对十四届全国人大二次会议第6949号建议的答复
自然资人议复字〔2024〕20号
XXX代表：
您提出的《关于规范土地划定分类的建议》收悉。您提出的建议对我们推进自然资源管理工作具有重要参考价值。现答复如下：
一、关于统一地类标准的背景情况
2018年党和国家机构改革前，各部门根据自身管理需要各自开展调查，在多年管理实践中形成了不同的地类标准，造成了不同部门之间认定的地类存在交叉重叠，对此问题，党中央、国务院历来高度重视。2015年，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，将“着力解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题”作为生态文明体制改革的目标之一。2018年党和国家机构改革将土地、矿产、森林、草原、水、湿地、海域海岛等自然资源的调查和登记职责整合到新组建的自然资源部，解决了因部门分头调查而产生的“数出多门”和地类认定交叉重叠问题。
为落实党中央、国务院推进生态文明建设、统筹山水林田湖草沙系统治理、建立“多规合一”国土空间规划体系等重大决策部署，在第三次全国国土调查（以下简称“三调”）工作中，自然资源部从统一国土调查分类标准着手，在原国土资源部制定的《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2017）基础上，形成了《第三次全国国土调查工作分类》，统一了各类土地的分类标准，与时俱进地将湿地列为一级地类，突出了湿地的重要生态功能，并按照国土空间唯一性和地类唯一性原则，为全国陆地国土每一个地块认定了地类，同时还结合管理需要增加了相应的属性标注内容，摸清了地类之间的转换变化情况。2023年11月，自然资源部围绕“多规合一”、多标准统一，多角度综合确定地类认定唯一性原则，结合自然资源调查监测、国土空间规划编制及“三区三线”划定、国土空间用途管制、耕地保护监督、自然资源开发利用、用地用海审批和执法监管的实际需要，正式印发了《自然资源部关于印发《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》的通知》（自然资发〔2023〕234号，以下简称《用地用海分类指南》），统一解决了以往调查、规划和用途管制在不同阶段采用不同标准所带来的一系列管理问题。
二、关于我部对《用地用海分类指南》的主要考虑
《用地用海分类指南》坚持陆海统筹、城乡统筹、地上地下空间统筹，体现耕地保护优先、绿色发展理念，坚持同级内分类并列不交叉，坚持科学、简明、可操作的总体原则，依据国土空间的主要配置利用方式、经营特点和覆盖特征等因素，对国土空间用地用海类型进行归纳、划分，反映了国土空间利用的基本功能，满足了自然资源管理需要。同时，《用地用海分类指南》还明确了分类设置不重不漏的原则，即当用地用海用岛具备多种用途时，以其主要功能进行归类。
《用地用海分类指南》采用三级分类体系，共设置24个一级类、113个二级类及140个三级类。其中，二级类为国土调查、国土空间规划的主干分类。全国国土调查以一级类和二级类为基础分类，三级类为专项调查和补充调查的分类。
三、已开展的工作
目前，《用地用海分类指南》已广泛应用于国土调查、监测、统计、分析评价，国土空间规划、用途管制、耕地保护、生态修复，土地审批、供应、整治、督察、执法、登记及信息化等自然资源管理各项工作中。一是在“三调”基础上，我部持续开展年度国土变更调查工作，全面掌握了全国31个省（自治区、直辖市）年度国土利用的变化情况，进一步夯实了国土调查成果作为自然资源管理工作底数、底版和底图的工作基础；二是我部按照《用地用海分类指南》标准，统筹运用无人机、卫星遥感、移动互联网、云计算等新技术，对国土利用变化情况开展常态化监测，有效支撑包括耕地保护、卫片执法和国土空间规划等在内的各项自然资源管理工作；三是我部先后出台《关于印发〈自然资源管理工作中涉及地类的有关问题解答〉的函》（自然资办函〔2023〕1804号）、《关于按照实地现状认定地类 规范国土调查成果应用的通知》（自然资办发〔2023〕59号）等文件，举办多次视频培训，对各地反映和关注涉及地类方面的问题做了回应和解读，帮助地方理解和把握相关要求。
四、下一步打算
我部将进一步做好包括《用地用海分类指南》等在内的各项自然资源政策文件的宣传解读，加强调查监测评价技术创新和数字化转型。同时，根据经济社会发展和自然资源管理工作需要，适时对《用地用海分类指南》等分类标准进行优化和完善。
感谢您对自然资源管理工作的关心和支持！
自然资源部
2024年6月11日
来源：自然资源部政府网
