**市中级人民法院
行政案
（2018）**01行终7**号
上诉人（原审原告）****物流有限公司，住所地**市。
法定代表人赵**，经理。
委托代理人陈忠德，**鼎舜律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）**市交通运输**支队，住所地**市。
法定代表人王**，支队长。
委托代理人杨*、马**，均系该支队工作人员。
上诉人****物流有限公司因与被上诉人**市交通运输**支队行政处罚纠纷一案，不服**市历下区人民法院作出的（2018）**0102行初**号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明
原审法院查明，2017年11月9日，被告接到**市公安局交通警察支队高速公路大队移交的曹伟东驾驶的**A-E8386、**A-D680挂陕汽重型半挂货车。该车因涉嫌道路运输违法，被告当日批准立案，并派两名执法人员在**市**中兴停车场对移交车辆进行勘验检查。经调查勘验，**A-E8386牵引车、**A-D680挂车均取得道路货物运输证，道路运输证经营范围是普通货物运输和货物专用运输(集装箱)；涉案挂车上拉有一大型货箱且不可解体，车货总长度为1920厘米、总宽度250厘米，总高度385厘米，货箱长度为14**厘米，宽度250厘米、高度270厘米。根据《超限运输车辆行驶公路管理规定》(交通运输部令2016年第62号)第三条“本规定所称超限运输车辆，是指有下列情形之一的货物运输车辆:(一)车货总高度从地面算起超过4米;?(二)车货总宽度超过2.55米;(三)车货总长度超过18.1米;”的规定，涉案车辆所拉载货箱车货总长度超过18.1米，属于大件货物运输，应当办理大型物件运输经营资格。原告没有大型货物运输经营许可资质，被告认定认定其行为属于超越许可的事项，从事道路货物运输经营。当日下达了责令改正通知书，对该车进行了证据保全登记，告知原告于2017年11月16日前到被告处接受处理。2017年11月17日，被告向原告下发违法行为告知书，拟对原告处以罚款2万元的处罚决定，并告知有陈述、申辩和要求听证的权利，原告委托人承认违法事实，放弃了陈述申辩和听证的权利。原告超越许可事项从事道路货物运输经营，违反了2016年第35号交通运输部令《道路货物运输及站场管理规定》第十八条的规定，2017年11月17日,被告依据该规定第五十六条第（三）项、《**省交通运输行政处罚自由裁量权执行标准》的规定，作出**济交(04)罚[2017]050101110**001号行政处罚决定，对原告处以2万元罚款，于当日送达处罚决定书。原告当日缴纳罚款2万元，被告出具**省非税收入通用票据，并将涉案车辆退还给原告。
原审法院另查明，**A-E8386牵引车登记的车辆所有人是原告。
原审法院认为
原审法院认为，《中华人民共和国道路运输条例》第七条第二款、第三款规定：“县级以上地方人民政府交通主管部门负责组织领导本行政区域的道路运输管理工作。县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作”，《**省道路运输条例》第六条规定：“县级以上人民政府交通运输主管部门负责组织领导本行政区域内的道路运输管理工作；其所属的道路运输管理机构、交通运输**机构按照规定的职责具体实施道路运输管理工作”。被告是经批准依法成立的市级交通运输主管部门所属的交通运输**机构，根据以上规定，具体负责道路运输管理工作的实施，依法履行交通运输路面执法检查的职责，对于从事道路运输经营以及道路运输相关业务过程中的违法行为有查处的职权，具备行政处罚主体资格。
本案的车辆**A-D680挂车《道路运输证》的道路运输经营范围是货物专用运输（集装箱），而集装箱是具有一定技术标准要求的运输设备。**A-D680挂车上的货箱长度为14**厘米，宽度250厘米、高度270厘米，其规格不符合中华人民共和国国家标准GB/T1413198《系列1集装箱分类、尺寸和额定质量》中关于集装箱尺寸的规定，该货箱不属于集装箱，属于大型物件，大型物件运输应申请许可。原告没有办理大型物件运输许可，其运输行为与其《道路运输证》的经营范围不符，因此被告认定该车超越许可的事项从事道路运输经营，事实清楚、证据充分。原告所称该箱体属于集装箱，有集装箱道路运输经营许可证，不需要办理大件运输许可的证据不足。被告作出行政处罚决定时，按照法律规定履行了立案、调查、作出拟处理决定、告知陈述申辩权利、最终作出处罚决定、退还车辆、文书送达的相关程序事项，程序合法。《道路货物运输及站场管理规定》第十八条规定“道路货物运输经营者应当按照《道路运输经营许可证》核定的经营范围从事货物运输经营，不得转让、出租道路运输经营许可证件”，以及第五十六条第（三）项“违反本规定，有下列行为之一的，由县级以上道路运输管理机构责令停止经营；有违法所得的，没收违法所得，处违法所得2倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足2万元的，处3万元以上10万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。（三）超越许可的事项，从事道路货物运输经营的”，**省交通运输厅**交政法[2014]1号关于印发《**省交通运输行政处罚自由裁量权执行标准》规定：对初次超越许可事项从事道路货运经营，违法情节较为轻微及时纠正的，依法减轻或免予处罚。被告对原告作出罚款2万元的行政处罚，符合上述法律规定。原告在庭审中提出被告处罚对象错误，被告认定的是挂车超越许可，而原告是牵引车的车主，不应受到处罚。原审法院认为，**A-D680挂车没有制动装置，需要牵引车牵引才能从事运输行为，挂车的行为就是主车的行为，主车登记的车辆所有人是原告，因此对原告进行处罚并无不当。判决驳回原告****物流有限公司的诉讼请求。
上诉人****物流有限公司不服原审判决上诉称，1、被上诉人超越法定职权。被上诉人是**市交通运输局直属单位，必须以**市交通运输局的名义执法，不能以自己的名义实施行政执法。《**省道路运输条例》第六条规定：“县级以上人民政府交通运输主管部门负责组织领导本行政区域内的道路运输管理工作，其所属的道路运输管理机构、交通运输**机构按照规定的职责具体实施道路运输管理工作”，并没有赋予交通运输**机构对外独立处罚的职权。2、被诉处罚决定主要证据不足。（1）上诉人车辆所拉车厢是运输零担货物的工具，不是大件货物，没有人委托运输该车厢，箱内所载货物全部是他人委托运输的零担货物，被上诉人认定该车厢是大件货物，不符合实际。（2）被上诉人处罚的车厢属于**A-D680挂车的一部分，即使进行处罚，也应该处罚**A-D680挂车的登记车主**明达快运有限公司。3、被诉处罚决定程序违法违规。被上诉人不能提供交警交办原件，执法视频没有全程全部录像，执法人员只有一个，视频显示执法人员只是测量该车厢超长、超宽、超高问题，而不是检测认定该车厢是否是大件货物，这些均不符合程序规定。4、被诉处罚决定适用法律法规错误。被上诉人适用《道路货物运输及站场管理规定》第五十六条第（三）项，属于适用法律根本错误，没有写明《**省交通运输行政处罚自由裁量权执行标准》的具体条款。请求二审法院撤销原判，依法撤销**济交（04）罚[2017]050101110**001号行政处罚决定。
被上诉人**市交通运输**支队口头答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法维持。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为
本院认为，人民法院审理行政案件，对被诉行政行为是否合法进行审查，包括是否超越法定权限，行政程序是否合法，主要证据是否充足，适用法律、法规是否正确。本院结合原审判决和上诉人上诉意见，对被诉行政行为的合法性进行了审查，以下分述为四个方面的具体问题。
一、关于被上诉人是否超法定职权，即能否以自己的名义作出被诉处罚决定的问题。
关于该问题，本院分述为三个具体问题。
1、关于行政机关内设机构能否以自己的名义作出行政行为的问题。
《最高人民法院关于适用的解释》第二十条规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”根据上述规定，行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，在法律、法规或者规章授权的范围内，具有独立承担法律责任能力，可以以自己的名义作出行政行为。
2、关于被上诉人行政处罚职权来源的问题。
《中华人民共和国道路运输条例》第七条第二、三款规定：“县级以上地方人民政府交通主管部门负责组织领导本行政区域的道路运输管理工作。县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。”《道路货物运输及站场管理规定》第五十六条第（三）项规定：“违反本规定，有下列行为之一的，由县级以上道路运输管理机构责令经营；有违法所得的，没收违法所得，处违法所得2倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足2万元的，处3万元以上101万元以下的罚款，构成犯罪的，依法追究刑事责任：（三）超越许可的事项，从事道路货物运输经营的。”
根据上述行政法律和部门规章的规定，县级以上地方人民政府交通主管部门有权设立道路运输管理机构，负责具体实施道路运输管理工作，县级以上道路运输管理机构对超越许可事项从事道路货物运输经营的行为，有权以自己的名义作出处罚决定。本案中，被上诉人根据编制部门批复的机构三定方案，负责“辅助全市交通稽查的有关管理工作；执行国道、省道干线公路稽查任务”，属于县级以上地方人民政府交通主管部门设立的负责具体实施道路运输管理工作的道路运输管理机构，有权以自己的名义作出处罚决定。
3、关于《**省道路运输条例》第六条的理解问题。
《**省道路运输条例》第六条规定：“县级以上人民政府交通运输主管部门负责组织领导本行政区域内的道路运输管理工作，其所属的道路运输管理机构、交通运输**机构按照规定的职责具体实施道路运输管理工作。”从字面上看，该条规定将“交通运输**机构”与“道路运输交通管理机构”并列，但不能据此得出**范围内的“交通运输**机构”不属于《中华人民共和国道路运输条例》《道路货物运输及站场管理规定》规定的“道路运输管理机构”的结论。主要理由有三个：
第一，从职能定位上看。根据《**省道路运输条例》第六条的规定，**范围内的“交通运输**机构”也负责具体实施道路运输管理工作，与《中华人民共和国道路运输条例》《道路货物运输及站场管理规定》中规定的“道路运输管理机构”的职责一致。
第二，从职权差别上看。《**省道路运输条例》中的“交通运输**机构”，除不行使道路运输的行政许可职权之外，在其他监督管理和违法行为处理职权上，与“道路运输交通管理机构”并无差别。
第三，从制定背景上看。鉴于道路运输管理的复杂性，**省为了优化道路运输管理体制机制，专门成立了交通运输**机构，负责路面执法**工作。《**省道路运输条例》第六条的规定，目的是从立法上确立这种机制创新，明确交通运输**机构与传统的道路运输管理机构一样，具有具体实施道路运输管理工作的职责，也属于《中华人民共和国道路运输条例》规定的“道路运输管理机构”。
综上，被上诉人根据《中华人民共和国道路运输条例》《道路货物运输及站场管理规定》的授权，能够以自己名义作出被诉处罚决定。
二、关于被诉处罚决定行政程序是否合法的问题。
本院认为，被上诉人作出行政处罚决定前，按照法律规定履行了立案、现场勘验（调查）、询问、证据登记保存、责令改正违法行为、告知陈述申辩权利、重大案件集体讨论、作出处罚决定、退还车辆、文书送达的相关程序事项，行政程序合法。上诉人主张被上诉人只有一名执法人员，但该主张与现场执法视频显示的内容不一致，也与勘验（检查）笔录和询问笔录记载的内容不一致，本院对该主张不予支持。另外，交警部门的交办材料属于案件来源线索，属于被上诉人立案前的程序材料，不属于行政行为合法性审查的范畴，上诉人提出的行政执法应当全程录像的主张没有法律依据。
三、关于被诉行政处罚决定主要证据是否充足的问题。
关于该问题，本院结合****物流有限公司的上诉意见，分述为以下三个具体问题。
1、关于被诉行政处罚决定认定被上诉人为道路运输主体的主要证据是否充足的问题。
涉案车辆为**A-E8386、**A-D680挂陕汽重型半挂货车，其中**A-E8386为牵引车，车辆所有人为上诉人，**A-D680为挂车，车主为**明达快运公司有限公司，鉴于**A-D680本身没有制动装置，无法单独从事道路运输，被上诉人认定牵引车的所有人即上诉人为道路运输主体的主要证据充足。
2、关于被诉处罚决定认定涉案车辆为大件运输车辆主要证据是否充足的问题。
《超限运输车辆行驶公路管理规定》第六条规定：“载运不可解体物品的超限运输（以下简称大件运输）车辆，应当依法办理有关许可手续”第三条“本规定所称超限运输车辆，是指有下列情形之一的货物运输车辆:(一)车货总高度从地面算起超过4米;(二)车货总宽度超过2.55米;(三)车货总长度超过18.1米;”的规定，涉案车货总长度为1920厘米，超过18.1米，货物为一大型且不可解体的货箱，属于《超限运输车辆行驶公路管理规定》中规定的超限运输车辆即大件运输车辆。
3、关于被诉处罚决定认定上诉人“超越许可事项、从事道路运输经营”的主要证据是否充足的问题。
上诉人认为，涉案牵引车和挂车《道路运输经营许可证》中，载明经营范围包括“普通货运”和“货物专用运输（集装箱）”，故其从事涉案运输行为不属于“超越许可事项、从事道路运输经营”。本院对其上述主张不予支持。主要理由是：
首先，《超限运输车辆行驶公路管理规定》第六条规定：“载运不可解体物品的超限运输（以下简称大件运输）车辆，应当依法办理有关许可手续”上诉人从事大件运输活动，应当办理大件运输经营许可。
其次，根据《道路货物运输及站场管理规定》第二条第二款关于“道路货物运输包括道路普通货物运输、道路货物专用运输、道路大型物件运输和道路危险货物运输”之规定，大件运输不同于“普通货运”和“货物专用运输（集装箱）”。
根据上述两方面，涉案牵引车和挂车持有的从事“普通货运”和“货物专用运输（集装箱）”的《道路运输经营许可证》，并未许可上诉人从事大件运输活动。被诉处罚决定认定上诉人“超越许可事项、从事道路运输经营”的主要证据充足。
四、被诉处罚决定适用法律、法规是否正确的问题。
本院认为，《道路货物运输及站场管理规定》第五十六条第（三）项规定，“违反本规定，有下列行为之一的，由县级以上道路运输管理机构责令停止经营；有违法所得的，没收违法所得，处违法所得2倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足2万元的，处3万元以上10万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。（三）超越许可的事项，从事道路货物运输经营的。”上诉人超越许可事项，从事道路运输经营，被上诉依据上述规定作出处罚并无不当。另外，《**省交通运输行政处罚自由裁量权执行标准》属于表格式的裁量基准文件，并没有采用条款式的表述方式，上诉人关于适用上述标准应当写明具体条款的主张没有事实根据。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求于法无据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人****物流有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 李**
审判员 胡**
审判员 陈*
二〇一八年十二月十日
书记员 郭*
