行政处罚权与日常监管权的协调问题
乐活
2024-10-25 16:18
河南
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原标题：镇域综合行政执法改革实务法律问题拾遗，本文为内容摘录。如何区别处罚权和监管权，涉及到综合行政执法改革中如何理顺镇域综合执法部门与上级主管部门的关系。实践中存在的第一个问题是，原来享有处罚权的主管部门或是处罚权下放的镇域综合执法部门机械的将处罚权和监管权相分离。原来享有行政处罚权的主管部门认为处罚权和监管权都应该属于镇综合执法部门，而镇综合执法部门认为其只享有处罚权并没有监管权。这也反映出综合行政执法改革中比较常见的权限不清的问题，即试图通过制定清单以划清职能部门与综合执法部门的权责，但实际上仅集中了行政处罚权，而与之匹配的其他权力则大多保留在原部门，并且存量案件与执法权的调整未能形成有效衔接。根据《关于深化综合行政执法体制改革的指导意见》的要求，“厘清行业监管与行政执法的关系，合理划分综合行政执法机构与政府职能部门的职责权限”。从狭义解释，监管是处罚的应有之义，从广义解释，监管不仅包括行政处罚，还包括调查、指导、协调对接的职权。监管权是兼容概念，并不随着处罚权相对集中而丧失。监管和处罚概念之所以产生混同，也是传统的行政监管更多的以“以罚代管”的形式呈现。随着放管服改革的进一步深化，监管更应该形成的是以事前预防、事中管理与事后处罚之间形成的动态权力监管闭环。从这个意义上说，镇政府的观点是不可取的，授予镇综合执法部门处罚权不能理解为仅仅是授予处罚决定的作出权，行政处罚是一个程序性的过程，其包括事实认定的调查、听取理由、听证、最终作出决定甚至还包括相应的行政强制的作出等诸多程序。由于立法技术在行文上的复杂性，罚则条款中除了没收、罚款等明确的行政处罚类型之外，还大量存在责令改正的情形。责令改正并非是行政处罚的种类，对其性质的认定影响到实践中对于责令改正究竟应该由谁来做的问题。笔者认为，责令改正应该由享有行政处罚权的机关行使。一方面，无论是现行《行政处罚法》第23条，还是新《行政处罚法》第28条的规定，均明确“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”。这意味着责令改正是行政处罚决定作出的应有之义，不能简单进行割裂。行政处罚的目的并不只是为了处罚而处罚，而是要督促相对人纠正违法行为，恢复正常的社会秩序。另一方面，应当秉持尊重条文的原则，相对集中处罚权事项清单所列举的行政处罚事项，应当是整体条文的授予，不应仅仅理解为狭义上行政处罚种类的授予。总之，行政处罚权下放后，镇域综合执法部门已明确授予实施的处罚权力，市级执法业务主管部门不再行使相关的处罚权力，继续行使监管权。不能将处罚权和监管权进行简单的割裂，而是应该发挥各自的优势，形成新《行政处罚法》第24条规定的协调配合机制。![]()
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