能力较强，可能采取伪造、毁灭证据来躲避侦查，而检察机关取证技术和设备相较于公安机关、监察机关明显落后，侦查过程中有效收集和固定证据的难度进一步加大。

（一）细化机动侦查权行使规范，强化权力运行制度支撑

明确权力的范畴和程序规范是正确行使检察机关侦查权的前提和基础。可采用“列举+兜底”方式，以法律设置检察机关机动侦查权的规范意图和内在机理为导向，结合以往办案经验，梳理出属于“重大犯罪案件”的情形，应当主要从案件性质（罪名）、侵害法益程度（预备、未遂、中止、既遂）以及社会影响范围来综合确定。具体来讲，案件性质方面应当考虑是否属于危害重大国家利益、社会公共利益的案件，是否属于故意杀人、抢劫等严重暴力犯罪案件。除案件涉及罪名外，法益侵害程度直接影响法定刑量刑幅度，其与罪名共同决定了可能判处刑罚的种类和期限，故各种犯罪停止形态所对应的量刑幅度，应当纳入是否属于“重大犯罪案件”的考量范围。社会影响范围应当考虑是否属于有重大影响的单位犯罪、涉众型经济犯罪或者集团诉讼等存在群体性、敏感性因素的案件。

明确“需要由人民检察院直接受理”的情形：（1）公安机关不立案或立案后久拖不查。公安机关无法定理由不立案的情形时有发生。而立案后不实际开展侦查活动或者迟迟不作侦查终结决定则是检察机关补位接替侦查的另一种必要情形。（2）公安机关不宜或不能立案侦查。如案件嫌疑人系该侦查机关主要工作人员，需要某一级公安机关整体回避或者犯罪嫌疑人与公安机关存在可能影响公正处理的关系（如上下级职务隶属关系），使得侦查开展存在客观障碍。对于嫌疑人跨地域、跨部门的犯罪案件，多个机关均有管辖权的，确立统一的管辖归属标准，避免争议或相互推诿。

机动侦查与自行侦查案件的启动程序虽有差异，但行权本质并无实质差异，为精简办案规则，除适用《刑事诉讼法》《人民检察院刑事诉讼规则》中关于办案程序和侦查措施的一般规定外，对于与监察委员会交互案件的管辖规则以及特殊办案程序，应当参照适用自行侦查案件相关规则。另外，鉴于实践中基层检察机关往往更接近“不立案、不侦查、不宜侦查”的公安机关，更了解案件实际情况，市级或省级检察机关侦查部门办理相关案件时也往往需要基层检察院协助，故可参照检察机关自行开展侦查相关规定，明确基层检察院的协助义务，以便提高侦查效率，快速侦破案件。

（二）健全侦查监督与协作配合机制，做实“大控方”格局

侦查监督与协作配合机制的建立，是检警共同做优刑事“大控方”，推动实现刑事案件办理质效提升的切入点和突破口。针对当前机动侦查案件中检警协作度不高问题，应当进一步完善协作与监督细则，充分发挥侦查监督与协作配合办公室平台纽带作用，在签署保密协议且不影响公安机关独立行使侦查权的前提下，赋予常驻检察官相应查询、获取案件信息的权限，便于其对侦查活动进行全程监督，及时发现拒绝立案、立而不查以及通过内部提级管辖包庇、放纵犯罪的行为，并督促公安机关依法规范履职或纠正不当侦查行为。对于符合启动机动侦查情形的，立即向本院刑事执行监督部门反馈，确保检察机关补位侦查的时效性和准确性。

在刑事诉讼中，检察机关和公安机关虽然分工不同，但在以审判为中心的庭审实质化要求下，应当理念趋同、目标一致、标准统一，共同促成刑事“大控方”格局。在明确机动侦查案件检察机关主导的前提下，检察机关应当加强与公安机关的对话与协调，促进凝聚“大控方”共识，如对于启动机动侦查的案件，若公安机关前期已经立案侦查，可以在检警联席会议上就证据材料移送、后续侦查协作事项充分协商、达成一致。

（三）队伍、设施保障“双管齐下”，提升机动侦查质效

在侦查专业化方面，采用专门侦查机构与办案组相结合的灵活侦查模式。立法对于机动侦查权的功能定位是个案上的及时介入、适时监督。较为狭窄的案件管辖范围和严格的启动程序决定了此类案件的体量不会太大。根据最高检公布的信息，截至2023年底，已有17个省级院和部分市级院建立了专门侦查机构，侦查机构单设成为大势所趋。对于尚未成立单独侦查机构的省级院和设区的市级院，可借调辖区内具有丰富职务犯罪侦查经验的干警与本院刑事执行检察部门业务骨干组成专案组，实现机动侦查案件的高质效办理。检察机关应注重本院侦查人才的培养，通过司法警察专门招录和检察官遴选机制不断充实侦查力量，建立一支专业化、法治化的检察侦查队伍。

侦查设施设备保障方面，为保障检察侦查权有效运行，应当重新盘活现存的“办案用房和专业技术用房”以及其他已有侦查设施设备资源，切实发挥同步录音录像、笔迹鉴定、文书证据审查等侦查措施对查清案件事实的辅助作用。同时，注重更新证据收集方式，积极引入大数据分析、网络侦查技术等现代化科技手段，为检察侦查提供案件来源和数据支撑，通过人工智能丰富取证方式，提高侦查准确度和效率，以保障机动侦查权高效、规范行使。