去风险、再平衡和再集中化：欧洲交通基础设施项目中的国家内部关系 | 国政学人

中国政府的“一带一路”倡议是中国更广泛的国际化努力中的关键部分。然而，鉴于基础设施互联互通项目以特定地区的港口、车站和机场等节点为依托，关注地方的行为非常重要——尤其是在许多跨境通道建设会受到国家政治意愿阻碍的情况下。因此，本文将关注国家本身，研究国家内部中央与地方的关系如何塑造中国参与的基础设施建设，以及此种关系如何被基础设施建设所塑造。

为了探讨这种中央-地方间国家关系以及相互竞争的空间战略，本文采用了杰索普、布伦纳和琼斯提出的“TPSN”框架（涉及领土、地域、规模和网络的社会空间要素），概述金砖国家的现有空间框架研究；并以此引入“TPSN”框架的“多态性”这一概念，并使用该框架对德国、意大利、匈牙利的三个真实案例进行“厚描述”和系统化分析，探讨这些项目对于地缘政治和国家权力的启示——见证去风险化议程中欧洲国家权力的重新集中。

（1） 什么是“TPSN”框架？

社会科学界经常就社会关系的空间性展开热烈讨论。从上世纪后期的连续几次社会空间转型之后，社会科学研究者们发现了四个特殊的空间词汇：领土（territory）、地域（place）、规模（scale）和网络（network）。但是以上四个概念研究各自的倡导者往往倾向于关注其中的一个维度，而忽视了其他形式的社会空间组织作为社会行动的条件、平台和所发挥的作用。实际上，在愈加复杂的社会问题中，分析应涉及四个维度中至少两个或更多维度的动态衔接。这就产生了杰索普等人创建的“TPSN”框架：这种对社会空间关系中的多态性进行理论化的出发点是一种启发式的视角，同时注重于领土(T)、地域(P)、规模(S)和网络(N)四个维度。

表1 超越一元论：概念定向（转引自杰索普等人，Theorizing Socio-Spatial Relations,第395页）

（2） 三种框架分析

本节将概述对金砖国家倡议和中国基础设施投资的现有分析是如何通过各种空间本体论来构建的。

首先，当前最主要的一种方式，是以地缘政治和二元对立的方式来描述金砖四国和中国的基础设施建设。美国和中国之间的地缘政治竞争已将欧洲作为一个战略舞台。在欧洲和美国的大部分地区扩大“中国威胁论”认为，基础设施投资在很大程度上是中国国家权力的延伸，因此构成了安全威胁，催生了美国和欧盟旨在对抗金砖的“去风险化”举措。

其次，一些分析超越了对立框架，从关系角度进行论证，认为中国国际化的动力受制于中国的行为体在其投资和运营的国家所遇到的政治和经济动力。这种视角具有很大的价值，但由于其对双边主义的持续关注，往往会强化国家中心主义，进而巩固特定的现实主义世界观。因此，对关系性的一种更规范的看法是“全球”框架：在全球化的背景下，基础设施建设通过空间规划来促进全球生产和贸易网络的接入，从而在各地之间建立良性关系。

第三类框架则更为分散。该框架承认社会空间各维度之间的相互渗透，但它们的本体论更注重区域性和网络化，而没有主要以国家为视角。例如关注城市和城市区域、国家领土交叉的领土形式和发展不平等现象。从这些研究中，文章得出了对国家内部动态的关注。但若使用“TPSN”框架将其系统化，并将这些见解应用于欧洲，文章提出了围绕国家权力集中化的不同问题。

（3） 多态性：社会空间关系系统化

上文提到，“TPSN”框架是一个启发式的方法，但其依然存在缺点：这四个维度衔接在一起，但是排列的组合我们并不能先验地确定，且这些组合可能“无穷无尽”。另外“TPSN”框架潜在的欧洲中心主义、缺乏时间性和综合方面一致问题都遭到批评。文章认识到，社会行动者以递归的方式创造了相互塑造社会行动的空间，也就是说，我们的出发点是具体的社会实践，而不是空间本身。因此，以“TPSN”框架这种良好的多态性思想为基础，文章选取了以下三个实际案例进行系统化分析。

（1） 德国杜伊斯堡集装箱码头：积极主动的地方和百般阻挠的联邦

杜伊斯堡位于德国前工业中心鲁尔区，该市拥有德国最大的内陆港口，自2013年以来，该港口是连接欧洲和中国的铁路终点站。2019年，管理港口的杜伊斯堡股份公司宣布将投资约1亿欧元建设一个新的多式联运码头——杜伊斯堡门户码头，其主要投资者之一是中国国有航运公司中远集团。然而，有消息称中远集团自2022年6月起就不再参与港湾码头建设项目，市政官员也开始淡化与中国的联系。

这个投资案例说明了一个城市在官员和港口公司的努力下通过建立新网络的联系扭转长期经济衰退的经过。对杜伊斯堡而言，中远集团的潜在投资不仅代表着急需的资金，也是对其网络整合尝试的认可。杜伊斯堡深受地区钢铁工业衰落之苦，并将经济复兴的希望寄托在成为国际物流枢纽上。将杜伊斯堡建设成为洲际物流网络的一个节点，与不断增长的中国经济相连接，被视为在全球范围内获得新机遇的关键。

杜伊斯堡市吸引中国投资的努力最初得到了国家的支持。长期以来，与中国的关系被视为德国繁荣的关键，尽管面对美国的压力，德国政治精英对中国大多采取不加批判的立场。然而，中国对德国的投资在2014年达到顶峰，此后一路下滑。从2021年国家政府换届开始，德国开始将中国视为“战略对手”，国家对华战略发生了决定性的转变。技术安全、提防中国势力增长……德国政府施加了严格条件管理中国投资。

国家的强硬情绪导致杜伊斯堡的政治与经济决策者悄然放弃了与中国相关的项目。杜伊斯堡试图通过深化其港口与中国贸易网络之间的联系来建立独特的地方战略，这一尝试取得了一些初步成功，但似乎依然屈服于国家级别的利益。杜伊斯堡看到了可控的风险和可观的机遇，而国家层面的行动者则从系统竞争、地缘战略竞争以及间谍和外国控制威胁的角度来解读中国的投资，从而推动他们尝试重新集权。

（2）意大利的里雅斯特港：当地对外国直接投资竞争的利用

的里雅斯特港是意大利贸易量第一的商业港口，2019年初，意大利政府与中国签署了《金砖倡议谅解备忘录》（现已终止），该港口因此成为关键。中国交通建设股份有限公司（中交集团）与的里雅斯特港签署的2019年谅解备忘录的实质性部分围绕中交集团投资 “Trihub”项目展开，该项目是一个多式联运物流枢纽，旨在改善港口周围的铁路连接。然而，中交与特里亚斯特的连接并未实现，德国汉堡港口与物流股份公司（HHLA）于2020年9月收购了该物流平台50.01%的股份。

这一案例与杜伊斯堡的情况类似，即港口从被视为“一带一路”基础设施网络的一部分，演变为中央政府以维护“国家利益”为由的威胁。在地方层面，的里雅斯特港务局扮演了这个政治角色。起初，意大利政界人士和官员都希望利用中国的投资，使的里雅斯特成为连接中国和欧洲的商业节点。在习近平主席于2019年访问意大利期间，意大利与中国签署了谅解备忘录，紧接着就开始了重新集权的进程——这正值中美关系恶化之际。意大利政府因决定支持中国的全球计划而被美国和欧洲伙伴批评为“越轨”，围绕的里雅斯特港的政治动态也发生了变化。在欧美盟友的压力下，HHLA获得了港口的控股权。

正如全球和地方动态交织在一起所显示的那样，的里雅斯特与中国的联系出现如此大的转折是国际盟友关系变化的结果，同时也是国内政治发展的结果。在国内政治的强烈要求下，港口拒绝了中交集团的提议。然而，当地参与者利用这一时机调整了战略，从一个被认为风险较小的投资者那里获得了替代投资。

 （3）布达佩斯-贝尔格莱德铁路升级项目（BBRU）匈牙利段：国家集权与东西平衡

布达佩斯-贝尔格莱德铁路全长350公里，其中不到一半在匈牙利境内。从匈牙利、塞尔维亚和中国政府达成谅解备忘录的那时起，由于欧盟在遵守其招标规定方面的阻力，铁路的匈牙利段就经历了重大延误。BBRU建设仍在进行中，乐观估计将于2025年结束。

在匈牙利总理维克托·欧尔班领导的民粹主义政党“青年民主主义者联盟—匈牙利公民联盟”（简称青民盟）看来，长期以来的政策目标仍然是减少1989-1990年体制改革后西方对匈牙利经济大部分领域的所有权，从而转向国内所有权，同时刺激“东方”资本的流入。在此背景下，青民盟的亲华立场是出于获取中国资本流入的紧迫感，而基础设施建设是其中的关键渠道。在此框架下，BBRU已成为匈牙利发展愿景的象征。

匈牙利作为“交通枢纽”的领土想象可以追溯到2010年，当时政府官员开始强调其在中欧地理位置的重要性，资本注入带来的商业利润也符合匈牙利的国家利益。青民盟正在利用BBRU和相关的基础设施项目来减少对西方资本尤其是欧盟的依赖，促进与中国和更广泛的“东方”建立新的网络，提升匈牙利的国际地位，同时通过加强其上台后培育的国家商业网络来确保其国内政治权力。将BBRU项目定位为交通枢纽的雄心，是匈牙利对中友好在基础设施建设方面的体现，同时也是威权主义的隐喻：中央政府模糊地方、国家和超国家之间的界限。因此，之前两国案例中“中国威胁论”没有出现在匈牙利，匈牙利没有将中国视为供应链的威胁。然而，自相矛盾的是，匈牙利政府自身也确立了类似的“去风险化”方针，吸引中国的投资恰恰是努力“多元化”西欧以外的投资来源的体现。

鉴于政党高度集中的结构、遍布全国的权力基础以及国内政治反对派的无能为力，匈牙利政府在一定程度上根据自身条件重新集权。但匈牙利政府同时又对欧盟小心翼翼，从法律和部分项目准入上安抚欧盟。BBRU或许已成为匈牙利平衡来自欧盟等西方资本压力以及增加中国资本存在机会的重要手段。

这三个案例揭示了这些大型交通基础设施项目的进展如何牵涉到中央与地方的国家关系。利用“TPSN”框架，我们在所有案例中都看到了地方与规模、领土与规模之间的紧张关系。

文章指出，西方不能将“恐华”症状简单化。中国为了开放市场和赢得政治青睐，乐于为基础设施建设计划提供资金和建设支持，研究者需要更进一步地用全球化眼光分析此举。本文表明，吸引外来投资的过程中，欧洲国家权力正在重新集中，而非分散。随着去风险化的发展，我们所看到的重新集权不是常态商业性的，而是更加直接和地缘政治化的。并且，在与中国有直接竞争关系的国家，“去风险化”的举措更为明显。

但是，这种“去风险化”的措施存在矛盾之处：国家的独立行动并不一定会降低风险，因为除非所有国家都均衡地采取去风险化措施，不然金砖国家的投资一样会流入（通过没有去风险化的国家重新规划供应链）。本文认为，在面对中国的国际化时，欧洲国家的战略需求必须以多尺度的方式进行评估，并关注地方层面的利益，因为地方层面的利益有时与国家和超国家层面的优先利益相冲突。

在国家主权理论中，国家对领土有着最高权力。文章也指出，国家的独特之处在于其领土集权的组织形式，而从基础设施建设到国家行为渗透民间社会并在其领土范围内执行决策的能力，现在已经非常强大——国家通过提供和控制基础设施而重新确立权力。我们看到了“一带一路”倡议中欧洲国家的利益愿景和实践的不协调，“降低”中国投资风险的举措体现了国家权力的重新集中，地方与其他治理规模之间的关系也变得紧张。本文关注的重点是地方与国家行为体之间的冲突与平衡，利用“TPSN”框架进行社会空间的多维度分析，在一众地缘政治二元对立和双边国家关系的研究视角中较为独特，带来了处理国家建设中中央与地方关系的宝贵启示。

socio-spatial relations

社会空间关系

polymorphy

同质多形、多态性

sinophilia

亲华情结

securitisation

 证券化

校对 | 丁伟航

审核 | 丁伟航

排版 | 颜鲁豫