对十四届全国人大二次会议第1348号建议的答复
XXX代表：
您提出的《关于出台以三七为代表的草本类中药材种植用地政策的建议》收悉。您提出的建议对我们推进自然资源管理工作具有重要参考价值。经商农业农村部，现答复如下：
一、关于土地利用现状分类标准和“三七”按园地认定地类的背景情况
1984年9月，为开展第一次全国土地详查（以下简称“一调”）工作，全国农业区划委员会印发了《土地利用现状分类》。其中，第8条明确“土地利用现状分类，主要依据土地的用途、经营特点、利用方式和覆盖特征等因素”。同时，该分类还明确了“园地”的地类标准，即“种植以采集果、叶、根茎等为主的集约经营的多年生木本和草本作物，覆盖度大于50%，或每亩株数大于合理株数70%的土地，包括果树苗圃等用地”。按照此标准，对于种植“三七”的土地，因其具有“集约经营”和“采集根、叶”等园地特点，且种植周期在一年以上（不含一年），在“一调”成果中，种植“三七”的土地即已按“园地”调查认定地类。
后续，在2009年开展的第二次全国土地调查（以下简称“二调”）和2019年开展的第三次全国国土调查（以下简称“三调”）工作中，“园地”的地类认定标准基本无变化。其中，“三调”依据的《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2017）明确，“园地”是“指种植以采集果、叶、根、茎、汁等为主的集约经营的多年生木本和草本作物，覆盖度大于50%或每亩株数大于合理株数70%的土地。包括用于育苗的土地。”据此，在“二调”和“三调”成果中，种植“三七”的土地同样是按“园地”调查认定地类。
针对云南省文山州三七种植地类认定情况，我部高度重视，2023年专门研究印发《自然资源管理工作中涉及地类的有关问题解答》（自然资办函〔2023〕1804号）重申明确：“问题5：种植药材的土地能不能都调查为耕地？答：调查时，按照耕地认定标准，对直接利用地表耕作层种植药材且每年种植一季及以上，如按照‘每年种植一季’耕种方式种植半夏、蒲公英、沙参、白术等多年生药材的土地，按耕地进行认定；对直接利用地表耕作层种植药材但种植周期在一年以上（不含一年），如种植西洋参、三七等的土地，则按园地进行认定”。
二、关于种植“三七”土地的管理和主要考虑
习近平总书记强调“粮食安全是‘国之大者’，耕地是粮食生产的命根子”“耕地保护要求非常明确，18亿亩耕地必须实至名归”“农田就是农田，农田必须是良田。决不允许任何人在耕地保护上搞变通、做手脚”。2024年6月1日正式施行的《中华人民共和国粮食安全保障法》明确，“耕地应当主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产”。《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2017）和《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》(自然资发〔2023〕234号）等规定明确，“耕地”具体是指“利用地表耕作层种植粮、棉、油、糖、蔬菜、饲料饲草等农作物为主，每年种植一季及以上（含以一年一季以上的耕种方式种植多年生作物）的土地，包括熟地，新开发、复垦、整理地，休闲地（含轮歇地、休耕地）”“包括直接利用地表耕作层种植的温室、大棚、地膜等保温、保湿设施用地”。因此，在国土调查工作中，是严格按照上述标准开展耕地地类认定，种植“三七”的土地不符合耕地地类的认定标准。
根据《国务院第三次全国国土调查领导小组办公室关于调整第三次全国国土调查有关内容与要求的补充通知》（国土调查办发〔2019〕7号）要求，原规定调查为耕地，并标注为“临时种植园木”“临时种植林木”“临时坑塘”“观赏园艺”“速生林木”和“绿化草地”的地块，不再按耕地调查，按实地现状调查地类。具体调整为：对原标注为“临时种植园木”“临时种植林木”和“临时坑塘”，分别细化调查为果园、茶园、其他园地、乔木林、灌木林、其他林地、坑塘水面等地类，标注“即可恢复”属性，即清理后即可直接恢复耕种。因此，在“三调”及后续开展的年度国土变更调查中，对于在耕地上种植“三七”的地块，按“园地”变更地类并标注“即可恢复”属性，如该地块不再种植“三七”并恢复耕种符合耕地认定标准的作物后，年度国土变更调查将及时将其变更为“耕地”。
近年来，国家高度重视包括“三七”在内的各类中药材的产业发展，积极支持河南、安徽等14个省份建设15个中药材产业集群，共覆盖119个县（区）。同时，我部会同农业农村部，在确保“粮食安全”的前提下，积极协助和引导各地合理利用土地资源，优化种植布局，努力为“三七”等各类中药材种植业的发展创造良好的政策环境和空间。
三、下一步打算
我部将继续严格按照标准查清耕地现状，确保耕地“实至名归”。同时，将按照二十届中央财经委员会第二次会议精神，改革完善耕地占补平衡制度，对包括因种植结构调整等涉及占用耕地的各类情形统一纳入占补平衡管理。届时，对包括因种植“三七”等中药材导致耕地流向园地等其他地类的，落实同等数量、质量的补充耕地。另外，各级自然资源部门还将与农业农村部门等有关部门共同加强对“三七”产业发展的指导和支持，充分发挥地方资源优势，推进“三七”产业高质量发展。
感谢您对自然资源管理工作的关心和支持！
自然资源部
2024年6月14日
来源：自然资源部政府网
