国家治理的空间向度及其意蕴

空间治理是近年来广受实务界与学术界关注的热点话题。在实践中，空间治理已然上升为国家战略。习近平总书记指出：“国土是生态文明建设的空间载体。从大的方面统筹谋划、搞好顶层设计，首先要把国土空间开发格局设计好。要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，整体谋划国土空间开发，统筹人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护，科学布局生产空间、生活空间、生态空间，给自然留下更多修复空间，给农业留下更多良田，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园。”这一重要论断为空间治理确立了根本遵循。中共中央关于制定“十三五”规划的建议明确提出，要“以市县级行政区为单元，建立由空间规划、用途管制、领导干部自然资源资产离任审计、差异化绩效考核等构成的空间治理体系”；2019年颁布的《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出，“到2035年，全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平，基本形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局”。一系列关于空间治理的顶层设计逐步推出，表明空间治理的理念在国家治理现代化进程中得到了体现和强化。在学术界，地理学、建筑学、社会学、政治学、经济学、心理学、文学、美学等多个学科领域都对空间治理给予了高度关注。应该说，政策层面的空间治理，无论是内涵与外延，其指向都是清晰的，即对国土空间的规划与治理。但在学术界，这一概念却呈现出各说各话的景象。一个可能的原因是，“空间” 一词的多义性，决定了空间治理研究的复杂性。“空间”作为治理的修饰语，既可指地理学或物理学意义上具体的实在，也可表现为虚拟的网络空间，还可作为社会学意义上的“隐喻”。另一个可能的原因，则是各学科通常将空间治理视为一个不言自明的概念，重在从本学科的角度对其加以使用，而不注重对其本身的内涵加以理解和解释。

总体来看，当前对空间治理的研究，是从两条路径展开的。一条是空间的治理转向，即在空间科学和地理学研究引入治理理念。在这一路径中，空间主要是作为被治理的对象出现的，包括各种有形或无形的治理场域，如国土空间规划、行政区划调整、城市更新等，通过引入治理理念，空间治理不再是一个纯粹的技术过程，而是具有了公共政策的意蕴。例如，张京祥等认为，中国城乡规划的基本属性完成了从“空间营造的技术工具”向调控资源、指导发展、维护公平、保障安全与公众利益的“公共政策” 的转变历程，因而，城乡规划本质上就是空间治理。另一条是治理的空间转向，即在公共治理研究中引入空间视角，将社会科学中空间转向的理念融入国家治理中，探讨国家治理的空间逻辑。例如，杨雪冬等认为，空间界定了治理的边界，空间的塑造构成了治理的基本内容，空间的多样性增强了治理的复杂性，这个意义上的空间治理实际上是国家治理的空间建构。在这条路径中，空间不只是一种静态的治理对象，更表现为一种动态的治理场景、复杂的治理工具或变革的治理理念。

本文主要从治理的空间转向这条路径来言说空间治理。应该说，不同研究路径的碰撞与交汇，一方面使得国家治理研究中引入了丰富的地理学语汇与语境，展现出方兴未艾的空间治理研究图景；另一方面使得空间治理的理论大厦始终存在根基不牢的隐忧。有鉴于此，本文尝试为理解空间治理做一些基础性的理论工作，力图探讨空间是如何与治理相关联的，以及在国家治理研究中引入空间视角，能够使之呈现出一种怎样的独特意蕴。本文期待有助于探索国家治理的空间逻辑，同时期待促成更多关于空间治理的理论对话，共同筑牢空间治理的理论基石。

政治地理学认为，“政治本质上就是地理学的，而我们也能从地理学的角度研究政治”。从地理学的角度看，土地孕育了地球万物，是人类衣食之源，也是人类生活生产的物质空间，为人类各种活动包括国家治理提供了“自然背景和舞台场景”。而从政治学的角度看，领土不过是国家权力的空间投影。上述观点启示我们，从空间与治理双向互构的角度，或许能够更好地把握治理的本质和空间治理的意蕴。

（一）空间建构治理主体

作为最重要的治理主体，国家首先是一个拥有“地理特征”的“场所”。人们在谈及国家时，总是会使用一些“绝对的空间词汇”来表达，比如，领土（包括位置、面积、形状等）、疆域、边界等。我国古人对于国家的理解，也总是离不开一些具有明确空间指向的语词，比如“天下” “九州” “海内”等。即使国家被视为一个“想象的共同体”，它也必须以领土、疆域、首都、区划等实体性空间形式显现出来。

空间“在国家生成中扮演很重要的角色”。在前国家时期，初民们居无定所，以采集和游猎为生。即便无家可归，但初民们的活动范围仍然是有边界的，他们对其地盘有着强烈的依附感，甚至熟悉其上的“每丛灌木、每块石头、每个旋绕”。随着农业种植技术的发展，食物供给得以增加，劳动产品开始出现剩余，人类的聚居生活逐渐限定在一个相对稳定的空间里。固定的聚居空间，为驯养动物提供了更多的便利，人类的生活更加稳定，对固定住所的依赖更加强烈。只有当粮食生产满足自身消费且有剩余时，才有可能出现以非农业种植为主的城市中心社区。

随着原初的聚居村落逐渐发展为小的集镇或城市社区，“必然要有行政机关、警察、赋税等等，一句话，必然要有公共机构，从而也就必然要有一般政治”。这些社区往往具有一些显而易见的空间特征，比如“易于防御的区位，处于资源丰富地区中心的地方，特别适于作为市场的区位，具有历史意义或宗教意义的点”。“筑城以卫君，造廓以守民”，但人们也不会世守一隅，而会为了更好地生存与发展，不断地寻求迁徙或扩张的机会，由此形成了对领地占有或扩张的空间意识。一定意义上，国家正是人们实体性空间意识不断强化的产物。 

时至今日，空间仍然是国家的重要特征。从空间的角度看，国家必须拥有一定的领土，在地球表面上占有一定的位置，有其清晰的边界范围。没有领土，一国及其居民就没有生存与活动的空间，因而，“研究国家的空间特征，必须从领土开始”。正是从这个意义上讲，现代国家仍然是一种“领土国家”，  今天的国家主权仍然是以领土来定义的。

（二）空间构成治理依据

国家治理问题与国家的生成如影随形。国家与氏族的不同之处，首先在于国家是依据地域而不是血缘来划分其管辖范围的，即国家是以地理空间来构筑治理单元的。伴随城市中心社区的出现，社会结构开始发生变化，商人、小手工业者等应城镇发展之需产生的职业开始形成，城市生活不能再依靠血缘规范和非正式的社会控制手段予以管理，法律制度和新的管理机构应运而生。

治理的要义，在于通过制度设计，将庞大的组织细分为相对独立的治理单元，同时将复杂的任务分解为相对简单的工作，从而使构成组织的每个单元都能专注于自身任务，进而形成组织的合力。相对于职能的交叉重叠而言，地理空间是更为清晰的尺度，依据地理空间构筑和划分治理单元，成为早期国家治理的不二选择。

行政区划，是空间治理的基本实践形式，即在地理环境的基础上划分出若干治理单元。“天子建国，诸侯立家”，先秦时期，周天子将王畿以外的天下土地分给王室子弟、功臣或是古代帝王的后裔，统治封地的君主被称为“诸侯”，诸侯建国，再把国都以外的地域分封给卿大夫，卿大夫再进一步往下分封给自己的子弟和家臣，由此形成了天下－国 －家三个地域层次。“体国经野，分官设职”，不同层级的管理者分土而治，各自为政，使得当时中央集权能力较弱的周王朝能够在形式上维系一个大国的统治。秦王朝虽弃“ 封建制”而启“郡县制”，但其共同点在于：都是将统治空间切割成不同治理单元，“画野分州”，实施“属地化”分级管理。

问题在于：如何切割统治空间？或者说，治理空间划分的依据何在？自古以来，人们就相信，人类处于一个有序的、和谐的世界之中，目的和秩序构成人类世界的基本特征。“ 州郡有时而更，山川千古不易”，所谓“ 道法自然”，浑然天成的山川，如一座山脉、一条河流、一个丘陵、一片盆地，便成为行政区划最自然、最直观的选择。周振鹤将这种选择背后的逻辑概括为 “ 山川形便” 原则。依据“山川形便”原则划分治理空间，不仅有利于兼顾不同的地貌、气候和土壤，也有利于兼顾不同的风俗习惯和风土人情。今天为世人所耳熟能详的地名，如河南河北、山东山西、湖南湖北等，其最初的设置源头，莫不可追溯至地利之便。

当然，政区设置不是一次性划分的结果，而是漫长的历史演化的产物。对传统中国的封建王朝来说，政区设置的根本目的在于方便管理，更好地维护统治。由于“ 山川形便” 原则容易造成地方割据，自秦开始，统治者便引入“犬牙相入” 原则来加以平衡。  无论是“山川形便” 还是“ 犬牙相入”，其所依托者，都在于山川等自然环境。如果说“山川形便”是顺山川之天然走势而划分政区，那么，“犬牙相入”则是有意打破山川之天然走势来划分政区。比如唐初设道，严格以山川划界；而元代的行政划界，则意在破除山川之险，以至彼时任一行省皆无法成为一个“完整的形胜之区”。再以西汉时期的推恩令为例，由于汉初同姓诸侯王国对中央政权构成威胁，汉武帝遂颁布推恩令，以减少诸侯封地，削弱诸侯王国实力，最终有效地巩固了中央集权。这种以地理方式处理治理难题的做法，被称为“政治地理手段”。 

（三）空间形塑治理理念

在国家治理的过程中，空间特别是地理空间始终作为一个永恒的因素发挥着根本性的作用。比如面积影响一个国家追求权力的相对力量，自然资源影响人口密度和经济结构，位置决定领土安全，等等。因而，天然的地理空间对一国的影响，一直是历史学、地理学、政治学、民族学等学科的热门话题。  这种基于空间对社会发展和国家治理影响的讨论，可追溯到先秦时期和古希腊时期。《管子》就曾记载：“地者，万物之本原，诸生根苑也。美恶贤不肖愚俊之所生也。”  亚里士多德则这样描述城邦的理想形式：“ 一个城邦的地理环境应该是敌军难于进入而居民却容易外出的。” 值得注意的是，虽然东西方都关注到了地理环境之于治理的影响，但古希腊偏重于气候与海洋对治理的影响，中国古代偏重于土地与水文对治理的影响，两者之间的差异恰恰反映出各自地理环境对国家治理所起到的内在作用。 

在所有这些讨论中，影响最为广泛的，莫过于“地理环境决定论”。这种理论强调自然条件即地理环境是影响人类社会发展的决定性因素，人类的体质、心理状态、文化高低、经济盛衰乃至国家结构形式与国家能力强弱，无一不受地理环境的决定性影响。

18世纪中叶，孟德斯鸠系统地阐述了其“地理”说，认为地理环境，尤其是气候、土壤等因素，与人民的性格、感情有直接的关系，比如生活在热带的人们就比较懒散、不努力工作，也缺乏求知欲，没有创新精神，因而容易陷入贫困。他进而提出，一国的地理环境，能够直接影响该国的政体，比如，土地肥沃的国家多采取单人统治的政体，土地不太肥沃的国家多采取多人统治的政体，而就地形而言，“居住在山地的人坚决主张要平民政治，平原上的人则要求由一些上层人物领导的政体；近海的人则希望一种由二者混合的政体”。无独有偶，黑格尔也从地理环境的角度论证了欧洲文化的优越性。在他看来，欧洲是温和的地区，因而是世界历史演出的舞台，“ 历史的真正舞台所以便是温带，当然是北温带。因为地球在那儿形成了一个大陆，正如希腊人所说，有着一个广阔的胸膛”。 

马克思主义认为地理环境决定论忽视了人的主观能动性与客观环境的辩证统一性，因而特别强调人之于自然界的主观能动性，恩格斯指出：“一句话，动物仅仅利用外部自然界，简单地通过自身的存在在自然界中引起变化；而人则通过他所作出的改变来使自然界为自己的目的服务，来支配自然界。” 但马克思主义也承认地理环境对人类文明有着真实、持续且深刻的影响，马克思将外界自然条件区分为生活资料的自然富源与劳动资料的自然富源两大类，并认为，“ 在文化初期，第一类自然富源具有决定性的意义；在较高的发展阶段，第二类自然富源具有决定性的意义”。

 综上所述，各国的政治与行政，都或多或少地被熏染上了其空间所提供的色调，进而言之，空间一定程度上形塑了一个国家的治理文明。“正是在入海河流航运的基础上，建立起河流阶段的文明，如扬子江畔的中国文明、恒河畔的印度文明、幼发拉底河畔的巴比伦文明、尼罗河畔的埃及文明。正是在地中海航运的基础上，建立起称作海洋阶段的文明，如希腊和罗马的文明”。  希顿－沃森（Hugh Seton-Watson）在谈到中国文明时也持类似的观点：“中国文明独一无二的特征，在于该文明在同一块土地上生存了大约四千多年，这在人类历史上是其他的文明无法比拟的。”

当我们说空间塑造治理时，主要是从空间的角度看治理是如何被建构起来的。这里的空间，主要是一种地理学意义上的空间，比如领土、地理环境、自然气候等。当我们说治理重构空间时，空间就不再限于一种地理学或物理学意义上的自然空间，更包含着作为一种“隐喻”的社会空间。所谓社会空间，就是从物质空间中抽象出来的一种社会建构，它不能脱离物质空间而独立存在，但更强调与社会实践或社会事件的关联性，因而，它只有在隐喻意义上才称得上是空间。  具体到治理空间而言，凡国家权力需要发挥作用的地方都属于治理空间，它既包含自然空间，也包含社会空间。本文无意从未来视角探讨治理如何重构空间，而意在从历史的视角梳理治理之于空间的影响，以期为未来的研究提供历史镜鉴。

（一）治理空间的社会建构

对国家治理来说，空间首先是自然存在物，具有物理性；同时也是社会建构的产物，具有社会性和政治性。早在原始社会，人们的空间意识就已表现出一定的社会性。“ 在原始社会里，土地并不是一种可以任意分割成小块然后加以抛售的物。土地也不是较大空间体系中的一块。相反，人们是从社会关系的角度来看待土地的”。近代以来，特别是列斐伏尔（Henri Lefebvre）提出空间生产理论以来，社会空间的概念越来越流行，越来越多的学科致力于从空间角度理解社会现象，以至于在社会科学诸领域兴起了一场号称“空间转向”的运动。 

空间转向意味着人类认识自身方式的一次范式转变，其最重要的成果，就是“ 重新定义了空间，从而重新定义了地理学知识和人类通过空间营造体现出来的生存实践”。在国家的视角下，空间不再是一种僵化的背景式存在，而是以辩证的、主动的方式，融入各项治理实践活动中。

首先，地理空间是自然存在的，而治理空间是被建构出来的。治理并不是加诸一个已经存在的空间之上，相反，一个可治理的空间必须经过与物理空间的分离、抽象和加工才得以形成。就作为国家治理之根本的领土来说，作为地理空间的领土是自然存在的，但作为治理空间的领土是社会生产的结果。领土是生活在其上的居民共同体意识的物质表达，更是国家权力的空间呈现。“ 赋予任何一块空间以某种意义并把这个空间变成领土的，是人的行为和思想。领土不能自然存在，而是制造出来的”。要言之，空间的生产与建构，比如空间如何被规划、被塑造，不只是一个自然过程，更是一个治理过程。 

其次，治理空间充斥着社会意义，也充斥着治理意义。列斐伏尔将空间视角带入马克思主义理论中，使“空间中的生产” （production in space） 转变为“空间的生产” （production of space）。  以空间生产的视角看待治理空间的生成，正是空间中的主体及其相互关系重新塑造了所在的物质空间。我们今天所说的空间，大部分是社会建构的产物，是对一个生活在特定空间里的社会的文化折射，是一种集体意识的载体，是社会治理的运行媒介。现代国家所采取的国土规划、行政区划、网格化管理等治理策略，都是在对自然地理空间加以切割的基础上，建构起的带有意识形态特征、政治性目标和特定政府间关系的治理空间。

最后，治理空间不只是国民的栖身之地，也是治理主体的责任空间。以作为一种行政管理体制的属地管理为例，它强调以地域来划分政府间责任，并赋予属地政府以一定的自主空间，以期实现守土有责的制度目标。借助于空间的物理属性，上级政府将治理的权责清晰地分配给下级政府，使各下级政府成为辖区治理的责任主体，这就实现了从自然地理空间向治理责任空间的转换，强化了责任的可识别性和责任追究的可操作性，属地管理由此成为一种责任压实机制。 

（二）国家视角下治理空间的再造

“国家的视角” 或许可以为我们理解治理空间建构提供某种方法论启示。所谓国家的视角，就是要站在国家思维的角度来理解国家自身的行动逻辑。这一行动逻辑有两个要点：一是简单化，二是清晰化。简单化是国家对复杂的社会现象的一种重构，即将复杂和具体的治理对象予以简化和抽象。清晰化是“国家机器的中心问题”，  对治理对象的简单化是为了使之更清晰，而清晰化的目的是增强国家的管控能力。治理对象具有复杂性和多样性，除非经过抽象和简化的“过滤”使之达到可清晰辨识的程度，否则任何管理系统都没有能力描述和控制治理对象。要言之，复杂的治理对象如果不通过简单化的转换，呈现清晰的面貌，就难以被纳入国家治理的范畴。

国家治理的简单化和清晰化逻辑，有助于我们更好地理解治理空间是如何被生产和建构出来的。在前现代时期，国家对治理对象知之甚少，例如：缺少精确的地图，以记载自身的疆域等空间信息。随着生产力的发展，为了提升治理效能，国家致力于借助各种专业知识和技术手段，以实现治理空间的“可视化”。前文所述属地管理，本质上就是一个建立在地理空间清晰性基础上的治理方式。有助于治理清晰化的技术手段，还包括制作地图、人口普查、制作地籍册和统一度量衡等。比如，为了使城市更清晰可见，也为了更好地管理城市，国家制作了地图，依靠地图，国家就能确立起精密细致的功能分区，城市原本杂乱无章的状况及阴暗的角落不复存在，变成清晰明了的治理对象。作为空间关系和空间形式的图示演绎，地图是“一种表达和认识我们这个空间世界架构的方式”， 它之于国家治理的意义再怎么强调也不为过，“就地图‘本身’ 来说，它是一种战略认识，没有它就难有现代国家”，  因为“没有地图这种空间图示形式，现代国家的运转将会很困难，而地图却可以为每个国家确定一个地方”。  在现代社会，国家借助现代地理测绘技术和地理信息系统（GIS）、卫星遥感、电子地图等的发展，极大提高了空间治理的专业性和科学性。

（三）治理空间形态因建构而具多样性

空间是一个动态的过程，而不是一个固定的容器，权力、资本、社会和文化等因素，都对空间的生产有着显著的影响。进入现代社会，空间发生了明显的变化，全球化空间、都市化空间和虚拟化空间等新型空间形态的兴起与发展，对人们的生活方式和国家的治理方式都产生了深远的影响。依据不同的划分标准，治理空间可划分出不同的类型，比如：生产空间、生活空间、生态空间；物质空间、精神空间、社会空间；实体空间、虚拟空间；个人空间、公共空间；等等。无论怎样划分，有一点是相通的，即不同空间的独特性提醒我们要及时调整空间治理的理念，以采取更加适宜的治理策略来应对复杂多维的空间环境。

早在20 世纪70年代，一些西方国家就出现了兴建大规模基础设施和城市中产阶层往郊区搬迁的趋势，城市空间进一步延伸与扩展，人们开始关注城市公共租赁房、公园以及城市绿地等私有产权之外的公共区域空间，“公共空间”这一概念开始被普遍接受，并引发学者探讨如何对公共空间进行治理。  广义的公共空间涉及建筑和自然景观中所有公众可以到达的、对所有人开放的空间。具体来说，公共空间包括：街道、广场和道路；开放的公园、城市绿地；开放的农村；以及其他公众可达的空间（ 如图书馆、医院、学校、火车站等重要的市政建筑）。

作为治理对象的私人空间具有闭合性，其起源与人的穴居性有关。人类通过筑穴垒墙，将自己的生活空间与外界隔离开来，以保护自己和家人免受外界的侵扰。屋内成员主要是基于生物性关系而联结在一起的亲属关系，彼此并不过分计较得失，屋外的成员则主要是基于工具性关系而联结在一起的人际关系。由此可见，屋内私人空间与屋外公共空间的社会交往关系基础是不同的，私人空间与公共空间的治理基础是存在差异的，治理基础的不同决定了两者治理方式上的差别。

当前，私人空间与公共空间的边界正在日益模糊，私人空间入侵公共空间的现象时有发生。例如：小区的公用楼道经常被个别住户用于摆放杂物或鞋柜，公共绿地被个别业主侵占用于铺草坪、造假山……由于私人空间缺乏公共性，单凭个体的力量难以化解公共空间与私人空间混杂的复杂场域所产生的矛盾，因而需要有国家力量承担起某些特殊的私人空间的治理任务。

随着信息技术和人工智能技术的飞速发展，网络空间异军突起。网络空间是以现实世界为基底依托互联网技术建构起来的虚拟空间，是现实空间的延伸。以云计算、人工智能、物联网、区块链等新技术为代表的第四次工业革命，将治理进一步带入网络空间中。

网络空间的匿名性、虚拟性和跨时空性为社会交往提供了新的空间条件。在网络空间中，网民享有充分的自主权和隐私权，能发表和传递自己的意见主张、思想情感，也能决定这些内容的公开范围。网络空间冲击了传统的空间概念，计算机、手机等物理设备建构了网民的活动空间，网民以虚拟的身份在网络空间行动。能判别主机位置的IP地址也只是一个逻辑地址，屏蔽了物理位置的差异。网络空间作为治理对象是有其独特性的，同时，网络空间作为一种新的空间形态，对其进行治理在历史上也没有太多的经验可资借鉴，因而对网络空间的治理充满着挑战。

空间治理中的“空间”，不只是作为“容器”的具象实体，更是各种社会政治经济活动相互影响、相互建构的“场域”。空间与治理的相遇，不只是丰富了空间研究中的治理语汇和治理研究中的空间语汇，还为理解国家治理增添了一种新的理论视角，拓展了国家治理的研究进路。探讨国家治理的空间逻辑，揭示空间维度之于国家治理的独特意蕴，理应成为空间治理研究的题中应有之义。

（一）锻造治理共同体

共同体是基于共识的联合体。在很大程度上，共同体首先是建立在特定地域空间基础之上的，是“对一种固定的地理基础作出的回应，这个地理基础是保证一个集体实现政治和精神团结的凝聚因素”。居住在同一地域空间的人们形成清晰而稳定的生活圈，并在此基础上逐步建立起相同的认同感、归属感和安全感。这一空间尺度呈现出多样化的特征，某个区域、省份、城市、社区乃至门栋，都可能成为共同体情感所依附的空间单元。比如：教堂将有着相同信仰的人联系起来，学校是将有着相同教育需求的人联系起来，火车和飞机则将有相同旅程的人联系起来。在多样化的地理空间中，领土当仁不让地成为一国主权的政治标识和国民“ 家园” 的文化载体。作为一国的文化空间象征，领土承载着特殊的集体情感、历史记忆和政治认同，为国民共同体的建构提供现实基础。

在我国的治理实践中，治理的复杂程度一方面源自治理对象的多样化特征，另一方面则源于治理格局中的责任碎片化状态。特别在基层治理过程中，随着单位制的解体，原有的共同体基础被逐步消解，价值追求的多样化、人际关系的原子化成为新的表征，居住在同一地域空间中的民众将其关注点转向了私人领域，参与公共事务的积极性也有所下降，加上责任主体的碎片化，使得治理过程难以向着统一的目标推进。

将空间作为锻造治理共同体的策略，为破解这一难题提供了可能路径。空间单元认同感的形成、空间地理意义的建构以及治理共同体的塑造是由该空间单元的文化特质以及主体参与空间实践的集体记忆而实现的。通过参与空间治理实践，原本人们所忽视或淡忘的家园意识与主体意识得以被唤醒，经由认同的产生和转化，人们共同生活的物理空间将成为具有社会意义的情感空间。在空间改造过程中，一些基层政府通过塑造空间场景，凝聚民众主体意识，激活民众参与意愿，引导居民主动承担营造美好生活的责任，并激活社区自组织服务本地居民，从而有效地将具有不同利益诉求的治理主体黏合成具有共识的治理共同体。简言之，在空间建构过程中将不同的治理主体和不同的利益诉求凝聚成具有共识的治理共同体，整合碎片化的责任主体，明晰权力的中心和不同利益的表达渠道，形成目标清晰的领域边界，这些都有力地推动了良善治理格局的形成。

（二）填补治理缝隙

空间治理是以一定的治理单元为基础的治理，因此，空间治理单元的确定是空间治理的前提和基础。每个治理单元都有一定的边界，具有相对的内聚力，并与周边的单元具有一定的差异性。这些治理单元，既体现为条线的职能分工，也体现为块块的区域分工。在治理实践中，传统科层组织向来以纵向层级分明、横向分工明确著称，因而能很好地胜任常规性任务。

但在现代风险社会，面对风险的超辖区化，传统科层组织往往显得力不从心，因为让传统科层组织引以为傲的分工明确、权责清晰，产生的却是以隔离为特征的高度分散的治理空间：部门与部门隔离；区域与区域隔离；员工与员工隔离；员工与服务对象隔离；等等。  因此，低概率风险一旦暴发，就可能超出“辖区化”科层组织的反应能力和应对能力，引发治理失序。 

治理空间的边界，既是一种保护，也是一种隔离。比如城市的功能分区和分区规划，导致了城市空间的多重分割。几乎每个城市都出现了一个个封闭型住宅小区，这些小区以隔离的方式把自己保护起来，其内部的空间不对外共享，不仅造成了城市不同区位的居住隔离，也容易拉大不同社会阶层之间的社会心理距离。此外，突破治理边界的问题时有发生，形态均质的传统空间随时可能被打破。以现代城市空间为例，各种私人自建住宅、单位大院、商品房小区，同处一城。在不少超大城市或特大城市，“城中村”成为经济社会发展的薄弱环节。“ 城中村” 一词，蕴含着“ 城” 与“村” 的关系，城中有村，村要成城，短短的三个字，揭示了这个被多重力量交互穿透的空间场域的复杂性。

要解决这些矛盾，就必须突破治理“辖区化”的思维及其制度性安排禁锢，重塑空间关系，  以基于人的交往的“空间治理” 思维超越基于边界分割的“辖区治理”思维。通过引入空间视角，整合不同的主体属性和诉求，消除层级节制和部门分工的碎片化弊端，形成基于治理空间的“ 整体性”网络，无疑是对传统治理模式的一种突破。

（三）促进空间均衡发展

空间治理的一大目标是达到空间发展的均衡状态，实现空间正义。现阶段，我国社会的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。空间失衡是不平衡发展的一种重要体现，推进空间均衡发展由此成为空间治理的一项重要工作。

中国幅员辽阔，不同地区间自然、地理、资源条件等差异巨大。改革开放以来，我们推行的是一种自东向西的渐进式改革，这使得我国经济社会发展的空间结构发生了更为深刻的变革。即便是在同一座城市，城市空间重组过程中的资源分配不均，也加剧了城市空间内的贫富差距。世纪之交，我国开始实施一系列区域均衡发展战略，如西部大开发、东北老工业基地振兴、中部崛起等，较好地促进了地区间的平衡发展。

党的二十大报告强调，“深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系”。这就要求我们适应新形势，借助多元参与、协商共治等治理机制，突破“ 辖区化” 的治理边界，寻求空间利益诉求的平衡，并在互动中重构空间主体关系和空间秩序，实现经济、人口、资源、环境的空间均衡。就此而言，空间治理承载着优化公共服务空间布局、促进共同富裕的重任。

本期来源：《学海》2023年第6期

编辑：徐珊铭

校对：牛坤在

审核：徐明婧