【规划师论坛】总体城市设计监测评估：框架、要素与指标体系

针对当前国土空间规划监测评估体系建立中总体城市设计内容缺项的现实问题，在回顾国内外规划设计监测评估实践的基础上，初步探索总体城市设计监测评估的框架、要素与指标体系。通过从目的、主体、对象、标准和阶段5方面形成基本框架，借助国家层面制度文件识别关键要素，承接资源禀赋、空间设计、实施保障和社会价值4个维度建构指标体系，为新时期国土空间规划动态监测评估预警机制的建立以及国土空间规划管理体制和治理体系的健全提供支撑。

[关键词]规划监测评估；总体城市设计；指标；空间特色；环境品质

[文章编号]1006-0022(2024)06-0031-08

[中图分类号]TU981

[文献标识码]A

[引文格式]兰文龙，叶丹．总体城市设计监测评估：框架、要素与指标体系[J]．规划师，2024(6)：31-38．

0　引　言

规划监测评估是通过规律监测规划周期内物质与非物质要素变化，结合定性描述和定量指标科学评估规划实施情况及其效果的研究过程。近年来，《中共中央  国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》和《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》等文件均提出了“建立健全国土空间规划动态监测评估预警机制”的要求，其中监测评估作为规划全生命周期的“不可或缺”环节，既是落实规划管理主体责任、辅助管理者决策的重要工具，也是衡量空间治理水平、实现美丽中国数字化治理的重要抓手，对完善国土空间规划管理体制和治理体系具有重要意义。

在生态文明、文化强国和美丽中国建设的时代背景下，总体城市设计在国土空间规划体系中的作用突显——作为总体规划的重要组成和提升总体规划科学性的重要方法，二者互为联动、协同管控，共同支撑“风貌管控”“文脉延续”“特色凸显”的国土空间开发保护要求。然而由于起步较晚，基础理论、技术方法和管理体制尚不成熟，我国各地开展的总体规划监测评估普遍暴露出对自然人文特色资源、三维空间形态、城镇环境品质等总体城市设计内容的关注不足^①，影响了总体规划实施成效总结的系统性与完整性。面向全国国土空间规划实施监测网络(CSPON)建设的现实需求，亟待在总体规划监测评估的框架下开展总体城市设计的专项研究。

本文基于国内外规划设计监测评估实践的回顾，依循规划监测评估的基本原理并结合城市设计的专业特点，从基本框架入手明确总体城市设计监测评估的总体思路；借助对国家层面城市设计制度文件的解读，识别总体城市设计监测评估的关键要素；在目标管理理论指导下构建总体城市设计监测评估指标体系，明确适宜匹配的指标量化途径。通过框架、要素与指标体系的系统性梳理，以期探索适用于规划闭环管理的总体城市设计监测评估路径，为新时期国土空间规划动态监测评估预警机制的建立健全提供支撑，推动国土空间规划管理体制和治理体系的现代化。

1 国内外规划设计监测评估实践

20世纪60年代，西方发达国家普遍开始了由“愿景蓝图”向“公共政策”的规划范式转换，后伴随对社会公平、政府效率等的关注及数理模型的广泛运用，规划监测评估得到长足发展。美国的规划监测评估普遍包含规划方案评估、实施动态评估和实施后期评估等类型。以波特兰为例，其总体规划监测评估主要包含了编制阶段的内外条件合理性评估和实施阶段的定性定量成效评估。英国规划监测评估中的“可持续性评价”“动态监测报告”“规划检讨文件”分别对应了规划实施前、中、后3个阶段，具体按照“目标—对象—指标”的技术逻辑，设置背景、核心、地方性和重大影响4类指标，针对每项指标又包含预设目标/参考值、年度数值变化、数据分析与问题研判等内容。荷兰将规划监测评估分解为编制前的预评估和环境影响评估、实施中的监测评估、实施后的成效评估三部分。其中环境影响评估是将环境因素作为规划决策基础，通过环境承载力分析优化国土开发保护格局的特色评估类型。在城市设计方面，美国的旧金山城市设计确立了舒适、视觉趣味、活动等10项经典评价标准；亚特兰大城市设计评估围绕城市步行指数、公园绿地质量、公交可达性等健康影响要素进行了细致调研和测评。

我国规划监测评估整体仍处于对西方发达国家的模仿学习阶段，直到2007年《中华人民共和国城乡规划法》施行才逐渐成为地方规划管理的主要环节。在先行城市中，北京的总体规划评估包括了实施效力、效益、效应和保障4方面内容；重庆将评估工作置于“多规协同”的规划实施框架中，并重点围绕规划编制和实施两个维度展开；杭州的总体规划评估通过项目实施情况与规划内容比对，结合城市内外部条件变化，提出未来发展的重点领域和优化方向。当前的城市设计监测评估多集中在区段层面，其中北京南锣鼓巷、哈尔滨哈西地区和上海静安寺地区具有典型性：北京南锣鼓巷案例利用构建的规划绩效社会评估体系，分析评估了社会主体对城市设计的认可度、在城市设计过程中的参与度和对实施效果的满意度；哈尔滨哈西地区案例通过综合实施进展、契合度和效果3方面评估内容，分析影响城市设计实施的内在机制，探讨城市设计对城市空间环境品质的效益与不足；上海静安寺地区案例通过资料整理和当事人访谈，揭示了城市设计在城市建设中的实际效用。

总的来说，处于城镇化后期的西方发达国家普遍历经了从实效性评估向影响性评估的范式转换，期间定性、定量方法被广泛使用，多元主体意见被综合考量，评估指标呈现多元化、精细化发展态势，并建立了完备的基础信息平台和评估管理制度。我国的规划监测评估大多停留于传统的“规划检讨”阶段，偏重于空间底线、结构和效率的评估，忽视了空间特色、品质等人本性考量。在更为薄弱的城市设计监测评估方面，研究人员对总体城市设计关注度不高，限于规划实施周期后的一次性静态评估，偏重实施结果与规划的符合程度或公众满意程度。由于城市设计与规划政策、空间形态、社会主体之间动态关联信息的缺失，这种静态、滞后性评估无法适应内外部条件的快速变化，难以在实践中发挥更多作用。

2 总体城市设计监测评估的基本框架

从方法论的角度出发，不同理念引导下的规划评估方法存在不同，而方法又会作用于评估主客体及其工具，导致评估结论出现差异。因此，本文按照“达成什么目的、根据哪些标准、由谁来评估”的基本逻辑，对评估的目的、主体、对象、标准和阶段进行解析，进一步探讨总体城市设计监测评估的思路与方法(图1)。

2.1 监测评估的目的

规划监测评估的根本目的是诊断规划编制和实施中的问题、短板和风险，通过规划决策调整修正城市未来发展路径。在国土空间规划体系下，总体城市设计的现实和潜在问题为如何通过提高总体规划编制质量并融入总体规划实施管理程序，进而提升城市环境风貌和景观艺术水平。此问题的科学诊断需以3项基本任务为前提：①通过空间格局、用地布局、公共设施等内容监测，评估规划编制质量方面的“效用”；②通过总体规划、详细规划、用途管制等程序监测，评估规划建设管理方面的“效力”；③通过公共空间、景观风貌、建筑物等体征监测，评估城市环境品质方面的“效益”。

2.2　监测评估的主体

普遍认为，不同于以物化形态和视觉形象为核心的传统蓝图式设计，现代城市设计是多利益主体协调意见、达成共识、实现整体价值最优的社会过程。对于总体城市设计而言，作用对象是整个城市公共领域，因而存在政府部门、投资者、社会团体、当地居民、外地游客等多元主体的利益交织。围绕这条线索，总体城市设计监测评估理应由这些主体共同来完成。在实际操作中，除不同主体间无显著差异、可由专业人士“代理”完成的内容外，应广泛收集不同人群对于人居环境、空间场所等的价值观趋向，通过各方意见的整合协调，多维度全方位促进总体城市设计问题挖掘与知识发现。

2.3 监测评估的对象

近年来，学界注意到总体城市设计因包含空间、过程、政策等各项复杂内容，引发了“泛化”问题，“什么都可往里装”的总体城市设计会对评估对象的确立造成干扰。根据马西、泰伦、徐瑾等学者的观点，规划监测评估对象可大致分为物质和非物质两类，总体城市设计亦不例外——既包括山水格局、公共空间、景观风貌等物质对象，也包括保障机制、公众参与和使用反馈等非物质对象。但值得注意的是，城市设计倾向于提供形象示范而非终极蓝图，其监测评估不应受到物质对象前后一致性的“迷惑”。

2.4 监测评估的标准

总体城市设计监测评估标准通常被分为两类：一类是事实依据，指通过测量和描述客观呈现的结果，如超高层建筑数量、步行街道长度等；另一类是价值判断，指通过收集不同利益主体意见判定的结论，如市民对于城市设计目标的认可度及对公共空间的满意度等。也有学者按照评估标准的性质差异，将城市设计分为针对生物、文化和心理层面的不可度量评估与偏重功能及效率的可度量评估，以及强调社会公平、公正的一般性评估3类，而总体城市设计应由传统的不可度量评估转向3类评估的交织平衡。

2.5 监测评估的阶段

伴随由物质形态转向运行机制的理论与实践发展轨迹，总体城市设计的监测评估亦由结果导向逐步过渡到面向整个社会实践过程的模式，为规划编制、管理和实施3个实践阶段提供可操作的评估信息，促进相关规划决策、选择和导向明确。具体而言，即在编制阶段考察城市设计方案与现状问题、规划政策、社会价值观等的关联性；在实施中监测城市体征变化和规划执行程序的合规性；在实施后评估城市设计目标的达成度及其综合影响。

3 总体城市设计监测评估的关键要素

对要素体系的准确把握是规划监测评估由理念转向实操层面的关键。近年来，国家层面陆续出台了《城市设计管理办法》(以下简称《办法》)、《国土空间规划城市设计指南》(TD/T 1065—2021)(以下简称《指南》)等制度文件，为总体城市设计要素体系的厘清提供了条件。本文以两份文件为基础，按照底线思维对其要素体系进行识别，明晰总体城市设计监测评估的关键变量。

住房和城乡建设部于2017年发布《办法》，首次在国家层面对城市设计建章立制，就城市设计的编制、管理、实施等环节进行规范。在目标上，将城市设计的作用靶向“建筑布局”“景观风貌”“地域特征”“民族特色”“时代风貌”的优化提升；在体系上，城市设计被划分为总体城市设计和区段城市设计两个层级；在内容上，总体城市设计由“城市风貌特色”“自然山水格局”“城市形态格局”“公共空间体系”4部分构成。2019年发布的《中共中央  国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出运用城市设计改进规划方法和提升编制水平的要求，自然资源部遂推进了行业标准《指南》的制定施行。其中，总体城市设计较以往发生如下变化：首先，目标拓展至“空间布局”“生态系统”“历史文脉”“功能活力”“风貌特色”“公共空间”6大系统，以及在此基础上的人居环境和空间场所积极营造；其次，细分为跨区域、市县域、中心城区和乡村4个空间层级，每个层级又有不同的干预重点；再次，内容扩充了与总体规划中重大设施选址、重要管控边界、空间结构等的衔接要求；最后，是核心内容纳入总体规划，下位的详细规划和专项规划再对这些内容有效承接，进而在用途管制和规划许可环节予以个案分解，使之进入建设工程管理环节(表1)。

通过两份制度文件的研究梳理，按照“目标—设计—衔接—实施”的工作时序分维，可获得一个满足国家层面基础要求的总体城市设计要素图谱。可以看出，国土空间规划体系下的总体城市设计并非传统“由设计到形态”的简单因果链关系，而是由公共政策层层推进引发的复杂“城市形塑过程”，它所强调的是由“目标”到“手段”再到“形态”的全局性认知逻辑。基于此认知，总体城市设计监测评估不必拘泥于设计成果中的形象示范，而需厘清各空间要素在不同规划阶段的流向，把握各利益主体在不同行政过程的责任。这样通过模拟城市形塑过程的监测评估模型构建，可达成总体城市设计实施效益、效力和效用的精准评价(图2)。

4 总体城市设计监测评估的指标体系

根据英、美等国经验，规划监测评估需在“目标管理”理论指导下建立规划目标、对象与指标之间的内在关联，确保指标对规划目标的实际表征意义。本文基于识别出的总体城市设计要素体系，通过重复性检验^②、必要性检验^③和数据可获取性检验^④，初步筛选总体城市设计监测评估的关键变量(图3)。同时，注重与自然资源部《国土空间规划城市体检评估规程》(TD/T 1063-2021)等文件的衔接关系，从资源禀赋、空间设计、实施保障和社会价值4个维度建构指标体系(表2)，明确相应的评估阶段、适用尺度、传导方式、监控类型和指标属性，保障总体城市设计监测评估的效率和质量。

(1)资源禀赋维度评估针对总体城市设计的特色资源本底，将资源因素作为设计决策基础，通过资源评估提供设计约束条件的管控内容。依据资源禀赋属性，评估围绕自然山水、历史人文、都市建设3类资源形成8项指标，表征城市的资源环境综合特征及其在空间设计资源方面的优劣。其中，结构性山体数量、结构性水体数量、结构性绿地数量等6项指标为预警型指标，需实时获取相应名录内的空间要素变化情况，以客观的资源数据形式实现重点对象的刚性监管。

(2)空间设计维度评估针对总体城市设计方案中的物质形态要素，聚焦城市设计预期目标的阶段性完成情况。基于物质形态要素的梳理，评估围绕特色结构、景观风貌、公共空间3个系统生成11项指标，通过度量这些三维体征变化衡量城市的环境品质及其效能。其中，超过250 m建筑数量、人均公园绿地面积两项指标为预警型指标，分别对应了国家城市与建筑风貌管理^⑤、园林城市创建^⑥政策中的底线管控内容。

(3)实施保障维度评估包含设计内容纳入法定规划的4项约束性指标及与规划内容协调的7项预期性指标。其中，跨区域、乡村、市/县域、中心城区4个层面的衔接度指标评估了总体城市设计依附总体规划实施的程度；重大设施选址、重大管控边界、空间结构等7个方面的衔接度指标体现了总体城市设计与总体规划的协同对接情况。通过两方面指标的综合，可整体反映总体城市设计转化为法定规划并进入规划实施管理程序的效用。

(4)社会价值维度评估主要包含公众参与、公众感知和公众满意3类指标。首先，总体城市设计需提供多种形式的地方性意见获取途径，每10万人听证会次数指标侧面反映了公众参与城市设计决策的可能性和能力；其次，总体城市设计产生的空间效果会以各种形式被公众感知，空间布局、生态系统、历史文脉等6方面感知度指标兼顾了评估对象的“一致性”检验和“表现性”判断；最后，公众获得的精神满足感可导向总体城市设计实施的主观结论，人居环境和空间场所两项满意度指标对应了环境品质“提升度”状况。

基于上述指标体系，本文提出空间勘测、数理统计、专家评定和大数据4类量化途径，并按照“可获取、可计算、有结论”的原则对数据源、计算公式等操作方法进行逐一明确，提高总体城市设计监测评估的有效性和精确度(图4)。具体而言：①针对结构性山体数量、结构性水体数量、结构性绿地数量等评判标准较为明确的指标，借助统计年鉴、卫星遥感影像信息对空间要素进行勘测，明确面积、高度、长度等体征变化的专业指标数据；②广场300 m半径覆盖率、人均公园绿地面积等涉及频数、频率的指标，借助SPSS、SAS和GIS平台的数理统计和空间分析功能，对效率、影响、可持续性等空间治理水平进行客观评判；③跨区域、乡村、市/县域、中心城区衔接度等实施保障指标难以直接赋值量化，此时需动用专家学者的力量，以“专业权威”的身份介入监测评估的主观分析与预测；④社会价值指标面临数据收集困境，可利用大数据等新技术手段，通过对人口、交通、信息等要素流动的分析，揭示公众活动的时空特征及与城市空间环境的互动耦合规律，为城市环境品质与特色问题的深挖和治理提供技术支持。

5  结语与展望

自2019年国土空间规划体系建立以来，国家和各省市一系列新发布的规划标准化成果从不同角度提出了总体规划监测评估的指标体系，但其中空间特色、环境品质评估内容存在缺失。在中央建立健全国土空间规划动态监测评估预警机制，提出“高质量发展、高品质生活、高效能治理”要求的背景下，对总体城市设计监测评估的思路与方法进行研究探索显得尤为紧迫和必要。本文综合了“工具理性”的传统规划评估模式和“价值理性”的城市设计评估模式，形成的基本框架明确了总体城市设计监测评估的目的、主体、对象、标准和阶段；关键要素推导了总体城市设计监测评估的核心变量；指标体系形成了资源禀赋、空间设计、实施保障和社会价值4个维度的评估指标，建构了相应的数据源和操作方法，从而为总体规划监测评估体系的完善提供了支撑。

考虑到总体城市设计的专业特点和各地面临问题的特殊性，本文提出的只是基于国家层面制度文件的底线评估内容，后续还需结合总体城市设计实践的具体目标，就监测评估的关键要素、指标体系、权重比例、量化途径等做进一步延伸与系统化，以实现总体城市设计监测评估的完整性和针对性。同时，当前总体规划与总体城市设计监测评估仍处于分流研究和衔接探索阶段，二者的协调性有待进一步观察和探讨。建议根据“把脉问诊”“智慧监管”“督查问责”的规划监测评估总体要求，以全国国土空间规划实施监测网络(CSPON)为基础，横向覆盖国土空间全域全要素数据，纵向贯通国家、省、市等不同层次规划口径，实现不同城市间的“横向可比”，最大化利用监测评估工具促进我国国土空间规划管理体制和治理体系的现代化。

【注　释】

①2019年来，国家及各省市新发布的一系列规划标准化成果，相继提出包含百余项评估指标的总体规划监测评估体系，但其中空间特色、环境品质内容相对缺失。

②重复性检验指通过总体城市设计与其他规划要素比对，总体城市设计与区段、地块级城市设计要素比对，总体城市设计内部不同空间层级的要素比对，排除重复的监测评估内容。

③必要性检验指根据文件条款是否具有强制力，排除空间设计政策、标准、数字化管理平台等非底线要求的监测评估内容。

④数据可获取性检验指以评价数据可获取为依据，排除山水格局、空间特色、建设风貌等较为笼统且难以直接量化的监测评估内容。

⑤2020年5月发布的《住房和城乡建设部  国家发展改革委关于进一步加强城市与建筑风貌管理的通知》，提出“严格限制新建250 m以上建筑”的城市风貌管理要求。

⑥住房和城乡建设部于2022年发布《国家园林城市评选标准》，提出人均公园绿地面积≥12 m²/人的公共空间管理要求。

新媒体编辑：李木子

审读：邓倩

终审：刘芳

文章全文详见《规划师》2024年06期

《总体城市设计监测评估：框架、要素与指标体系》

地址：广西南宁市青秀区月湾路1号南国弈园6楼

邮编：530029

邮箱：planners@planners.com.cn

网址：www.planners.com.cn

电话：0771-2438012